ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.60.2016:23
sp. zn. 6 As 60/2016 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové,
soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Petra Průchy v právní věci
žalobkyně: B. Ž., zastoupené Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem, se sídlem Na Zlatnici
301/2, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody
1222/12, Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. června 2014, č. j.
361/2014-160-SPR/3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 17. února 2016, č. j. 5 A 135/2014 - 59,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. února 2016, č. j. 5 A 135/2014 - 59
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně ke dni 14. května 2013 dosáhla celkového počtu dvanácti bodů v bodovém
hodnocení zaznamenaném v registru řidičů. V důsledku toho žalobkyni Magistrát hlavního města
Prahy (dále jen „magistrát“) doručil oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a výzvu
k odevzdání řidičského průkazu v důsledku pozbytí řidičského oprávnění ze dne 25. června 2013.
Žalobkyně nesouhlasila s provedenými záznamy bodů a prostřednictvím svého zmocněnce
podala námitky proti všem záznamům do registru řidičů. Magistrát svým rozhodnutím ze dne
5. března 2014 sp. zn. S-MHMP 553793/2013 č. j. MHMP 311264/2014 námitky žalobkyně
zamítl jako neodůvodněné a potvrdil provedený záznam dvanácti bodů. Proti tomuto rozhodnutí
podala žalobkyně odvolání, které však žalovaný zamítl v záhlaví označeným rozhodnutím.
[2] Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobou podanou k Městskému soudu
v Praze (dále jen „městský soud“). Městský soud nepřisvědčil žádné z žalobních námitek,
ovšem nad rámec žalobních bodů uvedl, že na daný případ je třeba ex officio aplikovat závěry
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (usnesení č. j. 6 As 114/2014 - 55 ze dne
30. září 2015, č. 3339/2016 Sb. NSS), podle něhož je bodový záznam v registru řidičů trestem
ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 7 odst. 1 věty
druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). V důsledku
toho se na ukládání bodů do registru řidičů vztahuje zásada příkazu retroaktivity ve prospěch
pachatele. Městský soud vztáhl tento závěr na přestupek spáchaný stěžovatelkou
dne 28. dubna 2011 spočívající v držení telefonního přístroje nebo jiného hovorového
nebo záznamového zařízení v ruce nebo jiným způsobem při řízení vozidla [§22 odst. 1 písm. f)
bod 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění do 31. července 2011]. Zákon
č. 133/2011 Sb., novelizující zákon o silničním provozu, s účinností od 1. srpna 2011 snížil počet
„trestných“ bodů za uvedený přestupek ze tří bodů na dva. Městský soud proto dovodil,
že pro účely vydání „Oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a výzvy k odevzdání
řidičského průkazu v důsledku pozbytí řidičského oprávnění řidičů“ měl magistrát stěžovatelce
za jmenovaný přestupek započítat toliko dva body, nikoliv tři. Městský soud proto rozhodnutí
žalovaného zrušil pro nezákonnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti označenému rozsudku městského soudu žalovaný (nyní stěžovatel) brojil včas
podanou kasační stížností z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Stěžovatel označil rozsudek městského soudu za nezákonný a věcně nesprávný.
Nejprve uvedl, že městský soud porušil §75 odst. 2 s. ř. s., podle něhož soud přezkoumává
rozhodnutí správního orgánu v mezích žalobních bodů. Městský soud ve svém rozsudku
nejprve vyvrátil veškeré žalobní námitky a naznal, že správním orgánům nelze nic vytknout,
ale následně z vlastní iniciativy zcela nad rámec žalobních důvodů na daný případ aplikoval závěry
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu o záznamu bodů do registru řidičů jako „trestu“.
Stěžovatel proto označil rozsudek městského soudu za zmatečný a nepřezkoumatelný.
[5] Následně stěžovatel namítal, že městský soud přistoupil k extenzivnímu výkladu unesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2015, č. j. 6 As 114/2014 - 55,
č. 3339/2016 Sb. NSS. Toto rozhodnutí se týkalo skutkově odlišné věci, neboť v onom případě
došlo ke změně zákona (ke snížení bodové dotace) v průběhu správního řízení, tedy v mezidobí
od spáchání přestupku do rozhodnutí ve věci. Oproti tomu žalobkyně se přestupku dopustila
28. dubna 2011 a téhož dne byla věc pravomocně ukončena v blokovém řízení. Ke změně zákona
přitom došlo až s účinností od 1. srpna 2011. Vztažení závěrů přijatých rozšířeným senátem
ve jmenovaném usnesení na případ žalobkyně je proto podle stěžovatele nesprávné. Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu se vůbec nezabýval tím, zda se má zásada příkazu retroaktivity
ve prospěch pachatele použít v probíhajícím správním řízení o námitkách ve smyslu §123f
zákona o silničním provozu. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že nikoliv, neboť by to vyžadovalo
pravou retroaktivitu a vytvoření fikce, že právní předpis byl účinný již v době, kdy ve skutečnosti
ještě vůbec neexistoval. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel Nejvyššímu správnímu soud
navrhl, aby rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[6] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud hodnotí kasační stížnost jako přípustnou, neboť byla podána
osobou oprávněnou ve smyslu ustanovení §102 s. ř. s. Důvody kasační stížnosti se opírají
o §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Kasační stížnost není nepřípustná ani z jiných důvodů
plynoucích z ustanovení §104 s. ř. s.
[8] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[9] Nejprve se zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu,
neboť rozhodnutí ztížená touto vadou zpravidla nelze věcně přezkoumat. Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že rozsudek městského soudu je zcela přezkoumatelný a nevykazuje vady
způsobující nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů ani pro nesrozumitelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Odůvodnění přezkoumávaného rozsudku městského soudu je zcela
srozumitelné a jsou z něj jasně seznatelné úvahy, jimiž se soud řídil. Městský soud nejprve
podrobně vypořádal všechny námitky žalobkyně a dospěl k závěru, že jsou nedůvodné. Následně
však naznal, že je povinen z úřední povinnosti nad rámec žalobních námitek zohlednit
závěry přijaté rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v ze dne 30. září 2015,
č. j. 6 As 114/2014 - 55, č. 3339/2016 Sb. NSS, na projednávaný případ. Městský soud dospěl
k závěru, že správní orgány měly v souladu s tímto usnesením za přestupek spáchaný
dne 28. dubna 2011 započítat toliko dva body. Postup a závěry městského soudu je srozumitelný
a dostatečně odůvodněný, tudíž přezkoumatelný, což ostatně dokazuje i skutečnost, že stěžovatel
se závěry městského soudu rozsáhle polemizuje.
[10] Následně se Nejvyšší správní soud věnoval námitce nesprávného posouzení právní otázky
městským soudem. Stěžovatel učinil spornou otázku, kdy lze zohlednit zásadu příkazu
retroaktivity ve prospěch pachatele a na jaké případy lze vztáhnout závěry přijaté rozšířeným
senátem Nejvyššího správního soud v usnesení č. j. 6 As 114/2014 - 55. Stěžovatel městskému
soudu vytkl, že nosné důvody uvedeného usnesení na nyní pojednávaný případ vůbec nedopadají.
Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku opodstatněnou.
[11] Podobně, jako je v případě aplikace právní normy třeba posoudit, zda byla v konkrétní
věci naplněna hypotéza právní normy a zda je možné tuto normu aplikovat, je i v případě
argumentace dřívějšími soudními rozhodnutími nutné posoudit, zda jsou splněny podmínky
pro vztažení dřívějšího judikaturního závěru na danou věc, zvlášť zda to relevantní
skutkové a právní okolnosti dovolují. V případu řešeném Nejvyšším správním soudem
pod sp. zn. 6 As 114/2014 tehdejší stěžovatel brojil v rámci námitkového řízení proti záznamu
bodů provedenému na základě rozhodnutí Městského úřadu v Českém Krumlově
ze 13. října 2011 č. j. MUCK 52236/2011, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku
podle §125c odst. 1 písm. f) bodu 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších
předpisů, podle něhož se přestupku dopustí, kdo v rozporu s §7 odst. 1 písm. c) téhož zákona
při řízení drží v ruce nebo jiným způsobem telefonní přístroj nebo jiné hovorové
nebo záznamové zařízení. Daného přestupku se žalobce dopustil 30. června 2011. Rozhodnutí
o přestupku nabylo právní moci 8. listopadu 2011. Na základě tohoto rozhodnutí byly stěžovateli
do registru řidičů zaznamenány tři body, ačkoliv s účinností od 1. srpna 2011 byl zákonný bodový
postih za daný přestupek snížen ze tří bodů na dva. Jinými slovy, v onom případě došlo
ke snížení počtu ukládaných bodů za daný přestupek v průběhu správního řízení v mezidobí
mezi spácháním přestupku a vynesením pravomocného rozhodnutí, jak správně poukázal
stěžovatel.
[12] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v opakovaně citovaném usnesení
č. j. 6 As 114/2014 - 55 rozhodl, že záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů
podle §123b odst. 1 zákona o silničním provozu je „trestem“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny
a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy (v podrobnostech Nejvyšší správní soud v zájmu stručnosti
odkazuje na samotné usnesení č. j. 6 As 114/2014 - 55). Šestý senát Nejvyššího správního soudu,
který o věci vedené pod sp. zn. 6 As 114/2014 věcně rozhodoval poté, co spornou právní otázku
rozhodl rozšířený senát, následně uzavřel, že s ohledem na závěry rozšířeného senátu bylo
na místě aplikovat zásadu příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele a stěžovateli zaznamenat
do registru řidičů pouze dva body na místo tří, neboť v průběhu správního řízení o přestupku
došlo ke změně zákona ve prospěch pachatele (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. října 2015, č. j. 6 As 114/2014 - 69).
[13] Nyní projednávaný případ se však od věci řešené pod sp. zn. 6 As 114/2014 významně
liší. Žalobkyně se dopustila dne 28. dubna 2011 přestupku spočívajícího v držení telefonního
přístroje nebo jiného hovorového nebo záznamového zařízení v ruce nebo jiným způsobem
při řízení vozidla [§22 odst. 1 písm. f) bod 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
do 31. července 2011]. O přestupku bylo rozhodnuto záhy po jeho spáchání, neboť byl
projednán v blokovém řízení. Výsledkem blokového řízení je přitom individuální správní akt
autoritativně zasahující do právních vztahů osoby obviněné z přestupku (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. prosince 2004, č. j. 6 As 49/2003 - 46, č. 505/2005 Sb. NSS či ze dne
19. září 2007, č. j. 1 As 30/2007 - 53), proti němuž se nelze odvolat (§84 odst. 2 přestupkového
zákona). Pro úplnost lze dodat, že žaloba proti němu je nepřípustná (odkazovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 49/2003 - 46). Správní řízení o daném přestupku
tedy skončilo ještě téhož dne 28. dubna 2011. Na základě rozhodnutí vydaného v blokovém
řízení dne 28. dubna 2011, jež bylo formálně vydáno vystavením bloku, proto došlo v souladu
s tehdy účinnými předpisy k zápisu tří bodů do registru řidičů (§123b odst. 1 zákona o silničním
provozu). Relevantní část zákona č. 133/2011 Sb., kterým zákonodárce snížil bodovou dotaci
za přestupek spočívající v „telefonování při řízení“ ze tří bodů na dva, nabyla účinnosti
až 1. srpna 2011, tedy víc než tři měsíce po skončení správního řízení, nikoliv v průběhu
správního řízení jako ve zmiňované kauze řešené rozšířeným senátem. V době nabytí účinnosti
pro pachatele příznivější právní úpravy (1. srpna 2011) zde nebylo vedeno žádné neskončené
řízení o vině a trestu za daný přestupek, v němž by byl prostor pro zohlednění zásady příkazu
retroaktivity ve prospěch pachatele. Na okraj proto Nejvyšší správní soud poznamenává,
že v nyní projednávané věci vůbec nebyla rozhodná otázka v současnosti řešená rozšířeným
senátem Nejvyššího správního soudu pod č. j. 5 As 104/2013 - 32, zda aplikace zásady příkazu
retroaktivity ve prospěch pachatele přichází v úvahu též v soudním řízení správním
před krajským soudem nebo Nejvyšším správním soudem. V nyní řešené věci totiž žádné řízení
o správním deliktu, správní ani následné přezkumné soudní, v době změny právní úpravy
vůbec neprobíhalo.
[14] Nejvyšší správní soud z výše uvedeného dovodil, že prostor pro aplikaci zásady při vydání
oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a výzvy k odevzdání řidičského průkazu
v důsledku pozbytí řidičského oprávnění řidičů magistrátem, resp. v následném řízení
o námitkách, jak tvrdil městský soud, nebyl dán.
[15] Co se týče oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a výzvy k odevzdání
řidičského průkazu, podle §123c odst. 3 zákona o silničním provozu správní orgán řidiči toliko
oznamuje skutečnost, že dosáhl 12 bodů. Co se týče námitkového řízení, podle §123f zákona
o silničním provozu nesouhlasí-li řidič s provedeným záznamem bodů v registru řidičů, může
podat proti provedení záznamu písemně námitky obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností
příslušnému k provádění záznamu (odst. 1). Shledá-li obecní úřad obce s rozšířenou působností
námitky oprávněné, nejpozději do 10 pracovních dnů ode dne, kdy mu byly námitky doručeny,
provede opravu záznamu o dosaženém počtu stanovených bodů v registru řidičů a neprodleně
písemně vyrozumí o provedené opravě záznamu řidiče (odst. 2).
[16] Správní soudy se opakovaně vyjádřily k rozsahu otázek, které lze zkoumat v námitkovém
řízení. Tento rozsah je poměrně omezený. Správní orgán rozhodující v řízení o námitkách
proti provedenému záznamu bodů v registru řidičů je oprávněn zkoumat pouze to, zda existuje
způsobilý podklad pro záznam (tj. pravomocné rozhodnutí příslušného orgánu veřejné správy
či soudu ve smyslu §123b odst. 1 a 2 citovaného zákona), zda záznam v registru řidičů byl
proveden zcela v souladu s tímto způsobilým podkladem a zda počet připsaných bodů odpovídá
v příloze k citovanému zákonu obsaženému bodovému hodnocení jednání (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. srpna 2009, č. j. 9 As 96/2008 - 44, viz též např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. prosince 2013, č. j. 6 As 67/2013 - 16).
[17] V opakovaně odkazované kauze rozhodované rozšířeným senátem (usnesení
č. j. 6 As 114/2014 - 55), která vznikla na půdorysu námitkového řízení, bylo možné, aby správní
soudy zavázaly správní orgán k aplikaci zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele.
Jak bylo opakovaně zmíněno, ke snížení bodového ohodnocení přestupku došlo v této kauze
v průběhu správního řízení o přestupku samotném, a správní orgán měl proto zaznamenat počet
bodů, který odpovídal zákonnému znění účinnému v den právní moci rozhodnutí o přestupku,
jež bylo podkladem pro záznam bodů, neboť taková úprava byla pro pachatele příznivější
než úprava účinná v době spáchání přestupku. Správní orgán, který prováděl záznam bodů,
tak v oné věci měl povinnost zohlednit zásadu příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele
již v okamžiku záznamu bodů. Správní orgán tedy za spáchaný přestupek ke dni nabytí právní
moci o přestupku připsal do registru řidičů nesprávný počet bodů. Nejvyšší správní soud v dané
věci výslovně uvedl, že „stěžovatel sice spáchal přestupek v době, kdy mu za něj podle platné a účinné úpravy
měly být zaznamenány tři body do registru řidičů, o tomto přestupku však bylo pravomocně rozhodnuto
a do registru řidičů byly body zaznamenávány již v době, kdy za totéž jednání pozdější zákon stanovil postih
v rozsahu pouze dvou bodů.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. října 2015
č. j. 6 As 114/2014 - 69, bod [17]).
[18] V nyní projednávané věci oproti tomu postupoval magistrát, jehož postup aproboval
žalovaný, zcela správně. V souladu s §123b odst. 2 zákona o silničním provozu, který váže
provedení záznamu v registru řidičů ke dni uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení
(nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek), zaznamenal
žalobkyni za daný přestupek v souladu s tehdy účinným zněním zákona tři body. Usnesení
rozšířeného senátu č. j. 6 As 114/2014 - 55 nelze interpretovat tak, že by správním orgánům
až v řízení o námitkách přikazovalo v případech, kdy byl přestupek spáchán i o něm bylo
pravomocně rozhodnuto před změnou právní úpravy, znovu rozhodovat o „potrestání“
přestupce a revidovat body zaznamenané v registru řidičů jen proto, že v době po uložení pokuty
za přestupek v blokovém řízení nebo nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku
a před námitkovým řízením došlo ke změně zákona ve prospěch pachatele. Přezkoumává-li
tedy správní orgán v námitkovém řízení správnost počtu zaznamenaných bodů v registru řidičů,
činí tak ve vztahu k zákonu účinnému v době spáchání přestupku (čl. 40 odst. 6 věta první
Listiny) nebo – pokud je to pro pachatele příznivější (čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny) –
ve vztahu k zákonu účinnému ke dni rozhodnutí v blokovém řízení či ke dni nabytí právní moci
rozhodnutí o přestupku. Správní orgán však zaznamenaný počet bodů nepřezkoumává ve vztahu
ke znění zákona účinnému v době námitkového řízení. Správní orgán totiž v řízení o námitkách
již nově nerozhoduje o vině za přestupek a přestupce znovu za jednotlivé přestupky „netrestá“,
nýbrž pouze přezkoumává dřívější postup správních orgánů co do otázek vymezených v bodu
[16] tohoto rozsudku.
[19] Ostatně Nejvyšší správní soud již v rozsudku č. j. 8 As 111/2013 - 53 ze dne
16. prosince 2014 uvedl, že v řízení o námitkách „správní orgán znovu ‚nerozhoduje‘ o záznamu bodů,
pouze ověřuje, zda již provedený záznam byl proveden v souladu se zákonem.“ Na tomto závěru osmého
senátu nic nezměnilo ani rozhodnutí rozšířeného senátu o tom, že se na záznam bodů vztahuje
čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy (usnesení č. j. 6 As 114/2014 - 55). Závěr
rozšířeného senátu totiž nelze vnímat expanzivně a vytrhávat jej z kontextu, nýbrž je nutné
jej vykládat ve vazbě na skutkové a právní okolnosti konkrétního případu, v jehož rámci rozšířený
senát uvedený závěr učinil. Jinými slovy, zásada příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele
se uplatní toliko v těch případech, kdy ke změně zákona v pachatelův prospěch (ke snížení
bodové dotace za ten který přestupek) došlo v období mezi spácháním přestupku a okamžikem
právní moci rozhodnutí o tomto přestupku. To ostatně explicitně vyplývá i ze samotného
usnesení rozšířeného senátu, který na různých místech svého rozhodnutí konstatoval,
že „na otázku počtu bodů, jaký se má zapsat do registru řidičů, je třeba aplikovat ústavní zásadu mající původ
primárně v právu trestním, tedy že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době,
kdy byl čin spáchán; pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější […],“ (bod 42
usnesení č. j. 6 As 114/2014 - 55) dále že „dojde-li ke změně právní úpravy ve prospěch delikventa, musí
být tato změna v běžících, resp. dobíhajících řízeních vzata v potaz […]“ (bod 44) a zejména že
„projednávaný případ se týkal změny zákona v průběhu správního řízení, tedy v mezidobí od spáchání přestupku
do doby rozhodnutí správních orgánů o něm […].“ (bod 45).
[20] Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že námitka stěžovatele
týkající se nesprávného vztažení usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
30. září 2015, č. j. 6 As 114/2014 - 55, č. 3339/2016 Sb. NSS, na nyní projednávaný případ byla
důvodná. Městský soud proto zatížil svůj rozsudek vadou nesprávného posouzení právní otázky
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbylo než podle
§110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu
řízení, v němž bude vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
IV. Náklady řízení
[21] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti před Nejvyšším správním soudem (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2016
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu