ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.44.2014:88
sp. zn. 6 As 44/2014 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Zdeňka Kühna, Jany Brothánkové, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové,
Aleše Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobkyně: HPK – Productions s. r. o.,
se sídlem Ve Střešovičkách 1090/43a, Praha 6 - Střešovice, zast. Mgr. Jaroslavem Kadlecem,
advokátem se sídlem Tyršova 521, Tábor, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví,
se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2013,
čj. 3745/2013-NH-30.1-28.1.13, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 22. 1. 2014, čj. 10 A 94/2013 - 59,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 1. 2014,
čj. 10 A 94/2013 - 59, se ruší .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2013, čj. 3745/2013-NH-30.1-28.1.13, se ruší
a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobě
a řízení o kasační stížnosti částku 25.959 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám Mgr. Jaroslava Kadlece, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Klíčovou otázkou tohoto rozsudku je zákonnost a ústavnost limitů pro hluk z veřejné
produkce hudby, jak je vymezilo nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před
nepříznivými účinky hluku a vibrací, provádějící zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného
zdraví, ve znění do 30. 11. 2015.
[2] Ve dnech 13. až 15. 7. 2012 žalobkyně pořádala v prostoru letiště Aeroklubu Tábor, Čápův
dvůr, hudební festival Mighty Sounds 2012. Krajská hygienická stanice Jihočeského kraje provedla
inspekční kontrolu měřením hluku z veřejné produkce hudby. Dne 13. 7. 2012 v noční době
od 22:25 hodin do 23:25 hodin v chráněném venkovním prostoru stavby rodinného domu
čp. 536 v k. ú. Měšice u Tábora (místo měření č. 1) dosahoval hluk z veřejné produkce hudby
hodnoty L
Aeq,1h
= 62,9 dB. Téhož dne v noční době od 22:15 hodin do 23:15 hodin v chráněném
venkovním prostoru stavby rodinného domu čp. 1161 v k. ú. Sezimovo Ústí (místo měření č. 2)
pak hluk z veřejné produkce hudby dosahoval hodnoty L
Aeq,1h
= 40,9 dB.
[3] Krajská hygienická stanice proto rozhodnutím ze dne 18. 12. 2012 rozhodla,
že se žalobkyně dopustila správního deliktu. Jakožto pořadatelka hudebního festivalu nezajistila,
aby hluk z veřejné produkce hudby nepřekračoval hladinu L
Aeq,1h
= 35 dB (korekce měření
± 2,0 dB), tj. limit stanovený dle §32 zákona o ochraně veřejného zdraví, ve spojení
s §12 a přílohou č. 3 část A nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Za porušení této povinnosti správní
orgán uložil žalobkyni pokutu ve výši 360.000 Kč. Žalovaný snížil pokutu na 210.000 Kč;
ve zbytku rozhodnutí potvrdil a odvolání zamítl.
[4] Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou. Krajský soud žalobu zamítl. Uvedl,
že žalobkyně měla povinnost akci zajistit takovým způsobem, aby nedošlo k překročení
hygienických limitů hluku. Napadené správní rozhodnutí nebrání žalobkyni v pořádání veřejných
produkcí hudby mimo noční dobu při dodržení příslušných hlukových limitů. Výše uložené
pokuty dle něj odpovídá závažnosti správního deliktu. V místě měření č. 1 žalobkyně překročila
limit o 25,9 dB. Takto vysoká imisní zátěž negativně působí na zdraví lidí. Správní orgány
zohlednily okolnosti zmírňující závažnost protiprávního jednání. Navíc žalobkyně oproti
předchozímu ročníku festivalu v roce 2011 zajistila snížení nadlimitní hlukové zátěže na místě
měření č. 2.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Proti rozsudku krajského soudu žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala kasační
stížnost. V ní namítá, že důsledným uplatňováním přísných hygienických limitů bez ohledu
na to, co je zdrojem hluku a jak dlouho tato expozice trvá, je absolutně vyloučeno konání
jakýchkoli akcí pod širým nebem. Poukazuje na podobné akce, jako komerční prezentace, poutě,
městské slavnosti, zábavy, ohňostroje, sportovní zápasy, koncerty, hudební festivaly a pivní
slavnosti, pro které je v podstatě nemožné dodržet hlukový limit pro noční dobu stanovený
na 35 dB. Tento limit odpovídá podle srovnávacích tabulek hluku obdobnému relativnímu tichu
v obsazeném hledišti kina (30-35 dB) či tlumenému hovoru (40 dB).
[6] Například podle strategické hlukové mapy Aglomerace Praha 2007 je evidentní, že hluk
v Praze v chráněném venkovním prostoru staveb je nadlimitní. Velká část obyvatel Prahy
je vystavena permanentně vyšší hlukové zátěži, než jaká byla naměřena v posuzovaném případě.
Stejně tak jsou na tom podle hlukových map obyvatelé Ostravy či Brna. Nadlimitní působení
hluku z veřejné produkce hudby bylo krátkodobé. Žádná studie neprokázala, že by krátkodobý
hluk v naměřených hodnotách působil negativně na lidské zdraví. Podle studií Světové
zdravotnické organizace poškozuje zdraví člověka až dlouhodobé vystavování hluku, který
je vyšší než 65 dB. Lidé žijící v okolí hlavních silnic a železnic jsou dlouhodobě vystaveni hlukové
zátěži, která je srovnatelná s hodnotami naměřenými v daném případě.
[7] Současné hlukové limity jsou zcela nevyhovující pro pořádání krátkodobých hudebních
produkcí. Na tom se shoduje široká odborná veřejnost. Potvrzují to snahy o legislativní změny
z posledního období v podobě speciálního „hlukového“ zákona či v podobě zásadní novelizace
zákona o ochraně veřejného zdraví. V drtivé většině případů, kdy jakákoliv hygienická stanice
prováděla v posledních letech měření hluku veřejné produkce hudby, bylo výsledkem překročení
stanovených limitů a následné udělení pokuty. Hlukový limit je splnitelný jen za předpokladu,
že se veškeré kulturní aktivity přesunou do zcela neobydlených lokalit daleko od civilizace.
[8] Stěžovatelka konečně upozorňuje, že jí pořádaná veřejná produkce hudby se koná
každoročně. Je zaměřena nejen na okrajové hudební žánry, ale i na prezentaci divadelních spolků,
umělecké a sportovní workshopy, poskytuje prostor charitativním a vzdělávacím aktivitám.
Festival Mighty Sounds je pořádán pouze jednou za rok v červenci, a to vždy za součinnosti města
Tábor a místních složek státní správy. Stěžovatelka aktivně komunikovala se sousedními
obyvateli, snažila se co nejvíce eliminovat možné dopady hudební produkce na okolí areálu
festivalu. Hudební pódia byla natočena tak, aby „hrála“ do neobydlených míst, směrem
od chráněných prostor. Čtyři z šesti hudebních scén byly umístěny ve stanech. Dramaturgie
festivalu byla sestavena tak, aby v nočních hodinách bylo hlukové zatížení co nejmenší. Oproti
minulosti se hudební produkce na obou hlavních scénách nepřekrývala, vždy „hrálo“ pouze
jedno otevřené pódium.
[9] Dále stěžovatelka polemizuje s výší uložené pokuty. Pokuta v řádech stovek tisíc je zcela
mimo ekonomickou realitu dnešní nemainstreamové kultury. Zákonodárce jistě neměl v úmyslu
„sankcionovat“ a v podstatě „likvidovat“ jakékoli kulturní aktivity pod širým nebem nebo
je vytlačit do odlehlých a lidmi opuštěných míst.
[10] Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil s právním názorem krajského
soudu. Žalovaný ve svém rozhodnutí přihlédl k tomu, že daná akce se koná jedenkrát do roka
a stěžovatelka se ji snažila lokalizovat na okraj obydlené části města. Nelze však opomenout,
že přes přijatá opatření nedošlo oproti předcházejícím rokům ke zmírnění hlukové zátěže v místě
měření hluku č. 1. Překročení hygienických limitů hluku znamená zdravotní riziko
pro obyvatelstvo vystavené působení hluku. Není v kompetenci orgánu ochrany veřejného zdraví
řešit otázku, zda se konkrétní akce uskuteční či nikoliv, případně jak dosáhne pořadatel veřejné
produkce hudby splnění svých zákonných povinností. Veřejnou produkci hudby lze pořádat
mimo noční dobu při dodržení příslušných hlukových limitů. Žalovaný konečně uvádí, že v dané
věci šlo o třetí porušení stejné povinnosti; předcházející sankce ve výši 90.000 Kč a 180.000 Kč
dle něj nesplnily svou preventivní a odrazující funkci.
III. Postoupení věci rozšířenému senátu
[11] Při předběžném posouzení věci dospěl šestý senát k odlišnému právnímu názoru, než jaký
byl zaujat v rozsudcích ze dne 11. 7. 2012, čj. 6 Ads 40/2012-29, věc M-SPO, a ze dne
27. 5. 2009, čj. 4 Ads 21/2008 - 125, věc Sportovní klub Kostelní Lhota. Na rozdíl od závěru ve věci
M-SPO je šestý senát přesvědčen, že správní orgán měl k námitkám stěžovatelky zohlednit
nedostatek speciální regulace hygienických hlukových limitů ve vztahu k veřejné produkci hudby
již před rozhodováním o správním deliktu ve smyslu §93 odst. 1 zákona o ochraně veřejného
zdraví.
[12] Veřejnou produkci hudby považuje šestý senát za jednorázovou činnost, která logicky
vyžaduje zvláštní pozornost, a tedy i speciální podzákonnou úpravu limitů hluku odlišnou
od dlouhodobého zatížení hlukem. Veřejnou produkci hudby srovnává se stavební činností,
u které nařízení vlády č. 272/2011 Sb. zakotvilo mírnější hlukové limity. Zatímco nařízení vlády
zohledňuje specifika hluku vznikajícího při pozemní dopravě, při leteckém provozu či v průběhu
stavebních prací, neupravuje hlukové limity veřejné produkce hudby výrazně odlišně
od hlukových limitů jakéhokoliv běžného provozu či produkce. Naopak, limity veřejné produkce
hudby jsou sníženy o dalších 5 dB, protože tento hluk obsahuje tónové složky.
[13] I bez odborného zhodnocení hlukové problematiky je již ze znění nařízení vlády
č. 272/2011 Sb. patrná jeho nepoužitelnost pro regulaci ojedinělých nebo krátkodobých expozic.
S jednorázovou hudební produkcí nepočítá a její specifika nezohledňuje. Ani zákon o ochraně
veřejného zdraví neobsahuje další mechanismus, kterým by bylo možno zohlednit specifika
hudební produkce. Pořadatelům veřejné produkce hudby nepomůže ani §31 zákona, neboť
mechanizmus ospravedlňující překročení hygienických limitů na ně nemíří. Šestý senát odkazuje
na připravovanou legislativu, která svěřuje regulaci ojedinělých nebo krátkodobých expozicí hluku
obcím. To by ostatně odpovídalo běžné praxi v ostatních státech EU, ve kterých je regulace
tohoto druhu svěřena orgánům místní správy.
[14] Pokud by rozšířený senát shledal, že podzákonná úprava hlukových limitů vztahujících
se k veřejné produkci hudby v nočních hodinách nemá dostatečnou oporu v zákoně, šestý senát
připomíná, že obecný soud nerozhoduje o neplatnosti podzákonného předpisu. Soud rozhoduje
jen o jeho neaplikovatelnosti v dané věci. Případný výrok soudu o nezákonnosti podzákonného
právního předpisu má právní účinky pouze inter partes, nikoliv erga omnes [srov. nález Ústavního
soudu ze dne 11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 276/01 (N 34/29 SbNU 291)].
[15] S ohledem na výše uvedené šestý senát zdůrazňuje, že úprava hlukových limitů hudební
produkce v nařízení vlády č. 272/2011 Sb. neodpovídá zákonnému zmocnění, protože v něm
chybí úprava, která by zohlednila specifika krátkodobých hudebních produkcí. Rozšířenému
senátu proto k posouzení předkládá právní názor, dle něhož „podřazení hudební produkce regulaci
určené pro jakoukoliv jinou činnost, při které vzniká škodlivý hluk, limituje její provozování natolik, že zvolený
způsob regulace přestává být úpravou limitů a stává se až jejím faktickým zákazem, ke kterému ovšem nařízení
vlády č. 272/2011 Sb. určeno není, a ani nemůže být.“ Zákonné mantinely pro omezení základního
práva ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny zákon o ochraně veřejného zdraví v tomto směru
neobsahuje.
IV. Vyjádření žalovaného
[16] Žalovaný podal k výzvě soudu vyjádření k otázce řešené rozšířeným senátem. Sdělil,
že v letech 2011 – 2015 bylo provedeno celkem pět kontrol, při kterých nebylo zjištěno
překročení stanovených hygienických limitů hluku. Jednalo se o měření z větší vzdálenosti
(500 metrů, 750 metrů, jeden kilometr), navíc prostor mezi měřením a koncertem byl odstíněn
stromy, event. byly výsledky měření ovlivněny příznivými klimatickými podmínkami. Státní dozor
a měření hluku byly prováděny převážně na základě podnětů obyvatel.
[17] Žalovaný souhlasí s názorem, že uvnitř zastavěného území nelze uspořádat obvyklou
veřejnou produkci hudby, aniž by došlo k překročení hygienických limitů hluku podle nařízení
vlády č. 272/2011 Sb. (detailně je toto stanovisko citováno dále v části V.3.). Dále vysvětluje,
že hluk z veřejné produkce hudby má značně specifické charakteristiky, které z něj činí výrazně
rušivý faktor. Díky nízkofrekvenčnímu charakteru moderní veřejné produkce hudby se zvukové
vlny šíří s malým útlumem na velkou vzdálenost a snadno pronikají obvodovými stěnami staveb
do vnitřních obytných místností. Tam se díky vyfiltrování vyšších frekvencí a vytváření
kvazistojatého vlnění jejich rušivý charakter zesiluje. Výsledný efekt je pak uvnitř subjektivně
vnímán jako pulsující dunění, které již nenese žádnou hudební informaci.
[18] Žalovaný upozorňuje, že zákonem č. 267/2015 Sb. byly z definice hluku a tedy
i z dozorové působnosti orgánů ochrany veřejného zdraví vyjmuty veškeré produkce hudby
provozované ve venkovním prostoru. Regulace tohoto hluku náleží od 1. 12. 2015, tedy
od účinnosti zákona č. 267/2015 Sb., obcím. Za změněné zákonné úpravy již regulace produkce
hudby ve venkovním prostoru pod nařízení vlády č. 272/2011 Sb. nespadá. Novela tohoto
nařízení reagující na nový zákonný stav je v současné době v legislativním procesu.
V. Právní názor rozšířeného senátu
V.1. Rozhodná právní úprava
[19] Rozšířený senát předně rekapituluje právní úpravu, kterou šestý senát shledal
nedostatečnou pro závěr správních orgánů o spáchání správního deliktu.
[20] Podle §92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění
do 31. 7. 2013, za nesplnění nebo porušení povinností stanovených tímto zákonem uloží orgán
ochrany veřejného zdraví oprávněný vykonávat státní zdravotní dozor fyzické osobě při její
podnikatelské činnosti nebo právnické osobě pokutu do výše 2.000.000 Kč.
[21] Podle §30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, ve znění do 30. 11. 2015, osoba,
která používá, popřípadě provozuje stroje a zařízení, které jsou zdrojem hluku nebo vibrací, provozovatel letiště,
vlastník, popřípadě správce pozemní komunikace, vlastník dráhy a provozovatel dalších objektů, jejichž provozem
vzniká hluk, jsou povinni technickými, organizačními a dalšími opatřeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem
a prováděcím právním předpisem zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním
předpisem pro chráněný venkovní prostor, chráněné vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory staveb
a aby bylo zabráněno nadlimitnímu přenosu vibrací na fyzické osoby. Dle odst. 2 téhož ustanovení
se hlukem rozumí zvuk, který může být škodlivý pro zdraví a jehož hygienický limit stanoví prováděcí právní
předpis. Dle odst. 3 chráněným venkovním prostorem staveb se rozumí prostor do 2 m okolo
bytových domů, rodinných domů, staveb pro školní a předškolní výchovu a pro zdravotní
a sociální účely, jakož i funkčně obdobných staveb.
[22] Podle §32 zákona o ochraně veřejného zdraví, ve znění do 30. 11. 2015, pak hluk
z provozoven služeb a hluk z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce
s hudbou) nesmí překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory uvedené
v §30. Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu a, jde-li o veřejnou produkci hudby, pořadatel,
a nelze-li pořadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto účelu stavbu, jiné zařízení nebo pozemek poskytla.
[23] Zákon o ochraně veřejného zdraví se také vypořádával se situacemi, v nichž bylo obtížné
plošně stanovené limity dodržet. V §31 umožnil žádat o výjimku z dodržování hlukových limitů.
O výjimku nebylo možno požádat v případě hluku z veřejné produkce hudby.
[24] Prováděcím předpisem, o kterém hovořil §32 zákona o ochraně veřejného zdraví,
je nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací
(v původním znění, doposud bez novelizací). Nařízení vlády dle jeho §1 odst. 1 reguluje:
a) hygienické limity hluku a vibrací na pracovištích, způsob jejich zjišťování a hodnocení
a minimální rozsah opatření k ochraně zdraví zaměstnance,
b) hygienické limity hluku pro chráněný venkovní prostor, chráněné venkovní prostory
staveb a chráněné vnitřní prostory staveb,
c) hygienické limity vibrací pro chráněné vnitřní prostory staveb,
d) způsob měření a hodnocení hluku a vibrací pro denní a noční dobu.
[25] Konkrétní hygienické limity hluku v chráněných venkovních prostorech staveb
a v chráněném venkovním prostoru stanovuje §12 nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Podle
§12 odst. 1 se hodnoty hluku, s výjimkou vysokoenergetického impulsního hluku, vyjadřují
ekvivalentní hladinou akustického tlaku A L
Aeq,T
. V denní době se stanoví pro 8 souvislých
a na sebe navazujících nejhlučnějších hodin (L
Aeq,8h
), v noční době pro nejhlučnější 1 hodinu
(L
Aeq,1h
). Podle §12 odst. 3 nařízení se hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A,
s výjimkou hluku z leteckého provozu a vysokoenergetického impulsního hluku, stanoví součtem
základní hladiny akustického tlaku A L
Aeq,T
se rovná 50 dB a korekcí přihlížejících ke druhu
chráněného prostoru a denní a noční době podle přílohy č. 3 k tomuto nařízení. V případě hluku
s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách,
a hluku s výrazně informačním charakterem, se přičte další korekce -5 dB.
[26] Další korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních
prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru stanoví příloha 3 nařízení vlády, podle
které se pro noční dobu v případě chráněného venkovního prostoru staveb přičítá další korekce
- 10 dB, s výjimkou hluku z dopravy na železničních dráhách, kde se použije korekce -5 dB. Další
korekce závisí na povaze chráněného prostoru. Odlišné korekce jsou v části A přílohy stanoveny
pro chráněný venkovní prostor staveb lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní, chráněný
venkovní prostor lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní a chráněný venkovní prostor
ostatních staveb a chráněný ostatní venkovní prostor, a to mj. též k hluku z veřejné produkce
hudby.
V.2. Pravomoc rozšířeného senátu
[27] Rozšířený senát nejprve zvážil svou pravomoc rozhodnout spornou právní otázku.
[28] Šestý senát dovozuje potřebu odklonit se od závěrů vyjádřených v rozsudcích ze dne
11. 7. 2012, čj. 6 Ads 40/2012 - 29 (M-SPO), a ze dne 27. 5. 2009, čj. 4 Ads 21/2008 - 125
(SK Kostelní Lhota).
[29] V rozsudku ve věci M-SPO dospěl šestý senát k závěru, že okolnosti veřejné hudební
produkce nemají na odpovědnost tehdejšího stěžovatele vliv: „[J]iž samotné překročení těchto
hygienických limitů znamená ohrožení zájmu na ochraně veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku
(nikoliv však přímo poškození zdraví fyzických osob), k jehož ochraně jsou dotčené limity stanovovány. Konkrétní
okolnosti a dopady předmětného protiprávního jednání jsou pak zohledňovány při rozhodování o uložení pokuty
a její výši ve smyslu §93 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví“ (bod 8). Pokud stěžovatel
upozorňoval na neadekvátní a přísnou úpravu hlukových limitů pro venkovní produkci hudby,
soud mu sdělil, že aspekty míry a závažnosti překročení hlukových limitů mají řešit správní
orgány a soudy za pomoci individualizace sankce v konkrétním případě a také prostřednictvím
moderačního práva.
[30] Tento právní názor dle názoru vysloveného v předkládacím usnesení brání tomu,
aby obecná regulace hlukových limitů veřejné produkce hudby, zakotvená v §12 nařízení vlády
č. 272/2011 Sb. ve spojení s přílohou č. 3 tohoto nařízení, byla pro překročení rámce zákonného
zmocnění posouzena jako neaplikovatelná.
[31] Rozšířený senát má za to, že právní názor vyjádřený ve věci M-SPO není ve výslovném
rozporu s názorem, k němuž dospěl šestý senát při předběžné poradě v nyní posuzované věci.
Soud ovšem při rozhodování věci M-SPO vyslovil právní závěr, který ve svých důsledcích
znemožnil v nynější věci šestému senátu vyslovit neaplikovatelnost nařízení vlády. Obecně totiž
konstatoval, že jakékoliv překročení nařízením vlády zakotvených limitů hluku znamená samo
o sobě ohrožení zájmu na ochraně veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku, které
podléhá sankci podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Tím soud sice nepřímo, nicméně přesto
poměrně jednoznačně dospěl k závěru o zákonnosti a ústavnosti nařízení vlády. Pokud
by se šestý senát bez předložení věci rozšířenému senátu rozhodl od tohoto závazného závěru
odklonit, postupoval by v rozporu s §17 s. ř. s.
[32] Rozšířený senát nepochybuje, že podmínka existence odlišného právního názoru, než jaký
byl již vyjádřen v jiném rozhodnutí NSS, je splněna. Druhou nezbytnou podmínkou
pro rozhodování rozšířeného senátu je, aby posouzení předložené právní otázky rozšířeným
senátem bylo potřebné pro rozhodnutí o dané věci. Stěžovatelka v kasační stížnosti
a jejím doplnění, obdobně jako v žalobě, výslovně namítá, že limity zakotvené sporným
nařízením vylučují pořádání jakýchkoliv akcí pod širým nebem. Proto je splněna i druhá
podmínka pro pravomoc rozšířeného senátu o této věci rozhodovat.
[33] Rozšířený senát proto může podle §17 odst. 1 s. ř. s. rozhodovat.
[34] Jedná-li se o tvrzený rozpor předběžného závěru šestého senátu s rozsudkem čtvrtého
senátu ve věci SK Kostelní Lhota, rozšířený senát má za to, že zde o rozpor nejde. Tento rozsudek
totiž zrušil správní rozhodnutí proto, že zákaz hudebních produkcí byl uložen osobě, která vůbec
nebyla vlastníkem pozemků, na kterých proběhly koncerty rockové hudby. Proto nedávalo
správní rozhodnutí žádný smysl a bylo nevykonatelné. Šestý senát asi i proto domnělý rozpor
dovozuje jen na základě interpretace závěru tohoto rozsudku. Čtvrtý senát zde pouze podotkl,
že při posuzování přiměřenosti uloženého opatření je třeba vycházet z toho, že „ochrana zdraví osob
má zcela jednoznačně přednost před kulturním životem v obci, který byl uloženým opatřením pouze částečně
omezen. Napadené rozhodnutí totiž stěžovateli ani jiným subjektům nebrání v pořádání veřejných produkcí hudby
mimo noční dobu (tj. do 22:00 hod.), samozřejmě při dodržení příslušných hlukových limitů“. V této věci však
čtvrtý senát nijak nevyloučil, aby se soudy v dalších případech zabývaly eventuální nezákonností
podzákonného právního předpisu, který stanovil hygienicky přípustné meze hluku.
V.3. Posouzení rozhodné právní otázky
[35] V projednávané věci není sporu o tom, že krajská hygienická stanice v rámci inspekčního
měření zjistila, že stěžovatelka při pořádání veřejné produkce hudby překročila hygienické limity
hluku zakotvené nařízením vlády č. 272/2011 Sb. Nařízením stanovený limit 35 dB překročila
v jednom místě o 25,9 dB, v jiném místě pak o 3,9 dB. Ve vztahu k chráněným venkovním
prostorům staveb platilo, že se obecný hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku
ve výši 50 dB snížil o 10 dB z důvodu, že produkce probíhala v noční době, a o dalších 5 dB
proto, že hluk obsahoval tónové složky. Povinností stěžovatelky tak podle nařízení vlády
č. 272/2011 Sb. bylo, aby podnikla takové kroky, kterými by ve chráněných venkovních
prostorech blízkých staveb omezila hluk na maximálně 35 dB (blíže viz část V.1. shora).
[36] Rozšířený senát musel posoudit, zda obecná regulace hlukových limitů zakotvená
v §12 nařízení č. 272/2011 Sb. a dále v příloze č. 3 k tomuto nařízení, překročila meze
zákonného zmocnění. Stěžovatelka tvrdí, že tyto limity, tak jak jsou vládou nastaveny,
ve skutečnosti vylučují pořádání jakýchkoliv hudebních akcí poblíž chráněného venkovního
prostoru staveb.
[37] Žalovaný s tímto tvrzením stěžovatelky ve svém vyjádření ze dne 10. 3. 2016 souhlasí.
V tomto vyjádření uvádí, že uvnitř zastavěného území nelze uspořádat obvyklou veřejnou
produkci hudby (např. rockový koncert), aniž by došlo k překročení hygienických limitů hluku
podle nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Při hudebním festivalu se hodnoty L
Aeq,8h
ve vzdálenosti
50 metrů od zdroje hluku běžné pohybují v pásmu 70 – 80 dB (individuálně však mohou
dosahovat i mnohem vyšších hodnot). Nominální hodnoty hygienických limitů proto mohou být
překračovány i ve vzdálenostech větších než 0,5 km od zdroje hluku. Dosažení nominální
hodnoty hygienického limitu hluku lze očekávat již po několika minutách hudební produkce,
a to i ve značné vzdálenosti od zdroje hluku. Pokud je tedy veřejná produkce hudby produkována
přímo v zastavěné části obce, hluk z veřejné produkce hudby prakticky vždy překračuje
nominální hodnoty hygienických limitů hluku, a to již po odehrání jedné či dvou skladeb.
[38] Ze souhlasného stanoviska stěžovatelky a žalovaného tedy plyne, že na věc aplikovatelná
právní úprava ve své podstatě vylučovala konání obvyklé produkce hudby v zastavěné části obce
(v blízkosti chráněných venkovních prostor staveb ve smyslu zákona o ochraně veřejného
zdraví). Jde o tvrzení mezi stranami nesporné, pročež rozšířený senát nemusel provádět v tomto
směru žádné dokazování. Rozšířený senát zdůrazňuje, že z vyjádření žalovaného plyne,
že hlukové limity nebylo možno splnit nejen v noční době, ale ani během dne.
[39] Žalovaný uvádí celkem pět případů, ve kterých měření krajských hygienických stanic
nezjistilo překročení hlukových limitů. Těchto pět případů právě uvedenou tezi dále podporuje.
Šlo totiž vesměs o hudební festivaly daleko od zastavěných oblastí (ve dvou případech jeden
kilometr, v jiném půl kilometru), často v lesích nebo lesním údolí, odstíněné stromy. Jak žalovaný
podotýká, měření bylo ovlivněno i příznivými klimatickými podmínkami. I z těchto pěti případů
tedy plyne, že úspěšně uskutečnit běžný koncert bylo za aplikovatelné právní úpravy možné jen
daleko od zastavěné části obce.
[40] Ostatně i dokumenty založené ve správním spise (rozhodnutí o sankcích uložených třetím
osobám) prokazují tvrzení stěžovatelky, podpořené souhlasným vyjádřením žalovaného,
že hudební akce, pokud jsou správním orgánem kontrolovány, pravidelně překračují hlukový
limit.
[41] V českém právu platí základní ústavní princip, podle něhož povinnosti mohou být
ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod
(čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Každý občan může činit, co není zákonem
zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 4 Ústavy). Meze
základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze
zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny).
[42] Určité chování tedy může zakázat pouze zákon, respektive v jeho mezích může dále zákaz
konkretizovat podzákonný právní předpis. Meze podzákonného předpisu jsou buď výslovně
vymezeny zákonem anebo vyplývají ze smyslu a účelu daného konkrétního prováděného zákona
[srov. např. nález ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.)
- Nařízení vlády o vyhlášení závazné části územního plánu velkého územního celku Plzeňska]. Prováděcími
předpisy nemohou být stanoveny primární povinnosti. Pokud zákon stanoví, že nemá být
X, podzákonný předpis může dále tento zákaz specifikovat tak, že nemá být X1, X2, X3 atd.
Pokud podle zákona nemá být X, podzákonný předpis nesmí stanovit, že nemá být Y [např.
nálezy ÚS ze dne 25. 3. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.) – zrušení
tzv. lázeňské vyhlášky; a ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165;
512/2004 Sb.) - změna sazeb zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu].
[43] Argumentace stěžovatelky a šestého senátu směřuje v podstatě k tomu, že zákaz veřejné
produkce hudby v zastavěných částech obce je obsažen nikoliv v zákoně o ochraně veřejného
zdraví, ale teprve v podzákonném právním předpise, konkrétně v nařízení vlády č. 272/2011 Sb.
[44] Rozšířený senát upozorňuje, že zákon o ochraně veřejného zdraví nebyl zjevně postaven
na koncepci, která by paušálně zakazovala veřejnou produkci hudby v zastavěných částech obce.
Právě naopak, zákon evidentně počítal s tím, že za splnění hlukových limitů se koncerty
a podobné akce mohou v obcích konat. Zákon v §32 uváděl, že hluk z veřejné produkce hudby
(například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí překročit hygienické
limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory uvedené v §30, současně
tato norma specifikovala osobu, která měla zajistit splnění této povinnosti (viz bod [22] shora).
[45] Významná pro nynější věc je rovněž skutečnost, že z limitů hluku z veřejné produkce
hudby nebylo možno podle aplikovatelného znění zákona získat výjimku (viz bod [23] shora).
[46] Rozšířený senát pro srovnání podotýká, že limity nastavené nařízením vlády, tedy 45 dB
ve dne a 35 dB v noci, byly významně přísnější než srovnatelné úpravy okolních zemí. Navíc
takovéto úpravy znají výjimky pro konání hudebních či obdobných akcí.
[47] Např. v Německu podle tzv. vzorové směrnice o hluku z volnočasových zařízení
(LAI-Freizeitlärmrichtlinie)
1
činí hlukové limity v průmyslových oblastech ve dne i v noci 70 dB(A),
v jádrových oblastech, vesnicích a smíšených oblastech přes den včetně soboty 60 dB(A), v noci
45 dB(A), v oblastech, jež slouží převážně k bydlení, a v oblastech se skupinami obydlí přes den
ve všedních dnech včetně soboty mimo klidovou dobu 55 dB(A), v noci 40 dB(A), v čistě
obytných oblastech 50 dB(A), v noci 35 dB(A), v lázeňských oblastech, pro nemocnice
a pečovatelské ústavy přes den 45 dB(A), v noci 35 dB(A). V Německu tedy právo mnohem více
strukturuje jednotlivá chráněná území podle typu využití, rozsahu osídlení a potřeby hlukové
ochrany. Ve většině případů jsou hlukové limity vyšší než podle úpravy české. Ještě podstatnější
je to, že německá úprava výslovně pamatuje i na tzv. akce, jež se konají zřídka (seltene
Veranstaltungen), jež se vyznačují silnou vázaností na místo konání nebo jsou sociálně adekvátní
a akceptované. Při takových akcích někdy nemohou být výše uvedené hlukové limity dodrženy,
a to i přes všechna přiměřená technická a organizační opatření ke snížení hluku. Jedná se o velké
akce jako Hessentag, Kieler Woche, na mnoha místech též jednotlivé koncerty konané
na exponovaných místech uvnitř města. Takovéto akce přes nesplnění hlukových limitů mohou
být příslušným úřadem povoleny, obvykle za podmínky splnění určitých dalších požadavků.
Regulace hluku v jednotlivých spolkových zemích se přitom mohou v detailech lišit.
[48] Stejně tak je tato problematika regulována na úrovni jednotlivých spolkových zemí
v Rakousku. I tam jsou hlukové limity vyšší než podle sporné úpravy české, dotčené chráněné
lokality jsou více strukturovány (rozlišují se např. klidové obecní zóny a naproti tomu rušnější
jádra měst). Právní předpisy spolkových zemí znají speciální pravidla pro pořádání jednorázových
hudebních či obdobných akcí a s nimi spojené udělování výjimek z obecných hlukových limitů.
[49] Rozšířený senát tedy shrnuje, že český zákonodárce veřejnou produkci hudby v obcích
nebo v jejich blízkosti ani nezakázal, ani nepřipustil možnost požádat v těchto případech
o výjimku (na rozdíl od jiných zdrojů hluku). Pokud zákon dával přesně určeným osobám
povinnost zajistit dodržení hlukových limitů, evidentně vycházel z toho, že hlukové limity bude
1
http://www.lai-
immissionsschutz.de/servlet/is/20170/Freizeitl%C3%A4rmrichtline%20final.pdf?command=downloadContent&fil
ename=Freizeitl%E4rmrichtline%20final.pdf
možno někdy porušit, někdy dodržet. Tak tomu ale podle nařízení vlády nebylo. Dodržení
hlukových limitů v obcích nebo jejich blízkosti bylo v podstatě nemožné.
[50] V projednávané věci je na místě použít selský rozum. Obsahovalo-li by nařízení vlády
č. 272/2011 Sb. výslovný zákaz veřejné produkce hudby v zastavěných oblastech, nebylo
by sporu o tom, že by tento podzákonný předpis nad rámec zákona a mimo zákonné meze
vytvořil nový zákaz. Stejně je třeba hodnotit situaci, v níž sice nařízení vlády výslovně obdobný
zákaz neobsahuje, nastavuje však limity tak přísně, že je v praxi nelze dodržet. Podle nařízení
vlády nebylo možno pořádat koncert či jinou hudební produkci v zastavěné části obce nebo v její
blízkosti a současně dodržet limity stanovené nařízením.
[51] Nařízení vlády č. 272/2011 Sb. se tedy dostalo v té části, ve které reguluje hluk z veřejné
produkce hudby, zcela mimo rámec zákona o veřejném zdraví. V této části je tedy nařízení
protiústavní, rozporné s čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy. Obecné soudy, včetně
Nejvyššího správního soudu, nemohou takové nařízení v individuální kauze aplikovat
(čl. 95 odst. 1 Ústavy).
[52] Pokud správní orgán na základě hlukových limitů stanovených nařízením vlády uložil
sankci, stalo se tak za porušení povinnosti, kterou stanovilo teprve nařízení vlády, nikoliv zákon.
Takováto sankce nemá oporu v zákoně, a je proto v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 39 Listiny
základních práv a svobod).
[53] Rozšířený senát tímto rozhodnutím nijak nezpochybňuje nutnost regulovat zdraví
škodlivý hluk, včetně hluku z hudebních akcí. Musí se tak ale dít ústavním a zákonným
způsobem.
VI. Shrnutí a závěr
[54] Rozšířený senát shrnuje, že nařízení vlády č. 272/2011 Sb., provádějící zákon o ochraně
veřejného zdraví, ve znění do 30. 11. 2015, bylo v části regulující hluk z veřejné produkce hudby
v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 4 Ústavy; na případy
regulace hluku z veřejné produkce hudby je nebylo možno aplikovat. Sankce byla uložena
stěžovatelce za porušení povinnosti, kterou poprvé stanovil teprve podzákonný právní předpis.
Proto rozhodnutí správních orgánů o uložení sankce nemůže obstát.
[55] Další kasační námitky, zpochybňující výši a přiměřenost sankce, jsou již nadbytečné.
Nebylo tedy třeba se s nimi vypořádávat.
[56] Jelikož rozšířený senát posoudil jedinou právní otázku významnou pro věc samu, rozhodl
rozsudkem v souladu s §71 odst. 2 písm. a) Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.
V duchu zaujatého právního názoru dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Proto podle
§110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu zrušil. S ohledem na důvody
zrušení rozsudku přistoupil podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 1 s. ř. s.
také ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného. Podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
ve spojení s §78 odst. 4 s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
VII. Náklady řízení
[57] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
(ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný ve věci úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Stěžovatelka měla v řízení o kasační stížnosti i v řízení o žalobě úspěch,
a má tedy právo na náhradu nákladů těchto řízení. Nejvyšší správní soud je posledním soudem,
který o věci rozhodl; proto musí určit náhradu nákladů celého soudního řízení.
[58] V řízení o žalobě představovaly náklady řízení stěžovatelky zaplacený soudní poplatek
ve výši 3.000 Kč a odměnu a náhradu hotových výdajů jejího zástupce. Odměna zástupce náleží
celkem za tři úkony právní služby [převzetí a příprava zastoupení před podáním žaloby, podání
žaloby ze dne 10. 6. 2013, účast na soudním jednání dne 22. 1. 2014; §1 odst. 1, §7,
§9 odst. 3 písm. d), §11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu],
a to v hodnotě 3.100 Kč za každý úkon právní služby, celkem částku 9.300 Kč. K tomu je třeba
připočíst 3 × režijní paušál po 300 Kč, tj. 900 Kč. Pokud jde o náklady s ústním jednáním
spojené, zástupce stěžovatelky použil na cestu z Tábora do Českých Budějovic osobní vůz
Subaru Forester. Zástupci stěžovatelky proto náleží náhrada 444 Kč [120 km × 3,70 Kč;
viz §1 písm. b) vyhlášky č. 435/2013 Sb., o změně sazby základní náhrady za používání silničních
motorových vozidel a stravného a o stanovení průměrné ceny pohonných hmot pro účely
poskytování cestovních náhrad], dále mu soud též přiznal částku 398,40 Kč za spotřebované
pohonné hmoty [120 km × průměrná spotřeba automobilu dle doloženého technického průkazu
vozidla je 9,3 l/100 km × automobilový benzin 95 oktanů dle §4 písm. a) vyhlášky
č. 435/2013 Sb. v ceně 35,70 Kč/l], a konečně přiznal i náhradu za ztracený čas cestováním
na ústní jednání za celkem 2 hodiny ve výši 400 Kč [4 × 100 Kč, §14 advokátního tarifu].
Celkové náklady řízení před krajským soudem tedy činí 14.442,40 Kč.
[59] V řízení o kasační stížnosti představovaly náklady řízení stěžovatelky zaplacený soudní
poplatek ve výši 5.000 Kč a odměnu a náhradu hotových výdajů jejího zástupce. Nejvyšší správní
soud přiznal stěžovatelce jeden úkon po 3.100 Kč (podání kasační stížnosti dne 28. 4. 2014),
[§1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Náhrada hotových
výdajů pak sestává z paušální částky 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy činí
náklady stěžovatelky v řízení před Nejvyšším správním soudem částku 8.400 Kč.
[60] Protože je zástupce stěžovatelky plátcem DPH, zvyšují se náklady řízení za odměny
a náhrady o částku 3.116,90 Kč. Sečteno, žalovaný je povinen stěžovatelce uhradit náhradu
nákladů soudních řízení celkem 25.959,30 Kč ? 25.959 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen
zaplatit stěžovatelce k rukám Mgr. Jaroslava Kadlece, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. března 2016
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu