ECLI:CZ:NSS:2016:4.AS.265.2015:41
sp. zn. 4 As 265/2015 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: ZÁRUBA
FOOD, a. s., IČ: 251 54 371, se sídlem Vrbenská 481/27, České Budějovice, zast. Mgr. Josefem
Šťastným, advokátem, se sídlem Ševčíkova 38, Horažďovice, proti žalovanému: Ministerstvo
zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20. 10. 2015, č. j. 10 A 75/2015 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Přehled dosavadního řízení
[1] Krajská hygienická stanice Jihočeského kraje se sídlem v Českých Budějovicích
(dále též „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 17. 3. 2014,
č. j. KHSJC 05654/2014/HOK.CB CK, sp. zn. S-KHSJC 16596/2013, žalobci za správní delikt
podle §92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých
souvisejících zákonů (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“), uložila pokutu ve výši
100.000 Kč a dále mu podle §79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a §6 odst. 1
vyhlášky č. 520/2005 Sb., uložila povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši
1.000 Kč.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 6. 2014, č. j. 27715/2014-NH-7.5.14, shora uvedené
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k novému projednání.
[3] Správní orgán prvního stupně následně rozhodnutím ze dne 21. 10. 2014,
č. j. KHSJC 27565/2014/HOK.CB CK, sp. zn. S-KHSJC 16596/2013, rozhodl, že žalobce
se dopustil správního deliktu podle §92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
tím, že porušil povinnost uloženou mu §30 odst. 1 tohoto zákona ve spojení s §12 odst. 1, 3
a přílohou č. 3 část A nařízení vlády č. 272/2011 Sb., neboť jako provozovatel objektu
bez č. p. na pozemku p. č. 1775/7 v obci České Budějovice, k. ú. České Budějovice 4, jehož
součástí jsou chladící agregáty, nacházejícího se v areálu provozovny na adrese Vrbenská 27,
České Budějovice, užívaného jako chladírensko-mrazírenský komplex, technickými,
organizačními a dalšími opatřeními nezajistil, aby hluk z uvedeného objektu nepřekračoval dne
16. 7. 2013 v době noční, v měřícím intervalu od 22:08 do 23:08 hod., v chráněném venkovním
prostoru stavby rodinného domu na adrese Karla Uhlíře 2774/24a, České Budějovice,
umístěného na st. parcele č. 2455/4 v k. ú. České Budějovice 5, ve vzdálenosti 2 m od pláště
stěny rodinného domu ve výšce 2 m nad terénem, hygienický limit v ekvivalentní hladině
akustického tlaku A stanovený v souladu s §12 odst. 1 a 3 a přílohou č. 3, část A nařízení vlády
č. 272/2011 Sb. pro chráněný venkovní prostor stavby pro 1 nejhlučnější hodinu v době noční
pro hluk s tónovými složkami na L
Aeq,1h
= 35 dB . Inspekčním měřením hluku, provedeným
v rámci státního zdravotního dozoru dne 16. 7. 2013, totiž bylo zjištěno, že naměřená
ekvivalentní hladina akustického tlaku A z provozu uvedeného objektu v místě měření
za 1 nejhlučnější hodinu v době noční dne 16. 7. 2013 od 22:08 hodin do 23:08 hodin,
po uplatnění korekce na polohu mikrofonu před odrazivým povrchem L
Aeq,1h
. = 54±2 dB,
činila L
Aeq,1h
. = 52 dB a prokazatelně tak překračovala po odečtení rozšířené nejistoty měření
hygienický limit hluku v ekvivalentní hladině akustického tlaku A L
Aeq,1h
. = 35 dB o 17dB.
Za uvedený správní delikt správní orgán prvního stupně žalobci podle §92 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví uložil pokutu ve výši 100.000 Kč a zároveň žalobci uložil podle §79
odst. 5 správního řádu a §6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb. povinnost nahradit náklady řízení
částkou ve výši 1.000 Kč.
[4] Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 2. 2015, č. j. 60931/2014-NH-4.12.14, zamítl
odvolání žalobce proti naposledy uvedenému rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
a toto rozhodnutí potvrdil.
[5] Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, v níž vyjádřil přesvědčení,
že ze strany správních orgánů nebyl řádně zjištěn skutkový stav a věc nesprávně právně
posoudily. Správní orgán prvního stupně se dopustil procesních pochybení, která mají vliv
na zákonnost jeho rozhodnutí a která nelze zhojit v dalším řízení. Výhrady (není zřejmé,
co tvořilo hluk v pozadí – zbytkový hluk, nejsou uvedeny důvody právní kvalifikace, skutek není
přesně specifikován, není patrné, proč je žalobci ukládána pokuta v konkrétní výši, a není
zhodnocen možný likvidační účinek pokuty) pro něž žalovaný zrušil svým rozhodnutím ze dne
25. 6. 2014 předchozí rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 17. 3. 2014, lze podle
žalobce vznést i proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 21. 10. 2014.
[6] Správní orgán prvního stupně podle žalobce nepostupoval při pořízení protokolu a jeho
doplnění v souladu s právními předpisy. Správní orgán prvního stupně nebyl oprávněn
k vyhotovení doplňku protokolu, neboť ho k tomu neopravňuje zákon o ochraně veřejného
zdraví. Tento postup správního orgánu není v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a je v rozporu s §12
odst. 2 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Žalobce postrádá zdůvodnění, proč
správní orgán prvního stupně postupuje zčásti podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole,
a zčásti podle kontrolního řádu.
[7] Žalobce se domnívá, že je na místě provést nové měření, k němuž bude přizván. Není
mu zřejmé, z jakého důvodu mu nebylo umožněno být přítomen při měření, když tento úkon
byl dlouhodobě naplánován a vyrozumění žalobce o něm nebylo spojeno s žádnými obtížemi.
[8] Žalobce dále poukázal na skutečnost, že jeho provozovna leží v průmyslové zóně, byla
zkolaudována již před desítkami let a v minulosti v ní byla provedena celá řada kontrol ze strany
orgánů veřejné moci, při nichž nebyla shledána pochybení. Naproti tomu stavba, v jejíž blízkosti
bylo prováděno měření, byla postavena nedávno a stavebníkovi tak muselo být zřejmé,
že se v místě nachází průmyslová zóna, přičemž mu nic nebránilo provést měření ještě před
dokončením výstavby. Nelze vyloučit, že měření mohlo být ovlivněno vnějšími vlivy
pocházejícími z průmyslové zóny. Žalobce rovněž zmínil, že chladící zařízení je umístěno
v nejnižším bodě areálu a od okolní zástavby je odděleno řadou vzrostlých stromů.
[9] Správní orgány podle žalobce nezjistily dostatečně jeho osobní majetkové poměry
a z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně není zřejmé, k čemu konkrétně bylo
při stanovení výše pokuty přihlédnuto a na základě čeho je žalobci ukládána pokuta v dané výši.
V této souvislosti žalobce upozornil na skutečnost, že nebyl prokázán žádný negativní dopad
údajného překročení limitů hluku, jímž správní orgán prvního stupně rovněž zdůvodňuje výši
uložené pokuty.
[10] Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 20. 10. 2015, č. j. 10 A 75/2015 – 36,
žalobu zamítl a rozhodl dále, že žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Námitce
žalobce, dle které nebyl správní orgán prvního stupně oprávněn vyhotovit doplněk protokolu,
krajský soud nepřisvědčil, neboť obsah doplňku vychází ze záznamu hluku, který byl pořízen
již v rámci původního měření dne 16. 7. 2013. Nejednalo se tudíž o nové měření, nýbrž bylo
vycházeno z původního vzorku, u něhož byl rozlišen základní měřený údaj a prostřednictvím
doplňku protokolu též zbytkový (okolní hluk). Správní orgán prvního stupně podle krajského
soudu postupoval v souladu s §88 zákona o ochraně veřejného zdraví a prostřednictvím doplňku
protokolu zajistil řádné a úplné a zjištění skutkového stavu věci tak, jak mu bylo uloženo
žalovaným. Skutečnost, že měření zbytkového hluku bylo zachyceno v doplňku protokolu,
nepředstavuje podle krajského soudu vadu řízení, která by měla za následek nezákonnost celého
měření. Obě měření tvoří jeden celek. Doplněk protokolu obsahuje veškeré náležitosti, z nichž
je zřejmé, co tvořilo zbytkový hluk, a žádným způsobem nenarušil objektivnost ani přesvědčivost
průběhu obou měření, obsahuje pouze upřesnění prováděného měření hluku v pozadí, které
v původním protokolu chybělo. Správní orgán prvního stupně jeho vyhotovením naplnil závazný
pokyn žalovaného. Žalobce nebyl vyhotovením doplňku protokolu zkrácen na svých právech,
neboť mu byla dána možnost uplatnit námitky i proti doplňku k protokolu o kontrolním zjištění,
čehož dne 5. 9. 2014 využil. Zákon o ochraně veřejného zdraví vyhotovení doplňku protokolu
nezakazuje a tento postup je navíc v souladu s interními předpisy zdravotnického ústavu, který
měření hluku prováděl.
[11] Krajský soud nepřisvědčil ani námitce žalobce, že z rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně není zřejmé, z jakého důvodu postupoval zčásti podle zákona o státní kontrole a zčásti
podle kontrolního řádu, neboť z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je patrné,
že rozhodoval na základě právních předpisů účinných v rozhodné době a nevyplývá
z něj, že by postupoval na základě kontrolního řádu, který nabyl účinnosti až poté, co byla
provedena kontrola měření hluku v provozovně žalobce. Zákon o státní kontrole
se na projednávaný případ nevztahoval, jelikož podle §29 odst. 1 tohoto zákona se kontrola
zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních
předpisů.
[12] K námitce, v níž žalobce tvrdil, že byl zkrácen na svých právech tím, že nebyl přizván
ke kontrolnímu měření, krajský soud uvedl, že z §88 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví
vyplývá, že správní orgán není povinen kontrolovanému subjektu oznamovat, že bude provádět
kontrolní měření, ani jej k tomuto měření přizvat, jeho jedinou povinností je kontrolovaný
subjekt po skončení kontroly seznámit s protokolem o tomto kontrolním měření. Krajský soud
dále poukázal na rozsudek ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 Ads 135/2008 – 77, v němž Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že přítomnost kontrolované osoby není při výkonu státního zdravotního
dozoru zákonem vyžadována.
[13] Důvodnou krajský soud neshledal ani námitku žalobce, v níž poukázal na možné
ovlivnění výsledku měření vlivy z vedlejší průmyslové zóny, neboť tyto zvuky byly izolovány
na základě měření provedeného v době od 22:38 hod do 22:43 hod.
[14] K argumentaci žalobce, v níž zpochybňoval závěry správního orgánu prvního stupně
ohledně výše uložené pokuty, krajský soud uvedl, že odůvodnění rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně co do důvodu a výše uložené pokuty za správní delikt naplňuje zákonná kritéria
uvedená v §93 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Správní orgán zohlednil kromě
závažnosti daného správního deliktu též jeho dopady, které mohou mít za následek významnou
negativní zátěž pro zdraví osob, přičemž skutečnost, že faktický dopad na zdraví konkrétní osoby
nebyl prokázán, nemá pro posouzení závažnosti jednání žalobce význam. Správní orgán rovněž
zohlednil majetkové poměry žalobce. Pokuta uložená při spodní hranici zákonné sazby,
jejíž horní hranice činí 2.000.000 Kč, se krajskému soudu jeví jako přiměřená. Krajský soud
konstatoval, že žalobci významně přitěžuje vysoké překročení hygienického limitu hluku,
a uzavřel, že správní orgány dostatečně zdůvodnily výši uložené pokuty.
[15] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“), v níž vznesl zcela totožné námitky jako již v žalobě, přičemž v případě
námitky, dle které postrádá zdůvodnění, proč správní orgán prvního stupně postupuje zčásti
podle zákona o státní kontrole a zčásti podle kontrolního řádu, upřesnil, že uvedené se týká bodu
5, 8, 11 a 12 doplňku protokolu o kontrolním zjištění ze dne 21. 8. 2014.
[16] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nepřisvědčil kasačním námitkám stěžovatele.
Konstatoval, že z §29 odst. 1 kontrolního řádu vyplývá, že ve věci bylo na místě postupovat
podle zákona o státní kontrole. Vypracováním doplňků protokolů nebyla porušena
či omezena práva stěžovatele, neboť šlo o zadokumentování stavu fakticky zjištěného již dne
16. 7. 2013, nikoli o pořízení zcela nového důkazu, stěžovatel byl s oběma doplňky seznámen
a bylo mu správním orgánem umožněno podat proti doplňkům protokolů námitky. Orgány
ochrany veřejného zdraví obecně nejsou povinny kontrolované osobě sdělit, že probíhá měření
hluku, ani ji k němu přizvat. V případě správního deliktu stěžovatele se jedná o objektivní
odpovědnost, kdy se nezkoumá otázka zavinění. Námitka stěžovatele o časovém sledu výstavby
budov není relevantní, neboť se neopírá o zákon. Měření hluku v pozadí bylo provedeno v době,
kdy chladící agregáty stěžovatele nebyly v provozu a v průběhu měření byly vylučovány nahodilé
hlukové události nesouvisející s provozem sledovaného zdroje hluku. Správní orgán prvního
stupně při úvaze o výši pokuty postupoval v souladu s §93 odst. 1 zákona o ochraně veřejného
zdraví, neboť vyhodnotil všechna zákonná kritéria, polehčující a přitěžující okolnosti a zabýval
se rovněž majetkovými poměry stěžovatele. Skutečnost, že nebyl prokázán konkrétní negativní
dopad překročení hygienických limitů hluku, není relevantní, neboť se jedná o správní delikt
ohrožující, kdy již samotné překročení hygienických limitů znamená ohrožení zájmu na ochraně
veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[17] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[18] Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) s. ř. s.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Podle §30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění účinném ke dni vydání
rozhodnutí žalovaného, osoba, která používá, popřípadě provozuje stroje a zařízení, které jsou zdrojem hluku
nebo vibrací, provozovatel letiště, vlastník, popřípadě správce pozemní komunikace, vlastník dráh a provozovatel
dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk (dále jen "zdroje hluku nebo vibrací"), jsou povinni technickými,
organizačními a dalšími opatřeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem a prováděcím právním předpisem
zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní
prostor, chráněné vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory staveb a aby bylo zabráněno nadlimitnímu
přenosu vibrací na fyzické osoby.
[21] Podle §92 odst. 1 téhož zákona, za nesplnění nebo porušení povinností stanovených tímto zákonem,
zvláštními právními předpisy nebo na jejich základě vydanými rozhodnutími či opatřeními orgánu ochrany
veřejného zdraví, přímo použitelnými předpisy Evropské unie, právním předpisem podle §85 a za nesplnění
nebo porušení povinností stanovených zvláštními právními předpisy k ochraně zdraví při práci a k zajištění
a výkonu pracovnělékařské služby v rozsahu §82 odst. 2 písm. o) uloží orgán ochrany veřejného zdraví
oprávněný vykonávat státní zdravotní dozor fyzické osobě při její podnikatelské činnosti nebo právnické osobě
pokutu do výše 2 000 000 Kč.
[22] Podle §93 odst. 1 téhož zákona, při rozhodování o uložení pokuty a její výši orgán ochrany
veřejného zdraví přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání.
V případě, kdy došlo k nápravě bezprostředně poté, kdy bylo zjištěno porušení povinnosti, orgánu ochrany
veřejného zdraví byla poskytnuta účinná součinnost, nedošlo k poškození zdraví fyzických osob ani vzniku nebo
hrozbě epidemie, může orgán ochrany veřejného zdraví od uložení pokuty upustit.
[23] Podle §88 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, ve znění účinném v době kontroly
stěžovatele dne 16. 7. 2013, zaměstnanci orgánů ochrany veřejného zdraví mohou po předložení služebního
průkazu vykonat státní zdravotní dozor v provozovně, v jiné stavbě nebo zařízení (dále jen "provozovna"), je-li
při zahájení jeho výkonu přítomna kontrolovaná osoba, zaměstnanec kontrolované osoby, člen jejího statutárního
orgánu, spolupracující rodinný příslušník nebo jiná fyzická osoba, která vykonává nebo zabezpečuje činnost, která
je předmětem činnosti kontrolované osoby. Fyzickou osobu uvedenou ve větě první zaměstnanec orgánu ochrany
veřejného zdraví seznámí s obsahem protokolu o kontrolním zjištění a předá jí jeho stejnopis. Seznámení s
protokolem a jeho převzetí potvrzuje fyzická osoba podpisem protokolu o kontrolním zjištění. Odmítne-li fyzická
osoba seznámit se s kontrolním zjištěním nebo toto seznámení potvrdit, vyznačí se tyto skutečnosti v protokolu. V
ostatních případech výkonu státního zdravotního dozoru zaměstnanec orgánu ochrany veřejného zdraví oznámí
kontrolované osobě vykonání státního zdravotního dozoru po jeho skončení, a seznámí ji s protokolem o měření
nebo jiném vyšetření a s protokolem o kontrolním zjištění; takto postupuje orgán ochrany veřejného zdraví i při
výkonu státního zdravotního dozoru nad dodržováním hygienických limitů hluku, vibrací a neionizujícího záření,
a to i v případě, kdy je vykonáván v provozovně. Je-li předmětem státního zdravotního dozoru podle věty první
zjištění vyžadující vyšetření odebraného vzorku nebo měření, seznámení kontrolované osoby s protokolem o měření
nebo jiném vyšetření a s protokolem o kontrolním zjištění zaměstnanec orgánu ochrany veřejného zdraví provede až
po skončení státního zdravotního dozoru, kdy je vyhodnocen výsledek měření či vyšetření, který uvede v protokolu o
kontrolním zjištění. Seznámení kontrolované osoby s protokolem o kontrolním zjištění a výsledky kontroly podle
vět páté a šesté může zaměstnanec orgánu ochrany veřejného zdraví provést doručením těchto dokladů o kontrolním
zjištění kontrolované osobě nebo postupem podle vět druhé až čtvrté. Při výkonu státního zdravotního dozoru jsou
zaměstnanci orgánů ochrany veřejného zdraví oprávněni ověřovat podle osobních dokladů (občanský průkaz nebo
cestovní pas) totožnost fyzických osob uvedených ve větě první. Fyzické osoby jsou povinny pro tyto účely
zaměstnancům ochrany veřejného zdraví osobní doklad předložit. K ověření podmínek vzniku onemocnění pro
účely posuzování nemocí z povolání jsou zaměstnanci orgánu ochrany veřejného zdraví oprávněni vstupovat do
provozoven.
[24] Podle §12 odst. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými
účinky hluku a vibrací, hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A, s výjimkou hluku
z leteckého provozu a vysokoenergetického impulsního hluku, se stanoví součtem základní hladiny akustického
tlaku A L
Aeq,T
se rovná 50 dB a korekcí přihlížejících ke druhu chráněného prostoru a denní a noční době podle
přílohy č. 3 k tomuto nařízení. Pro vysoce impulsní hluk se přičte další korekce -12 dB. V případě hluku
s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách, a hluku s výrazně
informačním charakterem se přičte další korekce -5 dB. Podle přílohy č. 3 části A tohoto nařízení,
se pro noční dobu pro chráněný venkovní prostor staveb přičítá další korekce -10 dB.
[25] Stěžovatel především namítal, že správní orgán prvního stupně nepostupoval při pořízení
doplňku ke kontrolnímu protokolu v souladu s právními předpisy. Nejvyšší správní soud
se zabýval opravou, resp. doplněním kontrolního protokolu právě v souvislosti s měřením hluku
v rozsudku ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 Ads 87/2013 - 40. Uvedl v něm: „Stěžovatel v kasační stížnosti
vyjádřil přesvědčení, že oprava protokolu o měření hluku č. 106/2007, jakožto důkazu, o který se opírá
napadené rozhodnutí, proběhla v souladu s dokumenty a postupem popsaným stěžovatelem v jeho vyjádření
k žalobě. K tomuto závěru stěžovatele Nejvyšší správní soud v prvé řadě uvádí, že protokol o měření
by již při svém vyhotovení měl obsahovat všechny náležitosti uvedené v §15 odst. 2 zákona č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole, a čl. 6 Metodického návodu. Oprava protokolu o měření hluku dva roky po provedení měření
vzbuzuje sama o sobě pochybnosti o objektivitě a správnosti tohoto měření. Jak již bylo uvedeno výše, protokol
z měření hluku č. 106/2007 k měření č. 2 hluku pozadí uvádí pouze to, že bylo provedeno v hlukovém stínu
v ulici Kostelní stezka. V tomto protokolu tak chybí čas měření a přesné vymezení měřícího místa. V protokolu
z měření hluku č. 184/2007 je již čas měření (23:55 – 24:00 hod) a místo měření přesně specifikováno
(hlukový stín v ulici Kostelní před oknem domu č. p. 61 v I. nadzemním podlaží, 2 m před 1 oknem ve směru
od kostela, mikrofon byl umístěn ve výši 1,5 m nad terénem, orientován od okna vodorovně se zemí a opatřen
krytem proti větru). V záznamu měření v terénu k protokolu č. 106/2007, který se však ve správním spise
objevil až v souvislosti s vyhotovením protokolu č. 184/2007, je k měření č. 2 uvedeno: Měření hluku pozadí
provedeno ve 23:55 v ulici Kostelní stezka na její západní straně (před 1. oknem od kostela). Nejvyšší správní
soud má za to, že dodatečné vyhotovení protokolu č. 184/2007, představuje upřesnění informací o prováděném
měření hluku pozadí, které v předcházejícím protokolu č. 106/2007 chyběly anebo byly uvedeny příliš stručně.
Doplněné informace totiž vyplývají z Metodického návodu a Záznamu měření v terénu. Takovéto doplnění
protokolu o měření považuje Nejvyšší správní soud za nevhodný postup, který nicméně na rozdíl od výše uvedeného
pochybení správního orgánu prvního stupně, ke kterému došlo při měření hluku pozadí, nezpůsobuje sám o sobě
podstatnou vadu řízení před správními orgány.“
[26] V posuzované věci byl na základě žádosti správního orgánu prvního stupně Zdravotním
ústavem se sídlem v Ústí nad Labem dne 4. 8. 2014 vyhotoven doplněný Protokol č. 77161/2014
o měření hluku v mimopracovním prostředí, v němž byly (na základě pokynů vyplývajících
z předchozího zrušujícího rozhodnutí odvolacího správního orgánu) doplněny údaje ohledně
zbytkového hluku. Věcně se jednalo o informaci, že zbytkový hluk (pozadí) byl tvořen „běžným
hlukem komunálního prostředí“. Ze správního spisu nelze nijak zjistit původ této informace doplněné
do protokolu až po více než jednom roce od provedeného měření, resp. od sepsání původního
protokolu. Již v původním protokolu ze dne 16. 7. 2013, č. 25327/2013, pak bylo uvedeno,
že zbytkový hluk byl změřen ve stejném místě, jako bylo prováděno měření hluku způsobeného
zařízením stěžovatele, a to v době, kdy nebyly předmětné chladící agregáty stěžovatele v provozu
(tj. v době od 22:38 do 22:43 hod.).
[27] Nejvyšší správní soud považuje doplnění protokolu o informaci o tom, co tvořilo
změřený zbytkový hluk (pozadí) za vadu řízení, neboť jednak nelze ze spisu spolehlivě ověřit
správnost této informace, jednak seznámení kontrolovaného subjektu (stěžovatele) s takto
doplněnou informací více než 13 měsíců od provedení měření (kontrolní protokol byl stěžovateli
doručen dne 26. 8. 2014) nepovažuje Nejvyšší správní soud za dostatečné z hlediska efektivní
možnosti vyjádřit se k této skutečnosti. S tak velkým časovým odstupem mohl totiž stěžovatel
jen stěží ověřit správnost této informace a uplatnit proti ní námitky.
[28] Nejvyšší správní soud se však dále zabýval otázkou, zda tato procesní vada
mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Dospěl k závěru, že nikoli. Samotná informace o tom, co bylo zdrojem zbytkového hluku
(pozadí), je sice velmi vhodným doplněním údajů uvedených v protokolu o měření,
není však v posuzované věci nezbytná pro zjištění, zda měřený zdroj hluku (zde chod
chladicích agregátů v provozovně stěžovatele), pokud je najisto postaveno, jaká byla naměřená
hodnota hluku při zohlednění tohoto zdroje (zde průměrná hodnota při započtení příslušných
korekcí +/- 54 dB), jaká je hodnota zbytkového hluku (pozadí) na stejném místě při absenci
hluku způsobovaného měřeným zdrojem (tj. v době nečinnosti chladicích agregátů, zde 40,7 dB)
a jaká je struktura hluku způsobovaného měřeným zdrojem (proměnlivý hluk s tónovou složkou)
a zbytkového hluku (bez tónové složky). Je přitom nutno vzít v úvahu skutečnost, že decibel
jakožto jednotka používaná pro stanovení hladiny akustického tlaku je jednotkou logaritmickou,
tj. zvýšení hodnoty o deset jednotek, např. z 40 na 50 dB znamená nikoli zvýšení absolutní
hodnoty hladiny akustického tlaku o 25%, nýbrž o jeden řád (tj. o 1000%). Proto nelze naměřené
hodnoty hladiny akustického tlaku jednoduše sčítat či odčítat (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 11. 2008, č. j. 4 Ads 113/2008 - 80). Všechny informace pro závěr
o tom, zda hluk působený zařízením stěžovatele překračoval v chráněném venkovním prostoru
stavby hygienické limity stanovené zvláštním předpisem tak byly obsaženy již v původním
protokolu o měření č. 25327/2013, respektive na něj navazujícím kontrolním protokolu.
Informace obsažené nad rámec těchto původních protokolů v jejich „doplňcích“ z následujícího
roku pak představují určité upřesnění těchto původních zjištění, pro závěr o tom, že se stěžovatel
dopustil správního deliktu, ovšem nebyly nezbytné. Lze tedy uzavřít, že pochybení správního
orgánu prvního stupně při pořízení „doplňků“ protokolu nemohlo mít za následek nezákonnost
napadeného rozhodnutí. S ohledem na toto zjištění se Nejvyšší správní soud nezabýval související
námitkou stěžovatele, který postrádá zdůvodnění, proč správní orgán postupoval při vyhotovení
doplňku kontrolního protokolu zčásti podle zákona o státní kontrole a zčásti podle kontrolního
řádu.
[29] Závěru stěžovatele, že je na místě provést nové měření, Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil, neboť jak již bylo uvedeno výše, protokoly a jejich doplňky zachycují zjištěný
skutkový stav, aniž by vznikaly o něm pochybnosti. K účasti kontrolované osoby u měření
se již Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v již citovaném rozsudku ze dne 27. 11. 2013,
č. j. 4 Ads 87/2013 - 43, v němž konstatoval, že „z ustanovení §88 odst. 2 věty páté zákona o ochraně
veřejného zdraví vyplývá, že v případě výkonu dozoru nad dodržováním hygienických limitů hluku není správní
orgán povinen kontrolovanému – či jeho oprávněnému zástupci – oznámit, že bude provádět měření,
ani jej k tomuto měření přizvat, je však povinen po skončení výkonu státního zdravotního dozoru kontrolovanou
osobu seznámit s protokolem o kontrolním zjištění. K tomuto závěru ostatně dospěl Nejvyšší správní soud
již ve své dřívější judikatuře. Poukázat lze např. na rozsudek ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 Ads 135/2008 – 77,
v němž vyslovil, že „přítomnost kontrolované osoby tedy není při výkonu státního zdravotního dozoru zákonem
vyžadována“ a uzavřel, že „Hygienická stanice hlavního města Prahy postupovala zcela v souladu s ust. §88
odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., neboť stěžovatele seznámila s výsledky kontroly bez zbytečného odkladu
po skončení státního zdravotního dozoru.“
[30] Správní orgán prvního stupně v posuzované věci postupoval v souladu s ustanovením
§88 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť kontrolovanou osobu (stěžovatele)
po skončení výkonu státního zdravotního dozoru přípisem ze dne 8. 8. 2013 seznámil
s protokolem o kontrolním zjištění z téhož dne a zkušebním protokolem ze dne 31. 7. 2013,
č. 25327/2013, v nichž jsou zachyceny kontrolní zjištění a výsledky měření, přičemž stěžovatel
byl, jak již bylo uvedeno výše, rovněž řádně seznámen s doplňky těchto protokolů. Obsah těchto
protokolů, jak výše uvedeno, poskytuje dostatečný podklad pro závěr o tom, že se stěžovatel
dopustil správního deliktu.
[31] Faktická situace na místě, které se stěžovatel dovolává v kasační stížnosti, když poukázal
na skutečnost, že jeho provozovna s chladícími agregáty leží v průmyslové zóně zkolaudované
již před desítkami let, chladící zařízení je umístěno v nejnižším bodě areálu, od okolní zástavby
je odděluje řada vzrostlých stromů a stavba, v jejíž blízkosti bylo prováděno měření, byla
postavena nedávno, není pro posouzení věci relevantní, neboť nic nemění na skutečnostech
zjištěných při předmětné kontrole, které dokládají, že se stěžovatel dopustil výše uvedeného
správního deliktu. V posuzované věci je navíc odpovědnost stěžovatele za správní delikt
objektivní a otázka zavinění proto není relevantní. Tvrzení stěžovatele, že měření mohlo
být ovlivněno vnějšími vlivy pocházejícími z průmyslové zóny, vyvrací obsah protokolu
č. 25327/2013, z kterého vyplývá, že naměřená ekvivalentní hladina akustického tlaku v časovém
intervalu 22:38 – 22:43 hod, kdy chladící agregáty stěžovatele byly mimo provoz, činila 40,7 dB,
kdežto v ostatních časových intervalech činila 57,7; 55,6; 55,3; 54,9; 55,8 a 56,1 dB. Toto bylo
též zohledněno při stanovení výsledku měření. Z uvedeného tak je zřejmé, že hluk v místě měření
byl zapříčiněn provozovnou stěžovatele, nikoli jinými zdroji z průmyslové zóny.
[32] Námitce, že v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 21. 10. 2014 nejsou
odstraněny nedostatky, které jeho předchozímu rozhodnutí ze dne 17. 3. 2014 vytkl žalovaný
rozhodnutím ze dne 25. 6. 2014, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Správní orgán prvního
stupně odstranil všechny nedostatky vytýkané mu uvedeným rozhodnutím žalovaného,
na něž poukázal stěžovatel v kasační stížnosti. V rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
ze dne 21. 10. 2014 je totiž skutek, kterým se stěžovatel dopustil předmětného správního deliktu,
již přesně specifikován nejen místem, ale také časem tak, že k němu došlo v době od 22:08
do 23:08 hod. Na základě získaných podkladů poté jednání stěžovatele právně kvalifikoval
a konstatoval, že stěžovatel porušil povinnost uloženou mu §30 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví, neboť nezajistil, aby hluk v místě měření nepřekročil hygienický limit stanovený
pro chráněný venkovní prostor pro dobu noční podle §12 odst. 1 a 3 a přílohy č. 3 části A
nařízení vlády č. 272/2011 Sb., a dopustil se tak správního deliktu podle §92 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví. Dílčím pochybením správních orgánů při dodatečném doplnění
protokolu o informaci o zdroji zbytkového hluku (pozadí) se Nejvyšší správní soud zabýval výše.
[33] Nejvyšší správní soud má stejně jako krajský soud za to, že rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně co do důvodu a výše uložené pokuty za správní delikt naplňuje zákonná kritéria
uvedená v §93 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Správní orgán se totiž zabýval
závažností správního deliktu stěžovatele a jeho dopady, neboť zohlednil, že se jedná o vysoké
překročení hygienického limitu v době noční, přičemž noční hluk je posuzován přísněji z důvodů
prokázaných zdravotních rizik souvisejících se snížením kvality či kvantity spánku obyvatel.
Přihlédl k tomu, že bylo prokázáno pouze krátkodobé působení nadlimitního hluku na chráněné
prostory a jedná se o prvé prokazatelné porušení povinnosti stěžovatelem v oblasti ochrany
veřejného zdraví před nadlimitním hlukem. Správní orgán se zabýval také majetkovými poměry
stěžovatele (výše tržeb, schopnost zvyšovat objem investic, výše základního jmění), které zjistil
z výroční zprávy stěžovatele za rok 2013, a vzal zřetel na ustálenou judikaturu, dle které musí
konkrétní forma postihu a jeho výše působit natolik silně, aby byla dostatečně znatelná,
aniž by však byla likvidační. Pokutu uložil při spodní hranici zákonné sazby, jejíž horní hranice
činí 2.000.000 Kč. K poukazu stěžovatele na skutečnost, že nebyl prokázán žádný konkrétní
negativní dopad překročení limitů hluku, Nejvyšší správní soud uvádí, že následky protiprávního
jednání jsou pouze jedním z kritérií pro určení výše pokuty uvedených v §93 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví. Správní orgán prvního stupně nepochybil ani v tomto ohledu, neboť
zohlednil také toto kritérium pro určení výše pokuty, poukázal na obecné riziko vzniku
zdravotních rizik pro občany a přiléhavě konstatoval, že předmětný správní delikt má primárně
ohrožující povahu. Žalovaný proto nepochybil, pokud odvolání stěžovatele proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně zamítl a toto rozhodnutí potvrdil. S ohledem na výše uvedené
je dále zřejmé, že nelze přisvědčit ani námitkám stěžovatele, že správní orgány nezjistily
dostatečně jeho osobní a majetkové poměry a z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
není zřejmé, k čemu konkrétně bylo při stanovení výše pokuty přihlédnuto, a na základě čeho
je stěžovateli ukládána pokuta v dané výši.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[34] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými stěžovatelem uplatněné námitky a, byť musel
zčásti korigovat odůvodnění rozsudku krajského soudu, dospěl k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. kasační
stížnost zamítl.
[35] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. března 2016
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu