ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.42.2016:36
sp. zn. 5 As 42/2016 - 36
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce:
Poliklinika I. P. Pavlova, s.r.o., se sídlem Legerova 389/56, Praha 2, zastoupený
JUDr. Milanem Vašíčkem, MBA, advokátem se sídlem Lidická 710/57, Brno, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Jungmannova 35/29, Praha 1, zastoupený
JUDr. Ing. Světlanou Semrádovou Zvolánkovou, advokátkou, se sídlem Karlovo nám. 287/18,
Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 27. 1. 2016, č. j. 5 A 205/2014 - 59, o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti,
takto:
Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamítá .
Odůvodnění:
Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) ve výroku I. rozsudku ze dne 27. 1. 2016,
č. j. 5 A 205/2014 – 59, určil, že „zásah Magistrátu hlavního města Prahy spočívající v provedení kontroly
vedené žalovaným pod č. j. MHMP/1358722/14/ZDR u žalobce dne 4. 9. 2014 od 11.00 do 12.00,
byl nezákonný“, výrokem II. žalobu zamítl v části, v níž žalobce požadoval, aby soud rozhodl,
že žalovanému se zakazuje provádět u žalobce kontrolu podávání přípravku obsahujícího
autologní buňky stromální vaskulární frakce a ve výroku III. uložil žalovanému zaplatit žalobci
na náhradu nákladů řízení částku 11 418,10 Kč.
Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
v níž zároveň požádal Nejvyšší správní soud, aby jí byl přiznán odkladný účinek.
Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatel odůvodňuje tím,
že u žalobce provedl předmětnou kontrolu, při které byly zjištěny nedostatky zakládající
skutkovou podstatu správního deliktu dle §117 odst. 3 písm. g) zákona č. 372/2011 Sb.,
o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách). Správní
řízení vedené proti žalobci bylo usnesením ze dne 16. 1. 2015 přerušeno do pravomocného
skončení řízení vedeného u městského soudu pod sp. zn. 5 A 205/2014. Městský soud však
shledal napadeným rozsudkem provedenou kontrolu nezákonnou. Z tohoto důvodu nemůže
stěžovatel pokračovat ve správním řízení vedeném proti žalobci, přestože žalobce odepřením
nahlédnutí do zdravotnické dokumentace postupoval v rozporu s §65 zákona o zdravotních
službách, čímž naplnil skutkovou podstatu správního deliktu dle §117 odst. 3 písm. g) zákona
o zdravotních službách. Stěžovatel se domnívá, že nepřiznáním odkladného účinku kasační
stížnosti by v případě zrušení rozsudku městského soudu mohla nastat situace, že by městský
soud, který je vázán právním názorem kasačního soudu, mohl rozhodnout opačně. V konečném
důsledku by tak mohla existovat dvě platná rozhodnutí v téže věci, která by byla protichůdná, což
by vedlo k narušení právní jistoty. Nadto by v případě nepřiznání odkladného účinku kasační
stížnosti nastala situace pro správní orgán procesními instituty prakticky neřešitelná. Naopak
žalobci by dle názoru stěžovatele přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti žádná újma
nevznikla.
Žalobce k návrhu na přiznání odkladného účinku s odkazem na usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 10. 2015, č. j. 3 As 192/2015 – 34, uvádí, že z výkladu §73 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), vyplývá, že možnost přiznání odkladného
účinku je stanovena výlučně u žalob proti rozhodnutím správních orgánů ve smyslu §65 a násl.
s. ř. s. a případně pro následné kasační stížnosti. Kasační stížnosti stěžovatele proto nelze přiznat
odkladný účinek a jeho návrh je třeba odmítnout.
Nejvyšší správní soud věc posoudil následujícím způsobem:
Z návrhu na přiznání odkladného účinku je zřejmé, že stěžovatel vede proti žalobci řízení
o správním deliktu dle §117 odst. 3 písm. g) zákona o zdravotních službách, které bylo
usnesením ze dne 16. 1. 2015 přerušeno do pravomocného skončení řízení vedeného městským
soudem pod sp. zn. 5 A 205/2014. S ohledem na rozsudek městského soudu stěžovatel tvrdí,
že nemůže v tomto řízení pokračovat a obává se, že by v případě zrušení rozsudku městského
soudu kasačním soudem mohla nastat situace, že by městský soud mohl rozhodnout opačně.
V důsledku toho by mohla v téže věci existovat dvě protichůdná rozhodnutí.
Ve spise městského soudu je založeno oznámení o zahájení správního řízení podle §46
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ze dne 30. 10. 2004, sp. zn. MHMP/1553850/14/ZDR,
jímž bylo žalobci oznámeno zahájení správního řízení o správním deliktu podle §117 odst. 3
písm. g) zákona o zdravotních službách spočívajícího v neumožnění nahlížení do zdravotnické
dokumentace podle §65 zákona o zdravotních službách, a to v návaznosti na kontrolu
provedenou u žalobce jako poskytovatele zdravotních služeb dne 4. 9. 2014 na základě podnětu
Ministerstva zdravotnictví. Předmětem kontroly bylo nahlížení do zdravotnické dokumentace
pacientů za účelem zjištění, zda byl přípravek obsahující autologní buňky stromální vaskulární
frakce (získané z tukové tkáně) za účelem léčby osteoartrózy, podáván v souladu s doporučením
Cellthera s.r.o., které obsahuje podmínku, aby byl dotčený přípravek aplikován pouze
do měkkých tkání v okolí kloubu, nikoliv nitrokloubně.
Správní soudnictví obecně slouží zejména k ochraně veřejných subjektivních práv
(§2 s. ř. s.). Podle §73 odst. 1 s. ř. s. nemá podání žaloby odkladný účinek, pokud
zákon nestanoví jinak. Kasační stížnost, jako mimořádný opravný prostředek, směřuje proti
již pravomocnému rozhodnutí krajského (městského) soudu a do doby rozhodnutí o kasační
stížnosti je toto rozhodnutí závazné a nezměnitelné. Podle §107 odst. 1 s. ř. s. kasační stížnost
nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení
§73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně. Jde o institut výjimečný, jehož účelem je ochránit
adresáta veřejné správy před případnými neodstranitelnými negativními následky aktu veřejné
správy (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2012, č. j. 2 As 132/2011 - 115,
dostupné na www.nssoud.cz).
Podle §73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením
přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly
pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným
osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Poskytnutím legitimace k podání kasační stížnosti správnímu orgánu zákonodárce vyjádřil
zájem na jednotě a zákonnosti rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví. Institut
odkladného účinku má primárně poskytovat ochranu žalobci před výkonem napadeného
rozhodnutí. V zájmu zachování zásady rovnosti v řízení před soudem nelze ani správnímu orgánu
odepřít právo domáhat se přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Vznik nepoměrně větší
újmy na straně správního orgánu však bude z logiky věci mnohem méně častý než na straně
žalobce.
Institutem odkladného účinku má být docíleno, aby ve správním soudnictví v řízeních
o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu či v řízeních o kasačních stížnostech proti
rozhodnutím krajských soudů, v nichž se přezkoumávají pravomocná (a tedy zásadně
vykonatelná) rozhodnutí, bylo možno výjimečně docílit, aby po dobu soudního přezkumu
napadené rozhodnutí nebylo vykonatelné, resp. nezakládalo jiné právní následky.
V určitých výjimečných situacích, jejichž materiální podmínky definuje soudní řád správní
právě v §73 odst. 2 s. ř. s., je nutno „zmrazit“ stav věcí v době před vydáním napadeného
rozhodnutí, protože pokud by toto rozhodnutí mělo být vykonáno a následně bylo v rámci
soudního přezkumu shledáno nezákonným a zrušeno či byla vyslovena jeho nicotnost, bylo
by nemožné nebo neúměrně obtížné vrátit stav věcí do podoby existující před tímto nezákonným
či nicotným rozhodnutím. Proto je nutné v těchto situacích po dobu trvání přezkumného
soudního řízení výkon či případně jiné právní následky napadeného rozhodnutí pozastavit,
protože v opačném případě by samotné přezkumné řízení soudní ztratilo podstatnou část svého
základního smyslu, jímž je nepochybně bránit tomu, aby právní poměry osob byly upraveny
či ovlivněny nezákonnými rozhodnutími.
Jak již bylo uvedeno, stejně jako žaloba nemá ani kasační stížnost odkladný účinek
(§107 odst. 1 s. ř. s.); Nejvyšší správní soud jej však může za přiměřeného použití §73 odst. 2
až 5 s. ř. s. na návrh stěžovatele přiznat. Použitím pojmu „přiměřeně“ umožnil zákonodárce
Nejvyššímu správnímu soudu vycházet relativně volně ze znění předmětného ustanovení.
Vhodnost či přiměřenost jeho použití přikazuje soudu ctít spíše jeho smysl než přesné znění.
Na druhé straně tato volnost nemá a nesmí vést soud k účelovosti v nakládání s těmito
ustanoveními.
Při použití §73 s. ř. s. na podmínky, za kterých lze přiznat kasační stížnosti žalovaného
odkladný účinek, je třeba vycházet z toho, že vedle formální podmínky, kterou je existence
návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, musí být splněny další tři materiální
předpoklady: i) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí musí pro stěžovatele znamenat újmu,
ii) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může
vzniknout jiným osobám, iii) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým
veřejným zájmem.
Ve smyslu shora uvedených závěrů dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 – 58, publikovaném pod č. 3270/2015 Sb.
NSS, k závěru, že kasační stížnosti žalovaného může být odkladný účinek přiznán jen výjimečně,
„kdy odložení účinků rozhodnutí krajského soudu bude podmíněno ochranou důležitého veřejného zájmu, jehož
ohrožení bude v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší újmu, než která přiznáním
odkladného účinků vznikne jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným veřejným zájmem“. Zároveň
ve výroku I. tohoto usnesení rozšířený senát konstatoval, že „[h]rozba existence dvou odlišných
správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti“;
je tomu tak proto, že tato „[o]btížně řešitelná procesní situace není bezprostředním ohrožením důležitého
veřejného zájmu. Dodržení závazného právního názoru a v tomto důsledku pouhá hrozba existence dvou
rozhodnutí ve stejné věci, včetně dvou protichůdných hmotněprávních rozhodnutí, nemůže proto pro žalovaného bez
dalšího představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku. […] Považovala – li
by se pouhá hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí sama o sobě za újmu, musel by být odkladný účinek
přiznáván téměř ke každé žádosti správního orgánu, jehož rozhodnutí bylo krajským soudem zrušeno.
Tento postup by odporoval shora popsanému smyslu a účelu zákonné úpravy a mohl by vést i k nerovnosti stran,
tj. k porušení §36 odst. 1 s. ř. s.“.
V tomto smyslu tedy není možné bez dalšího přisvědčit základnímu argumentu
stěžovatele, že samotná existence dvou protichůdných rozhodnutí v téže věci znamená zákonem
předpokládanou „nepoměrně větší újmu“ a rovněž neznamená sama o sobě, jako dovodil
v citovaném usnesení i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, ohrožení důležitého
veřejného zájmu; to se týká i tvrzeného „narušení správní praxe“. Navíc, v projednávané věci
ke vzniku dvou protichůdných rozhodnutí dojít nemůže. V případě, že by stěžovatel v řízení
o správním deliktu pokračoval, přichází s ohledem na rozsudek městského soudu, kterým byla
určena nezákonnost kontroly provedené u žalobce dne 4. 9. 2014, v úvahu zastavení řízení.
Jestliže by kasační soud rozsudek městského soudu zrušil a městský soud poté, vázán případným
právním názorem Nejvyššího správního soudu, žalobu zamítl, pak by ovšem nemohlo být
pokračováno v řízení o správním deliktu, které již bylo zastaveno, a nemohlo by v něm být
vydáno další (protichůdné) rozhodnutí. V úvahu by přicházela obnova řízení podle §100 odst. 1
písm. b) správního řádu, u níž z povahy věci vydání protichůdného rozhodnutí nehrozí.
Ve skutečnosti by tedy bylo možné „nepoměrně větší újmu“ spatřovat v něčem jiném, a sice
v nemožnosti pokračování v řízení o správním deliktu za situace, kdy podle pravomocného
rozsudku městského soudu napadeného kasační stížností je předmětná kontrola nezákonným
zásahem. Nicméně stěžovatel může řízení o správním deliktu opětovně podle §64 odst. 1
písm. c) správního řádu přerušit do skončení řízení před Nejvyšším správním soudem tak,
jak učinil vzhledem k předcházejícímu řízení před městským soudem. Jestliže by případně kasační
soud rozhodl o zrušení rozsudku městského soudu, který by následně žalobu zamítl, nic
by stěžovateli nebránilo v řízení o správním deliktu pokračovat. V této souvislosti ovšem Nejvyšší
správní soud zdůrazňuje, že tímto konstatováním nijak nepředjímá své rozhodnutí o kasační
stížnosti stěžovatele.
S uvedenou argumentací stěžovatele dále souvisí další aspekt nyní posuzované věci,
jímž je zájem na řádném posouzení toho, zda byl spáchán správní delikt, a případnému uložení
sankce za jeho spáchání.
Ve věci je totiž třeba vzít v potaz §41 s. ř. s., dle kterého „[s]tanoví-li zvláštní zákon ve věcech
přestupků, kárných nebo disciplinárních nebo jiných správních deliktů […] lhůty pro zánik odpovědnosti,
popřípadě pro výkon rozhodnutí, tyto lhůty po dobu řízení před soudem podle tohoto zákona neběží“. Cílem
tohoto ustanovení je „vyhnout se tomu, aby v průběhu řízení před soudy ve správním soudnictví (jak krajským
soudem, tak i Nejvyšším správním soudem) došlo k marnému uplynutí některých prekluzivních či promlčecích
lhůt. Potom je správní orgán v dalším řízení po zrušení jeho rozhodnutí postaven „před hotovou věc“ a často
nezbývá jiné řešení, než řízení zastavit. Významné je to v případě prekluze, ke které je třeba přihlížet z úřední
povinnosti. Právní úprava chrání před podáváním účelových žalob, jejichž jediným cílem by bylo dosáhnout
marného uplynutí prekluzivních či promlčecích lhůt. Naopak účelem tohoto ustanovení je, aby i po zrušení
napadeného rozhodnutí správním soudem a vrácení věci správnímu orgánu k dalšímu řízení mohlo proběhnout
nové řízení před správním orgánem. Důležité je, kolik času zbývá správnímu orgánu po pravomocném ukončení
soudního řízení správního a zda v tomto časovém intervalu je s to ve věci rozhodnout, nebo dojde k jinému způsobu
ukončení řízení. Uvedené závěry přitom potvrzuje i důvodová zpráva […]“ (Potěšil, L. in Potěšil, L.,
Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 319).
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ovšem již dříve uvedl ve svém usnesení
ze dne 18. 9. 2012, č. j. 8 Afs 29/2011 – 78, publikovaném pod č. 2746/2013 Sb. NSS,
že ustanovení „§41 s. ř. s. nelze použít v případě, že soud vede řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem či žalobě proti nečinnosti správního orgánu. V těchto případech se totiž jedná o zcela specifický typ
soudních řízení správních a i v případě, že by proti rozhodnutí krajského soudu byla podána kasační stížnost,
§41 s. ř. s. by se neuplatnil. Avšak pouze proto, že se jedná o zcela samostatné větve soudního řízení správního,
které sledují vlastní procesní linii“ (viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2008,
č. j. 5 Afs 4/2008 – 108, dostupný na www.nssoud.cz). V projednávané věci se přitom uplatní
§118 odst. 3 zákona o zdravotních službách, upravující prekluzivní lhůtu, jejímž uplynutím
dochází k zániku odpovědnosti za správní delikt, který stanoví, že „[o]dpovědnost právnické osoby
za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl,
nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán“.
V projednávané věci je zřejmé, že ke spáchání správního deliktu spočívajícího
v neumožnění nahlédnutí do zdravotnické dokumentace mělo dojít dne 4. 9. 2014. V rámci
uvedené subjektivní a objektivní prekluzivní lhůty bylo řízení o správním deliktu zahájeno a jejich
marné uplynutí proto nehrozí.
Kasační soud dodává, že nepřehlédl, že rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu
byla usnesením ze dne 22. 12. 2015, č. j. 4 As 217/2015 - 171, předložena k rozhodnutí právní
otázka, zda „[j]e možné v řízení před Nejvyšším správním soudem o kasační stížnosti proti rozhodnutí
krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle §101a a násl. s. ř. s. přiznat kasační stížnosti
odkladný účinek dle §107 s. ř. s.“. Důvodem pro předložení věci rozšířenému senátu bylo zjištění,
že ohledně otázky, zda institut odkladného účinku může nalézat uplatnění jen v rámci řízení
o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů, potažmo v řízení o kasační stížnosti proti
rozhodnutím soudů o těchto žalobách (za použití §107 odst. 1 s. ř. s.), existuje vzájemně
rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu (viz. např. žalobcem uváděné usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2015, č. j. 3 As 192/2015 – 34). V tomto případě tedy
existuje konflikt mezi §17 odst. 1 s. ř. s., který by měl vést Nejvyšší správní soud k tomu, aby
s rozhodnutím o odkladném účinku kasační stížnosti vyčkal až do rozhodnutí rozšířeného senátu
v uvedené věci, a §73 odst. 4 ve spojení s §107 odst. 1 s. ř. s., podle nichž má Nejvyšší správní
soud o návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodnout bezodkladně, nejpozději do 30 dnů
od jeho podání. V této situaci dal Nejvyšší správní soud přednost druhému z těchto kolidujících
ustanovení.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zamítl návrh stěžovatele na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti. Závěrem Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že z usnesení
o zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nelze předjímat budoucí
rozhodnutí o věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2016
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu