ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.142.2014:26
sp. zn. 5 As 142/2014 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce:
Z. Ř., zastoupený JUDr. Jiřím Marvanem, advokátem se sídlem Vodičkova 31, Praha 1, proti
žalovanému: Český báňský úřad, se sídlem Kozí 4, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 8. 2014, č. j. 3 A 82/2011 - 77,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 8. 2014, č. j. 3 A 82/2011 - 77,
se ruší .
II. Rozhodnutí předsedy Českého báňského úřadu ze dne 10. 3. 2011, č. j. SBS 31352/2010,
se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 17 600 Kč
do šedesáti (60) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Jiřího Marvana,
advokáta.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Žalovaný po té, co byla jeho předchozí rozhodnutí vydaná v této věci v prvním stupni
zrušena předsedou žalovaného, a to i na základě rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 28. 7. 2005, č. j. 10 Ca 214/2004 – 74, rozhodnutím ze dne 29. 8. 2006, č. j. 2346/III/06,
odňal žalobci dle §45 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní
báňské správě, v relevantním znění (dále jen „zákon o hornické činnosti“) oprávnění k výkonu
činnosti technického vedoucího odstřelů pro povrchové dobývání (dále jen „oprávnění TVO“),
vyjímaje komorové odstřely, za hrubé porušení předpisů k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví
při práci a bezpečnosti provozu uvedených v §38 odst. 3, §50 odst. 1 a §68 odst. 1 a 3 vyhl ášky
č. 72/1988 Sb., o používání výbušnin, v relevantním znění (dále jen „vyhláška o používání
výbušnin“), na dobu 15 měsíců, počínaje dnem 1. 7. 2004.
Žalobce podal i proti tomuto rozhodnutí rozklad, o němž rozhodl předseda žalovaného
rozhodnutím ze dne 5. 12. 2006, č. j. 3067/06, jímž změnil rozhodnutí ze dne 29. 8. 2006 vydané
v prvním stupni tak, že se výše uvedené oprávnění TVO žalobci odnímá podle §45 odst. 1
zákona o hornické činnosti na dobu 3 let, počínaje dnem 30. 7. 2003.
Uvedené rozhodnutí o rozkladu napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze,
který rozsudkem ze dne 30. 6. 2010, č. j. 9 Ca 50/2007 - 66, toto rozhodnutí zrušil a věc opět
vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Předseda žalovaného následně rozhodl znovu o rozkladu
rozhodnutím ze dne 10. 3. 2011, č. j. SBS 31352/2010, jímž změnil napadené rozhodnutí vydané
v prvním stupni tak, že se žalobci dle §45 odst. 1 zákona o hornické činnosti odnímá oprávnění
TVO na dobu 26 měsíců, počínaje dnem 30. 7. 2003.
Žalobce napadl i posledně zmiňované rozhodnutí o rozkladu žalobou u Městského soudu
v Praze, který ji rozsudkem ze dne 6. 8. 2014, č. j. 3 A 82/2011 - 77, zamítl. V odůvodnění
městský soud předně podotkl, že v dané věci již rozhodoval opakovaně, a to zmiňovanými
zrušovacími rozsudky ze dne 28. 7. 2005, č. j. 10 Ca 214/2004 - 74, a ze dne 30. 6. 2010,
č. j. 9 Ca 50/2007 – 66. Následně městský soud přistoupil k posouzení žalobních námitek,
v nichž žalobce mj. uváděl, že s ohledem na §179 odst. 1 a 2, §152 odst. 5 písm. a) a §2 odst. 2
správního řádu je žalobou napadené rozhodnutí v rozporu se zákonem pro nedostatek
kompetence předsedy žalovaného rozhodujícího o rozkladu k takovému rozhodnutí,
neboť žalobou napadeným rozhodnutím bylo změněno rozhodnutí vydané v I. stupni tak,
že se změnila doba, na níž se předmětné oprávnění odnímá (26 měsíců z původních 15 měsíců),
a počátek této doby byl nově stanoven od 30. 7. 2003, avšak rozkladu nebylo vyhověno.
Dotčené oprávnění tak bylo žalobci na danou dobu (26 měsíců) odňato retroaktivně počínaje
dnem 30. 7. 2003, přičemž tato doba již dávno uplynula, což způsobuje dle žalobce nicotnost
tohoto rozhodnutí podle §77 odst. 2 správního řádu.
Městský soud se s touto argumentací žalobce neztotožnil a konstatoval, že předseda
žalovaného měl nepochybně pravomoc vydat rozhodnutí o rozkladu, který žalobce podal,
a to včetně §152 odst. 5 písm. a) a §2 odst. 2 správního řádu, a nemohlo se proto jednat
o rozhodnutí nicotné. K podmínkám aplikace §152 odst. 5 písm. a) správního řádu městský soud
dále uvedl, že předseda žalovaného v daném případě zohlednil právní názor městského soudu
vyslovený v rozsudku ze dne 28. 7. 2005, č. j. 10 Ca 214/2004 - 74, a do doby odnětí oprávnění
TVO započetl i dobu zadržení průkazu odborné způsobilosti žalobce báňským inspektorem.
Předseda žalovaného tedy formálně sice změnil dobu odnětí oprávnění původně stanovenou
v rozhodnutí v prvním stupni, avšak tak, že v souladu s uvedeným závazným právním názorem
soudu stanovil počátek odnětí od data zadržení průkazu odborné způsobilosti, tj. od 30. 7. 2003,
a současně zachoval dobu ukončení odnětí oprávnění stanovenou v rozhodnutí prvního stupně
ze dne 29. 8. 2006, č. j. 2346/III/06.
Městský soud dále podotkl, že specifikum dané věci spočívá v tom, že účinky napadeného
rozhodnutí již byly konzumovány, a proto i tvrzení žalobce o tom, že mu napadeným
rozhodnutím mohla být způsobena újma spojená s jím tvrzeným vybočením z §152 odst. 5
správního řádu, bez uvedení konkrétních důvodů, je postavena toliko do roviny hypotetické.
Pokud v daném případě přistoupil předseda žalovaného k vydání napadeného rozhodnutí
až dne 10. 3. 2011, byť k posuzovanému jednání došlo již dne 5. 6. 2003, je tato skutečnost
odrazem dosavadního správního řízení, v jehož průběhu byla práva žalobce ochráněna
i přezkumnou činností soudu.
S ohledem na uvedené nelze dle městského soudu předsedovi žalovaného úspěšně
vytýkat, že smyslem odnětí oprávnění či osvědčení je zabránit jeho nositeli v dalším výkonu
činnosti (tedy prevence) či že napadené rozhodnutí je již exekučně nevykonatelné.
Byť byla uvedená vlastnost napadeného rozhodnutí v průběhu správního řízení již konzumována,
dle městského soudu to samo o sobě neznamená, že v daném případě měl předseda žalovaného
rezignovat na svou povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, včetně vypořádání žalobcem
vznesených námitek tak, jak mu bylo uloženo soudem v předchozím zrušujícím rozsudku.
Z tohoto důvodu neshledal městský soud uvedené námitky důvodnými.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
Žalobce (stěžovatel) podal proti uvedenému rozsudku městského soudu kasační stížnost,
v níž zejména zopakoval své žalobní námitky, dle nichž nebyly splněny zákonné podmínky
pro vydání napadeného rozkladového rozhodnutí. Předseda žalovaného v dané věci rozhodnutím
ze dne 10. 3. 2011, č. j. SBS 31352/2010, změnil rozhodnutí prvního stupně, aniž by však vyhověl
rozkladu. Předseda žalovaného tak porušil §152 odst. 5 písm. a) správního řádu, a napadené
rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem. Správní řád ani jiný speciální zákon přitom
dle stěžovatele nestanoví výjimku z uvedeného ustanovení, a to ani v případě, kdy má být
v rozhodnutí o rozkladu zohledněn závazný právní názor obsažený v předchozím zrušujícím
rozsudku.
Městský soud navíc dle stěžovatele dospěl k nesprávnému závěru, když shledal,
že předseda žalovaného zachoval dobu ukončení odnětí oprávnění TVO vyplývající z rozhodnutí
prvního stupně ze dne 29. 8. 2006, č. j. 2346/III/06, neboť dle daného rozhodnutí
byla stanovena doba odnětí oprávnění na 15 měsíců počínaje dnem 1. 7. 2004. Odnětí tedy mělo
skončit dne 1. 10. 2005. Podle rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 10. 3. 2011 ovšem byla
stanovena doba odnětí oprávnění na 26 měsíců počínaje dnem 30. 7. 2003. Odnětí mělo tedy
skončit dne 30. 9. 2005. Takže předseda žalovaného fakticky změnil (i) počátek odnětí oprávnění,
(ii) délku trvání odnětí oprávnění i (iii) den skončení odnětí oprávnění - tedy všechny v úvahu
přicházející parametry.
Na uvedeném nemůže dle stěžovatele nic změnit ani skutečnost, že účinky napadeného
rozhodnutí již byly konzumovány, neboť ani správní řád ani žádný zvláštní zákon nestanoví
pro takový případ výjimku a toto specifikum není důvodem k tomu, aby žalovaný
rezignoval na zásadu zákonnosti, jíž je ovládáno správní řízení. Poté, co městský soud
svým rozsudkem ze dne 30. 6. 2010, č. j. 9 Ca 50/2007 – 66, zrušil rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 5. 12. 2006, č. j. 3067/06, měl předseda žalovaného buď vyhovět rozkladu
ze dne 11. 9. 2006 podanému proti rozhodnutí prvního stupně ze dne 29. 8. 2006,
č. j. 2346/III/06 (tj. podle stěžovatele měl řízení zastavit), anebo měl předmětné rozhodnutí
zrušit a věc vrátit k novému projednání a rozhodnutí. Tím, že předseda žalovaného sám rozhodl
o rozkladu, přičemž ale rozkladu nevyhověl a rozhodnutí prvního stupně změnil, zasáhl do práv
stěžovatele, neboť v případě zrušení rozhodnutí prvního stupně by se stěžovatel nacházel
ve zcela odlišné procesní situaci (tj. měl by především možnost navrhovat nové důkazy s ohledem
na závěry obsažené v rozsudku městského soudu ze dne 30. 6. 2010, č. j. 9 Ca 50/2007 - 66).
Naopak naprostá nečinnost žalovaného trvající cca 7 měsíců v době po nabytí právní moci
zrušujícího rozsudku městského soudu ze dne 30. 6. 2010, č. j. 9 Ca 50/2007 – 66, zakončená
až dne 10. 3. 2011 náhlým vydáním žalobou napadeného rozhodnutí neposkytla stěžovateli žádný
prostor k tomu, aby mohl svá práva účinně bránit, neboť stěžovatel nemohl vůbec předpokládat,
že žalovaný vybočí z podmínek stanovených v §152 odst. 5 správního řádu.
Podle stěžovatele dále z §9 a §67 odst. 1 správního řádu vyplývá, že žalovaný nemohl
v řízení o odnětí oprávnění probíhajícím po 1. 10. 2005 naplnit základní účel správního řízení,
tj. vydání takového rozhodnutí, jímž se zakládají, mění nebo ruší práva stěžovatele.
Žalovaný naopak vydal rozhodnutí s nepřípustným retroaktivním účinkem, neboť dne
10. 3. 2011 rozhodl, že se oprávnění odnímá od 30. 7. 2003 do 30. 9. 2005, tzn., že doba odnětí
oprávnění proběhla vzhledem k vydání rozhodnutí (10. 3. 2011) v dávné minulosti.
Takové (opožděné) rozhodnutí je dle stěžovatele neuskutečnitelné a exekučně nevykonatelné,
a nemůže být tedy dosaženo účelu správního řízení. Aby mohlo rozhodnutí o odnětí oprávnění
naplnit zákonný účel explicitně obsažený v §9 správního řádu, muselo by být vydáno přede
dnem, kdy skončila doba, na níž bylo oprávnění odňato. Správní orgán jistě neměl na svou
povinnost vydat ve věci rozhodnutí rezignovat, ale ke skutečnosti, že odpadl důvod řízení
(tj. vydání uskutečnitelného a exekučně vynutitelného rozhodnutí), měl dle stěžovatele žalovaný
přihlédnout z úřední povinnosti. Za stavu, kdy v důsledku marného běhu času správní orgán
nemůže vydat rozhodnutí aktivně upravující práva a povinnosti účastníka řízení (uskutečnitelná
a exekučně vynutitelná), a současně nejde o řízení o určení právního vztahu (jehož výsledkem
je deklaratorní rozhodnutí), mělo být tedy dle stěžovatele řízení zastaveno.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil kasační stížností
napadený rozsudek městského soudu a spolu s ním zrušil i rozhodnutí předsedy žalovaného
ze dne 10. 3. 2011, č. j. SBS 31352/2010.
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že se ztotožňuje s odůvodněním kasační stížností
napadeného rozsudku městského soudu. Předseda žalovaného dobu odnětí oprávnění stanovil
v mezích §45 odst. 1 zákona o hornické činnosti, přičemž se řídil závazným právním názorem
soudu, když stanovil počátek odnětí oprávnění od data zadržení průkazu, tj. od 30. 7. 2003.
Závěr městského soudu o tom, že předseda žalovaného zároveň zachoval dobu ukončení odnětí
vyplývající z rozhodnutí prvního stupně ze dne 29. 8. 2006, č. j. 2346/III/06, je vysloven pouze
pro dokreslení a dle žalovaného nijak nemění poměry stěžovatele ani nezakládá důvod ke kasační
stížnosti.
Žalovaný dále nesouhlasil s argumentací stěžovatele, dle níž předseda žalovaného neměl
jinou možnost, než buď vyhovět rozkladu, nebo rozkladem napadené rozhodnutí zrušit
a věc vrátit k novému projednání a rozhodnutí v prvním stupni. Žalovaný byl naopak přesvědčen,
že s ohledem na závazný právní názor soudu nemohl v dané věci postupovat jinak, než jak učinil.
K námitce stěžovatele, dle níž bylo postupem předsedy žalovaného zasaženo do jeho
procesních práv, žalovaný uvedl, že v průběhu řízení bylo stěžovateli nad veškerou pochybnost
porušení jeho povinností spojených se zacházením s výbušninami prokázáno. Provádění trhacích
prací patří k činnostem objektivně spojeným se značným rizikem, což klade značné nároky
na schopnost soustředění se na prováděný úkol a na vědomí odpovědnosti za dodržení postupů,
které právní předpisy s prováděním trhacích prací spojují. Ani jednomu z těchto požadavků
stěžovatel nedostál.
Jak plyne z jeho námitek a tvrzení o jím použitých postupech při provádění clonových
odstřelů, stěžovatel předpisy o výbušninách reálně nenaplnil. Jak je zřejmé ze spisu, stěžovateli
bylo pochybení při zacházení s vysoce efektivní a ničivou trhavinou Semtex nad veškerou
pochybnost prokázáno. Za těchto okolností proto nezbylo, než podle §45 odst. 1 zákona
o hornické činnosti stěžovateli odejmout oprávnění TVO v zájmu předcházení dalšímu
možnému ohrožování bezpečnosti života a zdraví osob a bezpečnosti majetku. Stěžovateli
byl přitom poskytnut více než komfortní prostor k uplatnění všech jeho námitek a délka řízení
jde především na vrub jeho vlastních procesních úkonů. Zastavit řízení s tím, že již odpadl
předmět řízení, jak stěžovatel požaduje, by bylo nejen rezignací správního orgánu na povinnost
vydat rozhodnutí ve věci samé, ale stalo by se i signálem pro potenciální porušitele zákona.
Žalovaný z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku
(§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel předně namítal porušení §152 odst. 5 písm. a) správního řádu spočívající
v tom, že předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 10. 3. 2011, č. j. SBS 31352/2010, změnil
rozkladem napadené rozhodnutí prvního stupně, aniž by rozkladu vyhověl.
Podle §152 odst. 5 správního řádu „[n]estanoví-li zvláštní zákon jinak, lze v řízení o rozkladu
a) rozhodnutí zrušit nebo změnit, pokud se tím plně vyhoví rozkladu a jestliže tím nemůže
být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas, nebo
b) rozklad zamítnout“.
Ze správního spisu vyplývá, že rozhodnutím žalovaného vydaným v prvním stupni
ze dne 29. 8. 2006, č. j. 2346/III/06, bylo stěžovateli odňato oprávnění TVO na dobu 15 měsíců,
počínaje dnem 1. 7. 2004, přičemž v bodě 13 odůvodnění předmětného rozhodnutí žalovaný
uvedl: „Dokud nebylo v tomto řízení [o odnětí oprávnění k výkonu činnosti dle §45 odst. 1 zákona
o hornické činnosti – pozn. NSS] pravomocně rozhodnuto, pohlíží se na účastníka řízení jako na osobu,
která po celou dobu vedení řízení dříve pravomocně udělené oprávnění vlastní a může na jeho základě příslušnou
činnost vykonávat. Žádný právní předpis neukládá, aby TVO nebo střelmistr byli povinni mít při výkonu
činnosti střelmistrovský průkaz u sebe a zadržení průkazu nepřináší právní stav, kdy pouze z tohoto důvodu
nesmí TVO nebo střelmistr vykonávat práce na základě uděleného oprávnění. Zadržení střelmistrovského
průkazu není odejmutím oprávnění a nemá na platnost oprávnění a tím i na práva účastníka řízení k výkonu
živnosti žádný vliv.“
Naopak rozhodnutím o rozkladu ze dne 10. 3. 2011, č. j. SBS 31352/2010, předseda
žalovaného odňal stěžovateli oprávnění TVO na dobu 26 měsíců, počínaje dnem 30. 7. 2003,
přičemž v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že „přisvědčil námitce odvolatele směřující proti závěru
Českého báňského úřadu, uvedenému pod bodem 13. odůvodnění rozkladem napadeného rozhodnutí […].
Zákon o hornické činnosti rozlišuje mezi rozhodnutím o zadržení průkazu o odborné způsobilosti a rozhodnutím
o odnětí oprávnění nebo osvědčení k výkonu činnosti, přičemž podmínky, za kterých mohou [být] rozhodnutí
o nařízení těchto opatření vydána, zakotvuje v různých ustanoveních. Z toho je zřejmé, že se nejedná o totožné
instituty mající tytéž právní následky. S ‚pouhým‘ zadržením průkazu o odborné způsobilosti nelze spojovat
odnětí daného oprávnění. Cílem tohoto institutu, který není v zákoně vymezen a je třeba jej dovodit ze smyslu
zákonné úpravy, je okamžité pozastavení výkonu oprávnění k provádění určité činnosti osobě, které
byl v minulosti průkaz prokazující její odbornou způsobilost (a tím i oprávnění) k výkonu dané činnosti vydán,
a to v případě stanoveném zákonem, tj. v případě hrubého nebo opakovaného porušení předpisu k zajištění
bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu. Dotyčné osobě dává báňský inspektor zadržením
jejího průkazu o odborné způsobilosti na vědomí, že do té doby, než jí bude průkaz vrácen, nesmí činnost,
k jejímuž výkonu má odbornou způsobilost dokládanou zadrženým průkazem, vykonávat. Dotyčná osoba je tedy
i po zadržení průkazu o odborné způsobilosti nadále nositelem příslušného oprávnění k výkonu činnosti,
které jí bylo vydáno orgánem státní báňské správy, avšak s pozastavenou možností výkonu oprávnění k provádění
této činnosti. Oprávnění k výkonu dané činnosti pak pozbývá až jeho odejmutím, tj. v důsledku rozhodnutí
vydaného orgánem státní báňské správy podle §45 odst. 1 zákona o hornické činnosti. Předchozí zadržení
průkazu o odborné způsobilosti báňským inspektorem tedy nevylučuje následné vydání rozhodnutí o odejmutí
oprávnění podle §45 odst. 1 zákona o hornické činnosti, neboť se jedná o dva rozdílné instituty s odlišnými
právními následky, přičemž k odejmutí oprávnění k výkonu dané činnosti dochází až v důsledku rozhodnutí
vydaného podle §45 odst. 1 zákona o hornické činnosti; zadržením průkazu se toliko pozastavuje výkon daného
oprávnění. Z tohoto důvodu byla doba zadržení odvolatelova střelmistrovského průkazu zohledněna při stanovení
doby, na kterou bylo odvolateli předmětné oprávnění odejmuto“.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se stěžovatelem, že rozhodnutí o rozkladu
nepochybně mění rozhodnutí prvního stupně, a to i z hlediska samotného výroku rozhodnutí.
Nelze tedy souhlasit se závěrem městského soudu, dle něhož předseda žalovaného změnil dobu
odnětí oprávnění TVO stěžovateli stanovenou v rozhodnutí prvního stupně pouze formálně,
a to i přesto, že se datum ukončení doby odnětí daného oprávnění v obou rozhodnutích
liší pouze o jeden den.
Postup předsedy žalovaného přitom nemůže být odůvodněn ani konstatováním,
že v rozhodnutí o rozkladu pouze zohlednil závazný právní názor městského soudu vyplývající
z rozsudku ze dne 28. 7. 2005, č. j. 10 Ca 214/2004 - 74, dle něhož má být počátek odnětí
oprávnění TVO stanoven od data zadržení příslušného průkazu. Uvedený závazný právní názor
v prvé řadě zavazoval žalovaného již při rozhodování v prvním stupni, a nevysvětluje tedy odlišná
právní posouzení obsažená ve výše citovaných rozhodnutích, a za druhé nelze z následného
zrušujícího rozsudku městského soudu ze dne 30. 6. 2010, č. j. 9 Ca 50/2007 - 66, dovodit
závazný právní názor, dle něhož by byl předseda žalovaného povinen ve věci sám meritorně
rozhodnout bez možnosti vrácení věci k novému projednání a rozhodnutí v prvním stupni.
Zcela nepřípadný je z tohoto hlediska rovněž poukaz žalovaného na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 6. 2012, č. j. 3 As 28/2012 – 21, www.nssoud.cz, v němž dospěl
zdejší soud k závěru, že z §152 odst. 5 správního řádu ani z žádného jiného ustanovení nelze
dovodit omezení kompetence správního orgánu rozhodujícího o rozkladu jen na vydání
rozhodnutí, jímž se řízení končí.
Tento závěr je totiž v souladu i s argumentací stěžovatele, který v nyní posuzované věci
právě poukazoval na možnost předsedy žalovaného napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit
k novému projednání a rozhodnutí v prvním stupni. Citované rozhodnutí zdejšího soudu
tedy naopak odporuje argumentaci žalovaného, dle něhož v dané věci nebylo možno postupovat
jinak, než vydat rozhodnutí, jímž se řízení končí.
Obdobně se k uvedené problematice vyjadřuje rovněž odborná literatura,
dle níž „[p]odmínka úplného vyhovění rozkladu a nezpůsobení újmy žádnému účastníku (ledaže by všichni,
jichž se to týká, s tím souhlasili) se v praxi vztahuje pouze na změnu rozhodnutí, přičemž újmou, která by mohla
být způsobena účastníkovi řízení, se rozumí jak újma ve smyslu §90 odst. 1 písm. c), tedy ‚újma z důvodu
ztráty možnosti odvolat se‘, tak újma podle §90 odst. 3, tedy ‚změna rozhodnutí v neprospěch
odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo
je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem‘. I v řízení
o rozkladu se proto v praxi postupuje podle ustanovení §90 odst. 1 písm. a) nebo b), tedy zastavit řízení,
nebo věc vrátit k novému projednání“ (VEDRAL, J. Správní řád: Komentář. 2. Vydání. Praha: Bova
Polygon, 2012, s. 1206).
Nejvyšší správní soud proto shledal uvedenou kasační námitku důvodnou.
Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje s kasační námitkou, dle níž žalovaný vydal
rozhodnutí s nepřípustným retroaktivním účinkem, neboť dne 10. 3. 2011 rozhodl,
že se stěžovateli odnímá oprávnění TVO od 30. 7. 2003 na dobu 26 měsíců.
Dle zdejšího soudu měl být závazný právní názor vyslovený v rozsudku městského soudu
ze dne 28. 7. 2005, č. j. 10 Ca 214/2004 - 74, jehož správnost není Nejvyšší správní soud v tomto
řízení oprávněn přezkoumávat a dle něhož má být do doby odnětí oprávnění dle §45 zákona
o hornické činnosti započtena doba zadržení průkazu, interpretován tak, že od doby,
na níž se odnímá předmětné oprávnění, je třeba odečíst dobu, po kterou byl stěžovateli zadržen
příslušný průkaz. Obdobně je ovšem třeba odečíst rovněž i dobu následující po právní moci
jednoho z předcházejících rozhodnutí žalovaného, a to rozhodnutí ze dne 11. 5. 2004,
č. j. 604/VIII/04/138, potvrzeného rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 30. 6. 2004,
č. j. 2012/II/04/138, na jejichž základě bylo stěžovateli odňato příslušné oprávnění dle §45
zákona o hornické činnosti na dobu 1 roku a 3 měsíců s účinností ode dne nabytí právní moci
těchto rozhodnutí (tj. od 1. 7. 2004), až do uplynutí uvedené doby odnětí oprávnění
dne 1. 10. 2005 (pozn.: ze správního spisu je zřejmé, že právní moc rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 28. 7. 2005, č. j. 10 Ca 214/2004 - 74, zrušujícího uvedené rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 30. 6. 2004, č. j. 2012/II/04/138, nastala až po datu 1. 10. 2005, a zároveň
z uvedeného rozsudku ani ze spisu nevyplývá, že by žalobě proti rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 30. 6. 2004, č. j. 2012/II/04/138, byl přiznán odkladný účinek).
Po zmiňované období od 1. 7. 2004 do 1. 10. 2005 tedy stěžovateli skutečně bylo odňato
oprávnění TVO, a tak nemohl tuto činnost vykonávat, další následná rozhodnutí žalovaného
v této věci již nesprávně stanovila období odnětí tohoto oprávnění se zpětnou účinností
a tedy ani po dobu, kdy byla v právní moci, do práva stěžovatele vykonávat uvedenou činnost
fakticky nezasáhla. Lze tedy shrnout, že doba, po kterou stěžovatel v minulosti nemohl vykonávat
příslušnou činnost, ať již z důvodu předběžného zadržení průkazu odborné způsobilosti
(tj. od 30. 7. 2003) nebo z důvodu předchozího pravomocného rozhodnutí žalovaného
v této věci (od 1. 7. 2004 do 1. 10. 2005) musí být odečtena od doby, na níž má být stěžovateli
dle výroku konečného rozhodnutí žalovaného o této věci odňato příslušné oprávnění.
V posuzovaném případě, byť se nejedná o přestupek ani o jiný správní delikt,
ale o rozhodnutí s jednoznačně negativními důsledky pro svého adresáta, je tedy třeba postupovat
ve prospěch tohoto adresáta daného rozhodnutí na základě analogie s §14 odst. 2 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, dle něhož se do doby zákazu činnosti „započítává doba, po kterou
pachatel na základě opatření správního orgánu učiněného v souvislosti s projednávaným přestupkem nesměl
již tuto činnost vykonávat“.
Obdobnou úpravu obsahuje rovněž §118c odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu),
ve znění účinném od 1. 7. 2006, dle něhož se doba zadržení řidičského průkazu „započítává do doby
výkonu sankce nebo trestu zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel, pokud byla tato
sankce nebo tento trest řidiči uložen za skutek, za který mu byl zadržen řidičský průkaz“.
Dle §77 zákona o přestupcích dále platí, že výrok o započtení doby do doby zákazu
činnosti dle §14 odst. 2 téhož zákona musí být součástí výroku rozhodnutí o přestupku,
jímž je obviněný z přestupku uznán vinným.
Z citovaných ustanovení současně vyplývá, že rozhodnutí ukládající sankci zákazu
činnosti je vykonatelné nabytím právní moci (nenastala-li jeho předběžná vykonatelnost
nebo nebyla-li jeho vykonatelnost naopak odložena) a od tohoto okamžiku rovněž začíná běžet
doba, po kterou je určitá činnost zakázána (srov. JEMELKA, L. Zákon o přestupcích a přestupkové
řízení: komentář. 2. Vydání. Praha: C.H.Beck, 2013, s. 90).
Obdobný postup jako v uvedených případech je třeba dovodit i v nyní posuzované věci.
Dle Nejvyššího správního soudu tudíž nelze retroaktivně zaměnit dobu, kdy měl stěžovatel
zadržen střelmistrovský průkaz, případně dobu, kdy mu již bylo odňato oprávnění
k dané činnosti na základě tehdy pravomocného, ale později zrušeného rozhodnutí, s dobou,
na níž mu má být odňato oprávnění TVO na základě aktuálně vydávaného rozhodnutí,
které se může týkat pouze období po vydání a většinou i právní moci takového rozhodnutí.
Rovněž předseda žalovaného v citovaném rozkladovém rozhodnutí ze dne 10. 3. 2011,
č. j. SBS 31352/2010, správně uvedl, že zadržení průkazu odborné způsobilosti báňským
inspektorem dle §42 odst. 2 písm. d) zákona o hornické činnosti a odnětí oprávnění
nebo osvědčení k výkonu činnosti dle §45 odst. 1 téhož zákona nepředstavují totožné instituty
mající tytéž právní následky, neboť s pouhým zadržením průkazu o odborné způsobilosti
nelze spojovat odnětí daného oprávnění, nýbrž toliko pozastavení jeho výkonu. K odnětí
oprávnění k výkonu dané činnosti pak dochází až v důsledku rozhodnutí vydaného dle §45
odst. 1 zákona o hornické činnosti.
Nejvyšší správní soud se s uvedenými závěry plně ztotožňuje, i z tohoto důvodu ovšem
shledává oprávněnou argumentaci stěžovatele, dle níž nelze v rozhodnutí dle §45 odst. 1 zákona
o hornické činnosti retroaktivně stanovit, že se oprávnění TVO odnímá na dobu předcházející
nejen právní moci, ale i vydání předmětného rozhodnutí, včetně doby, kdy byl výkon dané
činnosti toliko pozastaven.
V případě, že by doba zadržení průkazu, případně spolu s dobou, po kterou stěžovatel
nemohl danou činnost vykonávat, dosahovala či překračovala dobu, na níž správní orgán
zamýšlel stěžovateli odejmout oprávnění TVO, je třeba danou skutečnost uvést rovněž
v rozhodnutí dle §45 odst. 1 zákona o hornické činnosti s tím, že z důvodu jejich započtení
již nelze k odnětí oprávnění přistoupit.
Zdejší soud ovšem současně nesdílí názor stěžovatele, dle něhož z uvedeného vyplývá,
že již odpadl důvod řízení (tj. podle stěžovatele vydání uskutečnitelného a exekučně
vynutitelného rozhodnutí), k čemuž měl správní orgán přihlédnout z úřední povinnosti
a předmětné řízení zastavit.
Odpadnutím předmětu řízení lze ve smyslu §66 odst. 2 správního řádu rozumět zánik
věci nebo práva, jichž se řízení týká. Je-li právem, jehož se řízení týká, oprávnění k výkonu
určité činnosti (např. řízení o odnětí příslušného oprávnění), představuje odpadnutí předmětu
řízení zánik příslušného oprávnění mající za následek, že již není co odejmout. V takovýchto
případech ovšem dochází k zastavení řízení z procesních důvodů, a nikoliv až v důsledku
meritorního posouzení věci (srov. VEDRAL, J. Správní řád: Komentář. 2. Vydání. Praha: Bova
Polygon, 2012, s. 596 an.).
Uvedenou úpravu ovšem nelze v nyní posuzovaném případě použít. Stěžovatel především
nenamítá, že by jeho oprávnění TVO již zaniklo, a proto tedy odpadl důvod řízení, nýbrž uvádí
pouze to, že rozhodnutí již není v důsledku běhu času uskutečnitelné a exekučně vynutitelné.
Uvedené tvrzení ovšem může být ověřeno až na základě meritorního posouzení věci, kdy správní
orgán posoudí, zda jsou dány podmínky pro odnětí příslušného oprávnění, stanoví dobu,
po kterou má být oprávnění odňato, a vůči takto stanovené době započte dobu, po kterou
stěžovatel nemohl příslušnou činnost vykonávat.
Pokud by byl výsledkem tohoto postupu závěr, dle něhož již nelze dané oprávnění
odejmout, neboť doba, po kterou stěžovatel nemohl danou činnost vykonávat, dosahovala
či překračovala dobu, na níž správní orgán zamýšlel stěžovateli odejmout oprávnění TVO,
nebude se ani v takovém případě jednat o odpadnutí předmětu řízení, ale o meritorní posouzení
věci, o němž musí být dle §67 odst. 1 správního řádu rozhodnuto.
IV.
Závěr a náklady řízení
Z uvedených důvodů shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek městského soudu. Zruší-li Nejvyšší
správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly
pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám podle
povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.].
V dané věci by městský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem neměl
jinou možnost, vzhledem ke zjištěným vadám správního řízení, resp. nezákonnosti žalobou
napadeného rozhodnutí, než rozhodnutí předsedy žalovaného zrušit. Nejvyšší správní soud proto
v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak,
že sám rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V něm bude žalovaný postupovat podle závazného právního názoru vysloveného v rozsudku
Nejvyššího správního soudu.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl ve věci úspěch, podle §60
odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší vůči žalovanému právo na náhradu nákladů řízení. Stěžovatel
byl v řízení před městským soudem i v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem
JUDr. Jiřím Marvanem, náleží mu tedy náhrada nákladů spojených se zastoupením. Stěžovatel
náklady spojené s uvedeným zastoupením výslovně nevyčíslil, Nejvyšší správní soud proto
o nich rozhodl na základě skutečností zřejmých ze spisu. Tyto náklady tedy spočívají v odměně
advokáta za zastupování ve výši 3 x 2100 Kč za tři úkony právní služby, tj. převzetí a příprava
zastoupení, podání žaloby a replika ze dne 7. 3. 2012 k vyjádření žalovaného [§7 bod 5,
§9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném
do 31. 12. 2012], a v paušální náhradě hotových výdajů advokáta ve výši 3 x 300 Kč za tři úkony
právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem tedy 7200 Kč. V řízení o kasační stížnosti
pokračovalo zastoupení stěžovatele advokátem JUDr. Jiřím Marvanem, přičemž náklady na jeho
odměnu a náhradu hotových výdajů v řízení o kasační stížnosti stěžovateli náleží ve výši
1 x 3100 Kč za jeden úkon právní služby, tj. podání kasační stížnosti [§7 bod 5., §9 odst. 4
písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, ve znění účinném od 1. 1. 2013] a v paušální
náhradě hotových výdajů ve výši 1 x 300 Kč za jeden úkon právní služby (§13 odst. 3
advokátního tarifu), celkem tedy 3400 Kč. Nejvyšší správní soud tak přiznal stěžovateli náhradu
nákladů připadajících na jeho zastoupení ve výši 10 600 Kč. Dále stěžovateli náleží náhrada
za zaplacené soudní poplatky za podání žaloby ve výši 2000 Kč a za kasační stížnost
ve výši 5000 Kč. Celkem tedy přiznal Nejvyšší správní soud stěžovateli na náhradě nákladů řízení
částku 17 600 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 16. června 2016
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu