ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.222.2015:36
sp. zn. 7 As 222/2015 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: M. M.,
zastoupená JUDr. Ivanou Čadkovou, advokátkou se sídlem Modřínová 2, Plzeň, proti
žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I. B. V., II. J. B., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 6. 2015, č. j. 57 A 8/2014 – 69,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 30. 6. 2015, č. j. 57 A 8/2014 – 69, zamítl žalobu
podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje
(dále jen „krajský úřad“) ze dne 27. 11. 2013, č. j. RR/3504/13, kterým bylo zamítnuto její
odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Rokycany (dále jen „stavební úřad“) ze dne
19. 8. 2013, č. j. MeRo/1553/OST/13, jímž byly na žádost osob zúčastněných na řízení
dodatečně povoleny stavební úpravy spočívající ve vybudování dvou okenních otvorů do západní
fasády domu čp. 124 na pozemku st. p. č. 120 v k. ú. R. (dále jen „stavební úpravy“).
V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že námitku stěžovatelky vůči dodatečné
legalizaci stavby, ačkoliv se nachází na hranici pozemků různých vlastníků, čímž dopadá na výkon
jejího vlastnického práva, neshledal důvodnou. V souladu s předchozím zrušeným stavebním
povolením byly stavební úpravy spočívající ve vybudování dvou okenních otvorů dodatečně
povoleny tak, že jsou kromě stanovené požární kvality provedeny bez možnosti jejich otevření
a jsou opatřeny privátní fólií. K tomu byla v rozhodnutí stavebního úřadu stanovena podmínka
č. 3, kterou bylo osobám zúčastněným na řízení uloženo, že dodatečně povolená okna musí
zůstat po celou dobu jejich užívání ve stejné podobě, tedy neotvíravá a ve stejné úrovni požární
bezpečnosti. Žádný právní předpis účinný v době rozhodování obou správních orgánů
nestanovil, že nelze ve stávající stavbě na hranici mezi pozemky realizovat okenní otvory, jsou-li
splněny podmínky stanovené zákonem č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„stavební zákon“), a jeho prováděcími předpisy. K dodatečnému povolení již vybudovaných
okenních otvorů žádný předpis nestanovil nutnost souhlasu vlastníka sousedního pozemku.
Krajský úřad proto správně dovodil, že pro dodatečné povolení dvou okenních otvorů ve štítové
zdi stavby čp. 124 umístěné na hranici pozemků osob zúčastněných na řízení a stěžovatelky
a jejího bratra nebylo rozhodné, zda byl či nebyl dán souhlas vlastníků sousedního pozemku,
neboť předmětná stavební úprava nezasahuje na jejich pozemek ani na jejich stavbu. Vlastníci
sousedního pozemku mohli uplatnit v řízení o dodatečném povolení stavby své námitky,
neboť byli účastníky tohoto řízení. Toto učinili a o jejich námitkách bylo rozhodnuto. Stavební
úřad v průběhu řízení zasílal účastníkům řízení všechny písemnosti, seznamoval je se všemi
podklady, které byly doplňovány do spisu a dal jim možnost se s nimi seznámit a uplatnit
námitky. Podle ust. §114 stavebního zákona se pokusil o dohodu o uplatněných námitkách,
ale protože k dohodě nedošlo, o námitkách rozhodl a své rozhodnutí podrobně odůvodnil.
Rovněž námitku stěžovatelky, že stavební úřad procesně pochybil, když dal bezdůvodně přednost
projednání dodatečného povolení předmětných stavebních úprav, ačkoliv bylo řízení o něm
zahájeno později, než řízení o návrhu stěžovatelky na umístění stavby na jejím sousedním
pozemku, shledal krajský soud nedůvodnou. Vzhledem k dosavadnímu průběhu všech správních
řízení zabývajících se předmětnými stavebními úpravami bylo správné považovat řízení
o dodatečném povolení stavby za řízení o předběžné otázce ve vztahu k územnímu řízení
iniciovanému stěžovatelkou, a to především proto, že okenní otvory, resp. neotvíravá
neprůhledná okna, jsou již ve stavbě čp. 124 provedena, a to na základě dříve vydaného
stavebního povolení a kolaudačním rozhodnutím je povoleno jejich užívání. Proto bylo nutno
nejprve rozhodnout o tom, zda bude tato stavební úprava dodatečně povolena, nebo zda bude
nařízeno její odstranění. Přitom existence těchto okenních otvorů nemůže zabránit výstavbě
na pozemku stěžovatelky a jejího bratra, může ji jen určitým způsobem ovlivnit. Jedná
se o obvyklou situaci, neboť při navrhování vlastního záměru musí každý stavebník respektovat
stávající situaci v daném místě. Krajský soud proto dospěl k závěru, že stavební úřad správně
posoudil rozhodnutí o dodatečném povolení předmětných stavebních úprav jako rozhodnutí
o předběžné otázce v řízení o umístění stavby zahájeném k žádosti stěžovatelky. Proto správně
aplikoval ust. §64 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
když přerušil územní řízení do rozhodnutí o této předběžné otázce. Krajský soud neshledal
důvodnou ani námitku nepřezkoumatelnosti jak rozhodnutí stavebního úřadu, tak napadeného
rozhodnutí krajského úřadu.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti poukázala na to, že krajský soud
se v odůvodnění napadeného rozsudku vrací k řízení o žalobě vedené pod sp. zn. 57 Ca 32/2007
a u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 7 As 61/2008, ovšem tato řízení nebyla vedena
o stejném správním řízení. Předešlá žaloba byla podána proti stavebnímu povolení, zatímco
v daném případě bylo vedeno řízení o dodatečném povolení stavby. Přestože řízení je předmětem
obdobné, nejedná se o pokračování v řízení před správními úřady, ale o zcela nové řízení, které
bylo zahájeno dne 23. 11. 2011 coby řízení o odstranění stavby a následně dne 7. 12. 2012 došlo
k zahájení řízení o dodatečné povolení stavby. Informace, podklady i závěry z doby vydání
stavebního povolení (r. 2007), které bylo následně správním soudem zrušeno, se v řízení
o odstranění a dodatečném povolení nemohou automaticky převzít, protože východiska
i posouzení se mohou lišit. Stěžovatelka poukázala na to, že v řízení o odstranění,
resp. dodatečném povolení stavby uplatnila opětovně svůj pohled na věc, totiž využitelnost
dvorní části své nemovitosti pro stavbu, pro kterou také v mezidobí nechala zpracovat potřebnou
dokumentaci a opatřila vyjádření a stanoviska pro územní řízení. Své nesouhlasné stanovisko
odůvodnila dopadem povolení okenních otvorů na hranici pozemků na výkon vlastnického práva
ke své nemovitosti, resp. nemožnost využít plochu svého stavebního pozemku pro stavbu. V této
souvislosti stěžovatelka vyjádřila nesouhlas se závěrem krajského soudu, že není rozdílu mezi tím,
zda se jedná o sousedící rodinné či bytové domy. Pro bytové domy nejsou dány tak striktní
požadavky na odstupové vzdálenosti jako u domů bytových, nehledě na existenci oken
v protilehlých zdech. Stěžovatelka dále poukázala na skutečnost, že bylo zahájeno několik řízení
postupně či vedle sebe, jež se navzájem ovlivnila či mohla ovlivnit. Stěžovatelka podala
dne 28. 7. 2010 žádost o povolení výjimky pro umístění stavby na svém pozemku. Toto územní
řízení bylo přerušeno z důvodu probíhající stavebního řízení, které bylo následně 5. 10. 2010
zastaveno. Tímto dnem odpadl důvod pro přerušení řízení o povolení výjimky a stavební úřad
měl pokračovat v řízení o výjimce. Stalo se tak až o několik let později a stavební úřad po změně
právních předpisů a po zhodnocení sousední stavby coby bytového (nikoliv rodinného) domu
řízení ukončil, protože taková výjimka již byla nedůvodná. Jelikož od zastavení stavebního řízení
stavby oken (5. 10. 2010) stavební úřad nekonal nic dalšího, stěžovatelka podala 18. 1. 2011
žádost o umístění stavby na pozemku sousedícím se zdí, v níž jsou předmětná okna. Přesto
stavební úřad i odvolací orgán odmítly její žádost o umístění stavby na jejím pozemku projednat
do té doby, než bude vyřízeno řízení o dodatečném povolení stavebních úprav. Žádné řízení,
které by tento postup odůvodňovalo, však nebylo vedeno. Řízení o odstranění oken bylo
zahájeno až o deset měsíců později. Je tedy otázkou, která stavba, resp. které řízení tvořilo
překážku pro projednání jiné stavby v jiném řízení. Stěžovatelka se již v e správním řízení
a v žalobě snažila upozornit na výše uvedené skutečnosti. Krajský soud pak dokonce dovodil,
že stavba, pokud je již realizována, ale není povolena, má přednost před stavebním záměrem jiné
osoby. V této souvislosti stěžovatelka upozornila na obecné tvrzení krajského soudu, že existence
okenních otvorů nemůže zabránit výstavbě na sousedním pozemku, může ji pouze ovlivnit.
S tímto tvrzení nelze souhlasit, jelikož okna na hranici pozemků v řadové zástavbě jsou
jednoznačně - s ohledem na nutné odstupové vzdálenosti - ukončením jakéhokoliv záměru
na výstavbu na pozemku stěžovatelky. Krajský soud se nevyjádřil k průběhu řízení, které bylo
vedeno o dodatečném povolení stavebních úprav, tj. k možnosti přerušení řízení z důvodu
umístění stavby na sousedním pozemku. Pouze konstatoval, že bylo správné přerušení řízení,
které není předmětem tohoto přezkumu. Důvod, pro který nebylo řádně zahájené řízení
o povolení výjimky a posléze umístění stavby na pozemku přímo sousedícím se stavbou, v jejíž
zdi na hranici byla provedena okna, která nejsou stavebně povolena, posouzeno jako předběžná
otázka pro řízení později zahájená (o odstranění, dodatečném povolení stavebních úprav), ale
naopak, nebyl sdělen ani v řízení správním, ani krajským soudem. Podle stěžovatelky skutečnost,
že osoby zúčastněné na řízení předložily vše, co stavební úřad žádal, ještě není důvodem pro to,
aby bylo dodatečně povoleno vše, co požadovaly. Stavební úřad je povinen zkoumat podklady
pro rozhodnutí s ohledem na požadavky právních předpisů, které provádějí stavební zákon, a to
bez ohledu na prohlášení projektanta či investora o shodě s těmito požadavky. Toto však
neučinil. Stavební úřad i krajský úřad pouze vyjádřily souhlas se stanoviskem stavebníka,
přestože řadu let bylo zřejmé, že okna na hranici pozemků nejsou přijatelná z důvodů, které byly
nazývány různě (pohoda bydlení, ochrana soukromí, přiměřenost atd.). Z uvedených důvodů
stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze uvedl, že se ztotožňuje s napadeným
rozsudkem krajského soudu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Podstatou první stížní námitky je nesouhlas stěžovatelky s umístěním okenních otvorů
do západní stěny stávajícího domu čp. 124 stojícím na sousedním pozemku, neboť podle jejího
názoru úplně znemožní zástavbu na jejím pozemku.
Podle ust. §23 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání
území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“), se stavby umisťují tak, aby stavba ani
její část nepřesahovala na sousední pozemek. Umístěním stavby nebo změnou stavby na hranici
pozemků nebo v její bezprostřední blízkosti nesmí být znemožněna zástavba sousedního
pozemku.
Podle ust. §25 odst. 2 vyhlášky je-li mezi rodinnými domy volný prostor, vzdálenost mezi
nimi nesmí být menší než 7 m a jejich vzdálenost od společných hranic pozemků nesmí být
menší než 2 m. Ve zvlášť stísněných územních podmínkách může být vzdálenost mezi rodinnými
domy snížena až na 4 m, pokud v žádné z protilehlých stěn nejsou okna obytných místností;
v takovém případě se odstavec 4 nepoužije.
Podle ust. §25 odst. 4 vyhlášky jsou-li v některé z protilehlých stěn sousedících staveb
pro bydlení okna obytných místností, musí být odstup staveb roven alespoň výšce vyšší
z protilehlých stěn, s výjimkou vzájemných odstupů staveb rodinných domů podle odstavce 2.
Uvedené odstupy mezi stavbami pro bydlení neplatí pro jednotlivé stavby umisťované
v prolukách. Obdobně se určují odstupy od staveb nebytových.
Předmětem dodatečného stavebního povolení byly pouze stavební úpravy, při kterých
bylo zachováno vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby. Dům čp. 124 ve vlastnictví osob
zúčastněných na řízení stojí svou obvodovou zdí na společné hranici se sousedním pozemkem
ve vlastnictví stěžovatelky. Již tato skutečnost sama o sobě je způsobilá ovlivnit způsob zástavby
sousedního pozemku, neboť novou stavbu bude třeba umístit tak, aby byla zachována možnost
údržby stávající budovy (§25 odst. 1 vyhlášky). Předmětné stavební úpravy však zástavbu
sousedního pozemku ve vlastnictví stěžovatelky neznemožňují. Důvodem jsou jednak územně
technické důvody, kdy s ohledem na stísněné prostorové podmínky dané historickou zástavbou
v centru města je třeba aplikovat výjimku ze stanovených odstupových vzdáleností, a dále
zejména skutečnost, že v případě povolených stavebních úprav se nejedná o okna v pravém slova
smyslu, neboť neplní většinu funkcí oken. Okno jako výplň stavebního otvoru slouží
k prosvětlování místností, větrání a pro přirozený kontakt obyvatel s okolím, zejména zrakový.
V daném případě je účelem stavebních úprav pouze zlepšení prosvětlení vnitřních prostor domu.
Není jím větrání nebo kontakt obyvatel s okolím, čemuž brání právě trvalá uzavřenost
a neprůhlednost okenních otvorů. Jak správně uvedl stavební úřad ve svém rozhodnutí, stejnou
funkci by v daném místě splnila i pevná zeď z průhledných skleněných tvarovek (Luxfera),
přičemž stavební úprava podobná klasickému oknu byla zvolena proto, aby byla zachována
pohledová jednotnost s ostatními okny na budově, která je součástí památkové zóny. Na stavební
úpravy proto nelze nahlížet jako na okna ve smyslu ust. §25 vyhlášky. Uvádí-li tedy stěžovatelka,
že povolením předmětných stavebních úprav na domě osob zúčastněných na řízení jí bude
znemožněno realizovat stavbu rodinného domu na jejím pozemku, jedná se o spekulativní
tvrzení předjímající výsledek řízení o umístění stavby. Uvedená námitka stěžovatelky je proto
nedůvodná.
V souvislosti s touto námitkou je nutno ještě zdůraznit, že vlastnické právo každého
subjektu je omezeno vždy, a to přinejmenším vlastnickými právy ostatních subjektů. V daném
případě osoby zúčastněné na řízení chtěly vybudováním dvou okenních otvorů ve zdi svého
domu realizovat své vlastnické právo. Proto požádaly o dodatečné povolení těchto stavebních
úprav. Vzhledem k tomu, že dodatečným povolením těchto stavebních úprav osobám
zúčastněným na řízení mohlo být přímo dotčeno vlastnické právo stěžovatelky, byla tato
účastníkem předmětného stavebního řízení, v jehož průběhu mohla hájit svá práva. Správní
orgány ve stavebním řízení důsledně dbaly práv stěžovatelky, což se projevilo v podmínkách
stanovených v dodatečném stavebním povolení, neboť zejména s ohledem na ochranu jejich práv
stavební úřad stanovil podmínku, že předmětná „okna“ budou stále uzavřená, opatřená privátní
fólií a s přesně specifikovanou požární kvalitou.
Pokud jde o druhou stížní námitku, že stavební úřad pochybil, když přerušil řízení
o umístění stavby na pozemku stěžovatelky z důvodu probíhajícího řízení o předběžné otázce, je
třeba poukázat na skutečnost, že předmětem soudního přezkumu v dané věci bylo rozhodnutí
stavebního úřadu, jímž byly na základě návrhu osob zúčastněných na řízení dodatečně povoleny
stavební úpravy, a nikoliv rozhodnutí o umístění stavby na pozemku stěžovatelky. Proto je tato
námitka v dané věci bezpředmětná.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jim náklady vznikly, a ani právo
na náhradu řízení neuplatnily (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. března 2016
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu