ECLI:CZ:NSS:2016:4.AS.58.2016:29
sp. zn. 4 As 58/2016 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: R. Š., zast. JUDr. Evou
Frélichovou, advokátkou, se sídlem Kollárova 3, Znojmo, proti žalovanému: Generální
ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 9. 3. 2016, č. j. 62 Ad 2/2015 – 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je p o v i n n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 3.400 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupkyně
žalobce JUDr. Evy Frélichové, advokátky.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Ředitel Celního úřadu pro Kraj Vysočina (dále jen „správní orgán prvního stupně“)
rozhodnutím ze dne 2. 7. 2014, č. j. 30856-2/2014-630000-01, zamítl žádost žalobce
o proplacení stravného za období leden 2013 až leden 2014 ve výši 10.624 Kč. Generální
ředitel Generálního ředitelství cel (žalovaný) na základě odvolání žalobce rozhodnutím ze dne
7. 10. 2014, č. j. 39624-3/2014-900000-302, uvedené rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně změnil tak, že se v jeho výroku za slova „10 624 Kč“ doplňují slova „s příslušenstvím“,
slova „období leden 2013 až leden 2014“ se nahrazují slovy „rok 2013“ a za slova „ bylo dle ustanovení“
se doplňují slova „§149 odst. 1 poslední věta a“. V ostatním žalovaný rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně potvrdil.
[2] Žalovaný shledal, že žalobce byl rozhodnutím Celního ředitelství v Brně ze dne
26. 5. 2004, č. j. 7574/04-0101-11, s účinností od 1. 8. 2004 přeložen z místa služebního
působiště Znojmo do místa služebního působiště Jihlava. Na základě této skutečnosti vznikl
žalobci nárok na náhradu cestovních výdajů podle §38 vyhlášky č. 259/1997 Sb., kterou
se upravují některé podrobnosti služebního poměru celníků. Rozhodnutím Celního ředitelství
v Brně ze dne 24. 8. 2006, č. j. 7667/06-0101-11, byl žalobce s účinností od 1. 9. 2006 ustanoven
do funkce referenta mobilního dohledu, rovněž v místě služebního působiště Jihlava.
Dne 8. 1. 2007 vydalo Celní ředitelství v Brně rozhodnutí č. j. 38/07-0101-11/16352, kterým
byl žalobce v souvislosti s účinností zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“) s účinností od 1. 1. 2007
ustanoven do služebního poměru na služební místo referent mobilního dohledu v útvaru Celního
úřadu Jihlava, místo služebního působiště Střítež. Od této poslední změny služebního poměru
se měl podle rozhodnutí žalovaného odvíjet nárok žalobce na poskytování náhrady cestovních
výdajů podle §149 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru, který maximální dobu
poskytování stravného stanovil na šest let od vzniku nároku. Nárok žalobce na požívání
stravného s ohledem na tuto skutečnost podle rozhodnutí žalovaného zanikl ke dni 31. 12. 2012.
[3] Žalobce proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně
(dále jen „krajský soud“), v níž označil předmětné rozhodnutí žalovaného za nezákonné
a nepřezkoumatelné. Žalobce argumentoval, že byl-li příslušník celní správy přeložen do jiného
místa působiště v důležitém zájmu služby ve smyslu §18 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, náleží mu náhrada cestovních výdajů
podle §58 tohoto zákona a §38 odst. 1 vyhlášky č. 259/1997 Sb., tedy i náhrada stravného
za celou dobu, kdy byl v důsledku výkonu služby mimo místo svého bydliště. Podle žalobce
se ani v souvislosti s účinností zákona o služebním poměru nárok na náhradu cestovních výdajů
včetně stravného nijak nezměnil, neboť platí obecná zásada, podle které není-li něco v novém
právním předpisu nebo smlouvě výslovně upraveno jinak, použije se právní úprava v původním
právním předpisu, byla-li pro účastníka řízení výhodnější.
[4] Krajský soud shledal, že s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 6. 2010, č. j. 4 Ads 19/2010 – 51, v případě žalobce k 1. 1. 2007 nedošlo ke změně služebního
zařazení, která by odůvodňovala vznik nového nároku na poskytování cestovních náhrad podle
§149 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru. Žalobce i od 1. 1. 2007 vykonával funkci
referenta mobilního dohledu, tj. funkci, kterou vykonával do 31. 12. 2006. Ačkoliv od 1. 1. 2007
došlo ke změně služebního působiště žalobce z obce Jihlava na obec Střítež, nejednalo
se o faktickou změnu, jelikož Celní úřad Jihlava i před datem 1. 1. 2007 sídlil ve Stříteži.
Místo služebního působiště žalobce se tak fakticky nezměnilo. Jelikož skutkový stav, který vzal
žalovaný za základ napadeného rozhodnutí, neměl oporu ve spise, zrušil krajský soud rozhodnutí
žalovaného podle §76 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), a vrátil žalovanému věc k dalšímu řízení. K ostatním skutečnostem namítaným
žalobcem se krajský soud nevyjádřil s odůvodněním, že nemůže nahrazovat žalovaného v jeho
úvaze o tom, zda žalobci právo na stravné z jím uváděných důvodů náleží, či nikoliv.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel) proti rozsudku krajského soudu brojí kasační stížností,
v níž namítá nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. a také nepřezkoumatelnost spočívající v jiné vadě řízení před soudem, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[6] Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku vzniku nároku
žalobce na náhradu cestovních výdajů včetně stravného. Místem služebního působiště žalobce
byla až do 31. 12. 2006 obec Jihlava, bez ohledu na to, kde ve skutečnosti byl žalobce povinen
dle pokynů nadřízených vykonávat službu, přičemž v daném směru stěžovatel nepopírá, že Celní
úřad Jihlava sídlil od května 2004 v budově v obci Střítež. Pro vznik nároku je však rozhodující
skutečnost, že od 1. 1. 2007 bylo místo služebního působiště žalobce určeno jinak,
než v předešlém období, a tuto změnu nebylo možné posoudit jinak, než jako změnu služebního
poměru zakládající nárok žalobce na náhradu cestovních výdajů a stravné. Stěžovatel neměl
možnost tuto skutečnost přejít a dospět k závěru, že se služební poměr žalobce k 1. 1. 2007 nijak
nezměnil, a to i s ohledem na svoji povinnost hodnotit skutkový stav v případě pochybností
ve prospěch odvolatele.
[7] Nepřezkoumatelnost spočívající ve vadě řízení před soudem, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé, spatřuje stěžovatel v tom, že krajský soud v rozporu
s povinností postupovat v pochybnostech mírněji vyhodnotil případ v neprospěch žalobce.
Závěr krajského soudu znamená, že nárok na náhradu stravného žalobci zanikl již 31. 7. 2010
(t. j. po uplynutí 6 let od 1. 8. 2004) a stravné tedy bylo poskytováno žalobci od 1. 8. 2010
do 31. 12. 2012 neoprávněně a je bezdůvodným obohacením na jeho straně. Stěžovatel však
oproti tomu hodnotil skutkový stav ve prospěch žalobce, jestliže přihlédl ke změně místa
služebního působiště žalobce z obce Jihlava na obec Střítež ke dni 1. 1. 2007, a dospěl k závěru,
že nárok na stravné žalobci zanikl až dnem 31. 12. 2012.
[8] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje stěžovatel také v tom, že krajský
soud vrátil stěžovateli věc k dalšímu řízení k provedení úvahy, která je ale variantně a pro úplnost
v rozhodnutí ze dne 7. 10. 2014 již obsažena a kterou stěžovatel podpůrně odůvodnil neexistenci
nároku žalobce na stravné po 31. 12. 2012 (tedy za nárokované období) v případě, že by nebyla
následná změna služebního poměru žalobce k 1. 1. 2007 brána v potaz. Podle této úvahy
by skončilo poskytování stravného žalobci již zmíněným dnem 31. 7. 2010.
[9] Žalobce se ve svém vyjádření plně ztotožnil s posouzením provedeným krajským
soudem. Pokud došlo k jinému pojmenování místa služebního působiště, jednalo se pouze
o formální změnu, která neměla vliv na výkon služby a náplň činnosti žalobce. Argumentaci
stěžovatele v kasační stížnosti považuje žalobce za neodůvodněný názor nepodložený důkazy.
Námitka nepřezkoumatelnosti je dle názoru žalobce absurdní a svědčí o neznalosti procesních
předpisů upravujících řízení před krajským soudem. Žalobce proto navrhuje kasační stížnost
zamítnout.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen zaměstnancem s právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Stěžovatel předně namítal, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku vzniku
nároku na náhradu cestovních výdajů včetně stravného v souvislosti se změnou služebního
zařazení žalobce od 1. 1. 2007. Stěžovatel tvrdí, že pro vznik tohoto nároku je zásadní změna
služebního působiště z obce Jihlava na obec Střítež, k níž u žalobce došlo ke dni 1. 1. 2007.
[13] Nejvyšší správní soud se zde ztotožnil se závěry krajského soudu, podle nichž
v posuzovaném případě nelze se změnou služebního působiště spojovat vznik nároku na náhradu
cestovních výdajů.
[14] Stěžovatel ve svém rozhodnutí ze dne 7. 10. 2014 uvedl, že změnu služebního zařazení
žalobce od 1. 1. 2007 je třeba považovat za převedení na jiné služební místo ve smyslu §25
odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru. Podle tohoto ustanovení je příslušník odvolán
z dosavadního služebního místa, jestliže „jeho dosavadní služební místo bylo v důsledku organizačních
změn zrušeno.“ Podle §149 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru má příslušník, který
je převeden na jiné služební místo mj. z důvodů uvedených v §25 odst. 1 tohoto zákona
do jiného místa služebního působiště, nárok na náhrady cestovních výdajů za podmínek a ve výši
jako při služební cestě. Stravné se poskytuje nejdéle po dobu 6 let. Podmínkou vzniku nároku
na náhradu cestovních výdajů ve smyslu výše uvedených ustanovení je tedy převedení příslušníka
na jiné služební místo v jiném místě služebního působiště a to z důvodu zrušení dosavadního
služebního místa v důsledku organizačních změn.
[15] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobce byl rozhodnutím ředitele
Celního ředitelství Brno ze dne 8. 1. 2007, č. j. 38/07/-0101-11/16352, podle ustanovení §215
odst. 1 a odst. 7 zákona o služebním poměru ke dni 1. 1. 2007 ustanoven na služební místo
„referent mobilního dohledu“ s místem služebního působiště Střítež. Do té doby žalobce na základě
rozhodnutí ředitele Celního ředitelství Brno ze dne 24. 8. 2006 působil ve funkci „referent skupiny
mobilního dohledu“ v místě služebního působiště Jihlava. Z tvrzení účastníků řízení přitom vyplývá,
že i přede dnem 1. 1. 2007 se pracoviště Celního úřadu Jihlava, kde působil žalobce, nacházelo
fakticky v obci Střítež, přímo sousedící s městem Jihlava.
[16] Podle ustanovení §215 odst. 1 zákona o služebním poměru: „[p]říslušník ustanovený
do funkce podle dosavadních právních předpisů, který vykonává službu podle §1 odst. 4, bude dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona ustanoven na služební místo, pro které splňuje stanovený stupeň vzdělání, a jmenován
do služební hodnosti, která je stanovena pro toto služební místo. Splnění požadavku oboru nebo zaměření
vzdělání a dalšího odborného požadavku pro služební místo se nevyžaduje.“ Výkladem tohoto usnesení
se Nejvyšší správní soud v minulosti již zabýval. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 6. 2010, č. j. 4 Ads 19/2010 – 51, toto ustanovení vyjadřuje zásadu kontinuity trvání
služebních poměrů podle předchozí a současné právní úpravy. V rozsudku ze dne 5. 10. 2011,
č. j. 3 Ads 70/2011 – 95, Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že: „mechanismus ustanovení §215
odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb. zásadně neumožňuje obcházení režimu převedení příslušníka na jiné služební
místo, příp. jeho odvolání ze služebního místa. Tato rozhodnutí mají jiný účel a jiné náležitosti, než rozhodnutí
ve smyslu §215 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., které sleduje účel zajištění právního pokračování
služebního poměru u dosavadních příslušníků Policie ČR na služebních místech odpovídajících těm,
pro něž jsou tito příslušníci způsobilí a která doposud zastávali.“ Ustanovení příslušníka do funkce podle
§215 odst. 1 zákona o služebním poměru tedy bez dalšího svým obsahem nesplňuje podmínky
převedení na jiné služební místo podle §25 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru.
[17] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shledal, že ustanovením žalobce
do funkce rozhodnutím ze dne 8. 1. 2007 nenastaly podmínky pro vznik nároku na náhradu
cestovních výdajů včetně stravného podle §149 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru.
Ustanovení §25 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru předpokládá odvolání příslušníka
z dosavadního služebního místa z důvodu jeho zrušení v důsledku organizačních změn.
Ustanovení §215 odst. 1 zákona o služebním poměru, což je případ žalobce, však bez dalšího
nepředstavuje zrušení dosavadního služebního místa, ale naopak předpokládá kontinuitu
existujícího služebního vztahu. Zrušení původního služebního místa žalobce přitom nelze
dovozovat ani ze skutkových okolností případu. Služební místo žalobce bylo do 31. 12. 2006
i od 1. 1. 2007 vymezeno prakticky stejným způsobem a z rozhodnutí ze dne 8. 1. 2007 nevyplývá
žádná skutečnost, která by dokládala odlišný charakter služebního místa. Ačkoliv v případě
žalobce postupem podle §215 odst. 1 zákona o služebním poměru došlo ke změně formulace
ohledně místa služebního působiště, tato změna se podle zjištěných skutkových okolností nijak
nepromítla do faktického služebního poměru žalobce. Žalobce i nadále vykonával stejnou práci
na stejném pracovišti. Ani z rozhodnutí ze dne 8. 1. 2007, kterého se stěžovatel dovolává, nijak
nevyplývá, že by došlo k organizačním změnám, v jejichž důsledku by zaniklo dosavadní služební
místo žalobce, resp. že by žalobce měl být převeden na jiné služební místo.
[18] Vznik nároku na poskytování náhrady cestovních výdajů tak v souvislosti s rozhodnutím
ze dne 8. 1. 2007 není odůvodněn ani formálně ve smyslu zákonem stanovených požadavků,
tj. změnou služebního místa v důsledku zrušení místa původního z organizačních důvodů,
ani věcně ve smyslu smyslu a účelu institutu stravného, tj. kompenzovat příslušníkovi náklady
spojené s cestováním do nového místa pracoviště. Samotná skutečnost, že došlo k formulační
změně vymezení místa služebního působiště žalobce, v posuzovaném případě pro vznik nároku
na náhradu cestovních výdajů není rozhodná. Krajský soud tudíž rozhodl správně, pokud dospěl
k závěru, že skutkový stav, který vzal stěžovatel za základ napadeného rozhodnutí, nemá ve spise
oporu. Z dokumentů ve spise totiž nevyplývají skutečnosti, z nichž by bylo možné dovodit nárok
žalobce na náhradu cestovních výdajů ve vztahu k ustanovení do funkce rozhodnutím ze dne
8. 1. 2007.
[19] Argument stěžovatele, že byl nucen hodnotit skutkový stav kvůli pochybnostem
ve prospěch žalobce, zde přitom nemůže obstát. Zásada in dubio pro mitius, tj. v pochybnostech
mírněji, se uplatní pouze v situaci, kdy existuje více rovnocenných konkurenčních výkladů práva
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2013 – 26,
a ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 28/2014 - 40). V tomto případě je však výklad předestřený
stěžovatelem v rozporu s účelem předmětných ustanovení a nemá oporu ve zjištěném skutkovém
stavu. Nelze jej tedy považovat za rovnocenný s výkladem provedeným krajským soudem.
Uplatnění principu in dubio pro mitius navíc v posuzovaném případě logicky není na místě.
Vzhledem k předmětu řízení mohl stěžovatel žádost žalobce buď zamítnout nebo mu vyhovět.
Jelikož stěžovatel ve svém rozhodnutí žalobci nevyhověl, tj. zamítavé rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně v rozhodném rozsahu potvrdil, nelze zde hovořit o uplatnění mírnějšího
řešení.
[20] Krajský soud rovněž nijak nepochybil, pokud věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení.
Stěžovatel své rozhodnutí založil na úvaze, že nárok na poskytování cestovních náhrad žalobci
vznikl ke dni 1. 1. 2007 podle §149 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru. Na toto
ustanovení také výslovně odkazuje výrok rozhodnutí, který je směrodatný pro právní řešení
posuzované otázky. Uvedený závěr však byl krajským soudem shledán v rozporu se zjištěným
skutkovým stavem. Skutečnost, že rozhodnutí stěžovatele obsahuje v odůvodnění také
alternativní úvahu spojující vznik nároku na náhradu cestovních výdajů s datem 1. 8. 2004,
nemůže napravit uvedenou vadu řízení.
[21] Nejvyšší správní soud podotýká, že krajský soud se nad rámec důvodů pro zrušení
rozhodnutí k předmětu sporu nevyjádřil s ohledem na to, že cílem soudního přezkumu
ve správním soudnictví není nahrazovat činnost správního orgánu a vlastní úvahou měnit nosné
důvody, na nichž je napadené rozhodnutí vybudováno. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje. Pokud stěžovatel v rámci svých stížních námitek předjímá výsledek svého budoucího
rozhodnutí ve věci, jedná se pouze o jeho vlastní úvahu, jejíž návaznost na závazný právní názor,
který je v napadeném rozsudku krajského soudu vysloven, Nejvyšší správní soud nyní nijak
neposuzoval.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[22] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110
odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[23] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v tomto kasačním řízení úspěch,
podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. mu tak nenáleží právo na náhradu nákladů řízení.
Žalobci, který byl v řízení procesně úspěšný, vznikly náklady spojené se zastoupením advokátem
(§35 odst. 2 s. ř. s) , spočívající v jednom úkonu právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti).
Náklady tedy činí částka 3.100 Kč (§7 bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátní tarif ve spojení s §3 5 odst. 2 věta druhá s. ř. s.) a částka 300 Kč
jako náhrada hotových výdajů (§13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem 3.400 Kč. Zástupkyně
žalobce ve vyjádření ze dne 4. 4. 2016 uvedla, že není plátkyní daně z přidané hodnoty. Odměna
proto nebyla o tuto daň navýšena. Stěžovateli bylo s ohledem na výše uvedené uloženo zaplatit
žalobci tuto částku na náhradě nákladů řízení v přiměřené lhůtě k rukám jeho zástupkyně
JUDr. Evy Frélichové.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2016
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu