ECLI:CZ:NSS:2016:8.AS.14.2016:44
sp. zn. 8 As 14/2016 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobců: a) Pavel Jílek – Truck
Servis s. r. o., b) QUADRIFOGLIO kancelářský nábytek s. r. o., oba se sídlem
U Pily 270/2, České Budějovice, oba zastoupeni Mgr. Eduardem Křiklavou, advokátem se sídlem
Jeronýmova 174/2, České Budějovice, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje,
se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, o žalobě proti rozhodnutím žalovaného
ze dne 20. 3. 2015, čj. KUJCK/22247/2015/OKZU, a čj. KUJCK/22251/2015/OKZU, v řízení
o kasační stížnosti žalobců a Pavla Jílka, bytem U Pily 270/2, České Budějovice, zastoupeného
Mgr. Eduardem Křiklavou, advokátem se sídlem Jeronýmova 174/2, České Budějovice,
proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20. 1. 2016, čj. 10 A 68/2015 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost Pavla Jílka se odmítá .
II. Kasační stížnost stěžovatelů Pavel Jílek – Truck Servis s. r. o. a QUADRIFOGLIO
kancelářský nábytek s. r. o. se zamítá .
III. Stěžovatelé n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutími ze dne 20. 1. 2015, čj. Ž/13802/2014/DJ/63087/14
a čj. Ž/13773/2014/GV/1010459/12 (dále „prvostupňová rozhodnutí“), zrušil Magistrát města
České Budějovice (dále „živnostenský úřad“) žalobcům živnostenská oprávnění.
[2] Rozhodnutími ze dne 20. 3. 2015, čj. KUJCK/22247/2015/OKZU
a čj. KUJCK/22251/2015/OKZU (dále „napadená rozhodnutí“) žalovaný zamítl odvolání
žalobců proti shora uvedeným prvostupňovým rozhodnutím a tato rozhodnutí potvrdil.
II.
[3] Žalobci podali proti rozhodnutím žalovaného společnou žalobu ke Krajskému soudu
v Českých Budějovicích. Krajský soud žalobu zamítl. Konstatoval, že napadená rozhodnutí jsou
v souladu s veřejným zájmem na dodržování právních předpisů souvisejících s podnikáním.
Správní orgány zrušily žalobcům živnostenská oprávnění v souladu se smyslem a účelem
§8 odst. 6 písm. d) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání ve znění účinném
od 17. 10. 2013 (dále „živnostenský zákon“). Statutárním orgánem žalobců byl totiž Pavel Jílek,
který byl zároveň statutárním orgánem obchodní společnosti ITALIA – interier CB s. r. o. (dále
„společnost ITALIA“) v době, kdy jí bylo živnostenské oprávnění zrušeno na návrh správy
sociálního zabezpečení pro neplnění závazků podnikatele vůči státu (§58 odst. 3 živnostenského
zákona). Společnost ITALIA minimálně od 20. 2. 2013 neodváděla pojistné na sociální
zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti; ke dni 13. 10. 2014 dluh přesáhl částku
280 000 Kč. Jednatel společnosti ITALIA byl na tuto skutečnost opakovaně upozorněn a byl také
varován, že pokud nebude dluh uhrazen, přistoupí živnostenský úřad ke zrušení živnostenského
oprávnění. K úhradě dluhu nedošlo, a proto živnostenský úřad zrušil společnosti ITALIA
živnostenské oprávnění; toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 19. 11. 2014. Tím byly splněny
podmínky pro zrušení živnostenského oprávnění žalobcům podle §8 odst. 6 písm. d)
živnostenského zákona.
[4] Podle krajského soudu není rozhodné, že jednatel společnosti ITALIA uhradil dlužnou
částku na pojistném v lednu 2015, neboť se tak stalo až po právní moci rozhodnutí o zrušení
živnostenského oprávnění. Takové jednání nenaplňuje znaky liberačního důvodu uvedeného
v §8 odst. 6 písm. d) části věty za středníkem živnostenského zákona, neboť je nelze označit
za vynaložení veškerého úsilí, které bylo po jednateli možné vyžadovat, aby zabránil porušení
právní povinnosti, které vedlo ke zrušení živnostenského oprávnění. Výklad žalobců,
že vynaložení veškerého úsilí spočívá v úhradě pojistného kdykoliv po zrušení živnostenského
oprávnění, je v rozporu se smyslem a účelem právní úpravy. V jeho důsledku by totiž
podnikatelům, kteří neplní své povinnosti řádně a včas, nehrozil žádný reálný postih.
[5] Není rozhodné, zda se žalobci osobně dopustili protiprávního jednání, neboť podmínkou
zrušení živnostenského oprávnění podle §8 odst. 6 písm. d) živnostenského zákona není
protiprávní jednání na straně podnikatele, ale skutečnost, že členem jejich statutárního orgánu
byla fyzická osoba (Pavel Jílek), která byla současně členem statutárního orgánu společnosti
ITALIA.
[6] Žalobci nebyli na svých právech přímo dotčeni rozhodnutím o zrušení živnostenského
oprávnění společnosti ITALIA. Přímo dotčena mohou být pouze ta práva a povinnosti,
které existují v době rozhodování správního orgánu, nikoli práva a povinnosti, které v budoucnu
teprve vzniknou, nebo není jisté, zda vzniknou. Jediným účastníkem řízení o zrušení
živnostenského oprávnění společnosti ITALIA tudíž byla pouze tato společnost, nikoli další
subjekty, které mohly být zrušením živnostenského oprávnění nepřímo ovlivněny v budoucnu.
Krajský soud zároveň zdůraznil, že společnost ITALIA a společnosti žalobců jsou personálně
propojeny osobou Pavla Jílka, který ve všech těchto společnostech vykonává funkci jediného
jednatele. Pavel Jílek mohl jakožto zástupce společnosti ITALIA brojit proti zrušení
živnostenského oprávnění odvoláním a případnou správní žalobou, mohl také zpochybnit okruh
účastníků tohoto řízení. Jeho prostřednictvím tak de facto mohli výsledek řízení ovlivnit i oba
žalobci. Pavel Jílek nevyužil žádný z prostředků obrany.
[7] Krajský soud neshledal důvod předkládat věc Ústavnímu soudu ani Soudnímu dvoru
Evropské unie. Právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny patří k právům, která lze omezit
zákonem. Mezi takové ústavně konformní omezení práva podnikat patří i §8 odst. 6 písm. d)
živnostenského zákona. Žalobci nespecifikovali konkrétní ustanovení komunitárního práva,
se kterým by měl být §8 a §53 živnostenského zákona v rozporu, a ani soud neshledal rozpor
těchto ustanovení s komunitárním právem.
III.
[8] Oba žalobci (stěžovatelé) podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Ke kasační stížnosti se připojil i jednatel obou stěžovatelů. Stěžovatelé i jejich jednatel
byli při podání kasační stížnosti zastoupeni stejným právním zástupcem.
[9] Stěžovatelé označili živnostenský zákon za „zákeřný“. Zrušením živnostenského
oprávnění jim každý den vznikají škody v řádech desítek tisíců korun, a v důsledku toho je krácen
i stát na daňových příjmech. Stěžovatelé nebyli povinni specifikovat komunitární předpis,
se kterým je živnostenský zákon v rozporu, neboť platí, že soud zná právo. Pokud se krajský
soud nezabýval rozporem živnostenského zákona s Ústavou či s komunitárním právem, je jeho
rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Krajský soud měl vyhovět jejich návrhu
a předložit věc Ústavnímu soudu a Soudnímu dvoru Evropské unie. Krajský soud postupoval
vůči stěžovatelům necitlivě a formalisticky, neboť aplikoval živnostenský zákon v rozporu
s ústavním pořádkem a komunitárním právem, postupoval nepřiměřeně, nezvážil společenskou
prospěšnost přijatého opatření, neposkytl jim plný rozsah práv a porušil jejich právo na korektní
a férový proces. Krajský soud nezohlednil, že dluh na pojistném již byl uhrazen.
[10] Stěžovatelé považovali za absurdní, že by nepřišli o živnostenské oprávnění,
pokud by Pavel Jílek přestal být jejich jednatelem. Je také absurdní, že jsou trestáni zrušením
živnostenského oprávnění, ačkoli neporušili žádnou právní povinnost. Živnostenské oprávnění
je jim odebráno navždy. To pociťují jako tvrdý trest, který je v rozporu s Listinou
a komunitárním právem, neboť právo podnikat patří mezi základní lidská práva.
[11] Jediným legitimním cílem novely živnostenského zákona, která nově upravila překážky
provozování živnosti podle §8 odst. 6 tohoto zákona, bylo zaplacení dluhů na sociálním
pojištění. Jakmile je dluh uhrazen, nenastává překážka provozování živnosti. Pokud Pavel Jílek
zaplatil dluh společnosti ITALIA po právní moci rozhodnutí o zrušení živnostenského oprávnění
této společnosti, ale před právní mocí rozhodnutí o zrušení živnostenského oprávnění
stěžovatelů, naplnil tak liberační důvod podle §8 odst. 6 písm. d) živnostenského zákona
a stěžovatelům nenastala překážka výkonu živnosti podle tohoto ustanovení. Opačný výklad
je nepřípustně zužující v neprospěch stěžovatelů a je v rozporu s principem proporcionality
a s článkem 4 odst. 4 Listiny.
[12] Stěžovatelé namítli, že nemají možnost prokázat, zda jejich jednatel naplnil podmínky
pro uplatnění liberačního důvodu podle §8 odst. 6 písm. d) živnostenského zákona. Jedná
se o nesplnitelnou podmínku, neboť k tomu nemají doklady ani informace.
[13] Výklad krajského soudu má za následek, že společnost ITALIA je za své prodlení
s úhradou pojistného trestána dvakrát – jednou prostřednictvím zákonného penále a podruhé
zrušením živnostenského oprávnění. Není tedy pravda, že by jí v důsledku pozdní úhrady
pojistného nehrozil reálný postih. Zrušením živnostenského oprávnění společnosti ITALIA jsou
přímo dotčeni i stěžovatelé, neboť jim bez dalšího vznikla překážka provozování živnosti. Dluh
společnosti ITALIA na sociálním pojištění nebyl závažný ani zásadní; zrušení živnostenského
oprávnění kvůli tomuto dluhu je nepřiměřené. Stěžovatelé se proti tomuto rozhodnutí nemohli
bránit, a nemohli se bránit ani následně. Proto namítali ve správním řízení, že měli být účastníky
řízení o zrušení živnostenského oprávnění společnosti ITALIA, a navrhovali obnovu tohoto
řízení. Správní orgány jim nevyhověly, což založilo vadu řízení před správním orgánem,
která měla vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé.
IV.
[14] Žalovaný uvedl ve vyjádření ke kasační stížnosti, že námitky stěžovatelů vyjadřují pouze
jejich nespokojenost s živnostenským zákonem a polemiky o jeho ústavnosti či souladu s právem
Evropské unie. Je nepochybné, že právní mocí rozhodnutí o zrušení živnostenského oprávnění
společnosti ITALIA vznikla stěžovatelům překážka provozování živnosti podle §8 odst. 6 písm. d)
živnostenského zákona. Tato překážka je zákonným omezením práva podnikat a je v souladu
s Listinou. Účelem této právní úpravy je zabránit tomu, aby se v podnikatelském prostředí
vyskytovaly osoby, které neplní své závazky vůči státu. Tato překážka trvala i ke dni vydání
žalobou napadeného rozhodnutí, neboť Pavel Jílek dosud byl statutárním orgánem stěžovatelů.
Správní orgán neměl jinou možnost, než v takovém případě zrušit živnostenská oprávnění.
Na věc nemá vliv, že Pavel Jílek následně uhradil dluh společnosti ITALIA. Podnikatel
je povinen při provozování živnosti dodržovat právní předpisy; statutární orgán je povinen
vykonávat funkci s loajalitou a pečlivostí, což Pavel Jílek nečinil. Živnostenský zákon je v souladu
s Ústavou i komunitárním právem.
V.
[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost formálně podaly tři subjekty: obchodní společnost Pavel Jílek – Truck
Servis s. r. o., obchodní společnost QUADRIFOGLIO kancelářský nábytek s. r. o. a fyzická
osoba Pavel Jílek – jednatel (a jediný společník) obou zmíněných společností. Všichni tři
stěžovatelé byli zastoupeni stejným advokátem a jejich kasační námitky byly totožné. Obdobný
postup zvolili i v žalobě, v níž byl Pavel Jílek označen jako osoba zúčastněná na řízení. Krajský
soud v Českých Budějovicích však Pavlu Jílkovi neadresoval procesní úkony, neuvedl jeho jméno
v záhlaví rozsudku ani nevydal samostatné usnesení o tom, že Pavel Jílek případně není osobou
zúčastněnou na řízení podle §34 odst. 4 s. ř. s.
[17] Nejvyšší správní soud se tedy nejprve zabýval tím, zda Pavlu Jílkovi svědčilo postavení
osoby zúčastněné na řízení před krajským soudem, a zda byl následně oprávněn podat i kasační
stížnost.
[18] Institut osoby zúčastněné na řízení je upraven v §34 s. ř. s. K tomu, aby se subjekt stal
osobou na řízení zúčastněnou, je třeba splnit materiální a formální podmínku. Materiální
podmínku splní ten, kdo není účastníkem soudního řízení (nepodal žalobu), ale je přímo dotčen
na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že toto rozhodnutí
nebylo vydáno, a dále ten, kdo může být přímo dotčen jeho zrušením nebo vydáním soudního
rozhodnutí dle návrhu. Formální podmínku splní ten, kdo výslovně soudu ve stanovené lhůtě
oznámí, že bude v řízení uplatňovat práva osoby na řízení zúčastněné. Teprve kumulativním
splněním obou těchto podmínek se subjekt stává osobou zúčastněnou na řízení se všemi právy
a povinnostmi, které z tohoto postavení vyplývají (v podrobnostech srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2010, čj. 7 As 70/2009 – 190, č. 2341/2011 Sb. NSS).
[19] Z žaloby je zřejmé, že stěžovatelé – žalobci výslovně označili jako osobu zúčastněnou
na řízení Pavla Jílka. Jako důvod uvedli, že obě žalobou napadená rozhodnutí mají vliv na to,
zda budou živnostenské úřady považovat Pavla Jílka za osobu oprávněnou k provozování
živnosti. Pavel Jílek tak splnil formální podmínku, aby se mohl stát osobou zúčastněnou na řízení.
[20] Krajský soud nevydal usnesení podle §34 odst. 4 s. ř. s. a veškeré písemnosti zasílal
společnému zmocněnci žalobců i Pavla Jílka. Není ze spisu zřejmé, zda krajský soud (alespoň
konkludentně) považoval Pavla Jílka za osobu na řízení zúčastněnou. Spíše nikoli,
neboť mu výslovně neadresoval žádné písemnosti včetně rozhodnutí, kterým se řízení končí,
neuvedl jej v záhlaví rozsudku, ani se nevypořádal s jeho vyjádřením, které bylo součástí žaloby.
[21] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že ne každá vada v procesním postupu
soudu vůči osobám, které přicházejí do úvahy jako osoby na řízení zúčastněné, musí
mít za následek zrušení soudního rozhodnutí pro nezákonnost. Tento následek nastane
pravidelně tehdy, pokud soud nevyrozuměl o probíhajícím řízení osobu, která splňovala
materiální podmínku podle §34 odst. 1 s. ř. s.; tato vada však nemá vliv na zákonnost soudního
rozhodnutí ve věci samé, pokud bylo správní řízení stiženo tak závažnou vadou, že rozhodnutí
z něj vzešlé nebylo možné přezkoumat v mezích žalobních bodů (srov. rozsudek ze dne
21. 12. 2005, čj. 1 As 39/2004 – 75, č. 1479/2008 Sb. NSS). Pokud naopak soud jednal jako
s osobou na řízení zúčastněnou s někým, kdo pro to nesplnil zákonné podmínky, zruší Nejvyšší
správní soud napadené soudní rozhodnutí tehdy, existuje-li důvodná pochybnost o jeho
zákonnosti v příčinné souvislosti s touto vadou řízení (srov. rozsudek ze dne 17. 12. 2010,
čj. 7 As 70/2009 – 190, č. 2341/2011 Sb. NSS).
[22] Pokud však soud nevydá usnesení podle §34 odst. 4 s. ř. s. za situace, kdy se vstupu
do řízení domáhá osoba, která není přímo dotčena na svých právech a povinnostech vydáním
žalobou napadeného rozhodnutí, jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku soudního
rozhodnutí (nebo tím, že předmětné správní rozhodnutí nebylo vydáno) a nesplňuje
tak materiální podmínku podle §34 odst. 1 s. ř. s., a zároveň s touto osobou nejedná jako
s osobou na řízení zúčastněnou (nepřiznává jí práva podle §34 odst. 3 s. ř. s.), nedochází
k materiálnímu dotčení jejích veřejných subjektivních práv a tímto opomenutím nemohou
být materiálně dotčena ani veřejná subjektivní práva účastníků soudního řízení. V této souvislosti
lze poukázat na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2012, čj. 9 As 114/2012 – 60,
podle kterého se sice nesprávně založené procesní postavení osoby zúčastněné na řízení nemění
v kasačním řízení, ale tato osoba nemůže nabýt procesního postavení stěžovatele, a dále
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013 – 138 (část IV. 1).
V posledně zmíněném rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval nepřípustnost kasační
stížnosti stěžovatele – osoby domněle zúčastněné na řízení, o níž městský soud nevydal usnesení
podle §34 odst. 4 s. ř. s. a s touto osobou jednal jako s osobou na řízení zúčastněnou, ačkoliv
zjevně nesplnila jednu z podmínek účasti na řízení podle §34 odst. 1 s. ř. s.
[23] Nejvyšší správní soud proto zkoumal, zda Pavel Jílek splnil i materiální podmínku
podle §34 odst. 1 s. ř. s. a dospěl k závěru, že tomu tak nebylo.
[24] Podle Pavla Jílka mají obě žalobou napadená rozhodnutí vliv na to, zda jej budou
živnostenské úřady považovat za osobu oprávněnou provozovat živnost s předmětem podnikání
podnikání výroba, obchod a služby neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona
(tj. volnou živnost podle přílohy č. 4. živnostenského zákona), nebo zda mu budou
v provozování živnosti i nadále bránit s tím, že se na něj vztahuje překážka provozování živnosti
podle §8 živnostenského zákona.
[25] Tyto důvody nelze považovat za přímé dotčení na právech ve smyslu §34 odst. 1 s. ř. s.
Pavel Jílek nebyl účastníkem ani jednoho ze správních řízení, ze kterých vzešla žalobou napadená
rozhodnutí. Byl pouze statutárním orgánem účastníků těchto řízení - stěžovatelů. Předmětem
správních řízení nebylo zrušení živnostenského oprávnění Pavla Jílka jako fyzické osoby
podle §8 odst. 6 písm. b) živnostenského zákona, podle kterého nemůže živnost provozovat
fyzická nebo právnická osoba, která byla členem statutárního orgánu právnické osoby v době,
kdy nastaly nebo trvaly skutečnosti, které vedly ke zrušení živnostenského oprávnění této
právnické osoby. Žaloba směřovala proti rozhodnutím o zrušení živnostenského oprávnění
žalobců (obchodních společností) podle §8 odst. 6 písm. d). Zatímco §8 odst. 6 písm. b) míří
na přímo na fyzické či právnické osoby, které se předtím podílely na řízení jiné právnické osoby,
jíž bylo zrušeno živnostenské oprávnění, §8 odst. 6 písm. d) působí dále a negativní důsledek
v podobě nemožnosti provozovat živnost ukládá rovněž dalším právnickým osobám,
pokud se na jejich řízení podílela osoba, která byla v obdobné řídící pozici rovněž v právnické
osobě, které muselo být živnostenské oprávnění zrušeno.
[26] Členem statutárního orgánu obou žalobců byl Pavel Jílek, který byl též členem
statutárního orgánu společnosti ITALIA, jíž bylo ke dni 19. 11. 2014 pravomocně zrušeno
živnostenské oprávnění na návrh správy sociálního zabezpečení pro dlouhodobé neplnění
závazků této společnosti vůči státu (§58 odst. 3 živnostenského zákona). Stěžovatelům tedy
bylo živnostenské oprávnění zrušeno nikoliv proto, že by sami neplnili své závazky vůči státu,
ale v důsledku zrušení živnostenského oprávnění personálně propojené právnické osobě.
Žalobou napadená rozhodnutí jsou jedním z důsledků zrušení živnostenského oprávnění
společnosti ITALIA, nezasahují však bezprostředně do práv Pavla Jílka jako fyzické osoby.
Pokud se fyzická osoba rozhodně podnikat prostřednictvím účasti ve více právnických osobách,
jejichž je jediným společníkem, musí akceptovat, že není sama jako právní subjekt přímo dotčena
na právech svědčících těmto právnickým osobám, byť by to případně subjektivně vnímala
odlišně.
[27] Ke zrušení živnostenského oprávnění žalobců došlo jako právem předpokládaný důsledek
toho, že živnostenský úřad předtím pravomocně zrušil živnostenské oprávnění právnické osobě,
v níž Pavel Jílek vykonával funkci jediného jednatele. Mohl tudíž přímo a efektivně ovlivnit,
zda tato právnická osoba splní své závazky vůči státu. Bylo na něm, aby jako jednatel společnosti
ITALIA včas podnikl potřebné kroky a zabránil zrušení živnostenského oprávnění, případně
aby proti tomuto zrušení brojil dostupnými právními prostředky. Pokud tato oprávnění nevyužil,
nemůže se jich domáhat jako fyzická osoba v tomto řízení.
[28] S poukazem na shora uvedené důvody dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Pavlu
Jílkovi nesvědčilo právní postavení osoby zúčastněné na řízení před krajským soudem,
a proto nebyl oprávněn podat kasační stížnost. Nejvyšší správní soud proto odmítl jeho kasační
stížnost podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. jako návrh podaný osobou
zjevně neoprávněnou.
[29] Kasační stížnost žalobců – stěžovatelů neshledal soud důvodnou.
[30] Podstatou kasační stížnosti je nesouhlas stěžovatelů s novelizací §8 živnostenského
zákona provedenou zákonem č. 309/2013 Sb. (dále „novela“). Tato novela není absurdní,
jak se stěžovatelé domnívají, ale reaguje na případy obcházení živnostenského zákona. Jejím
účelem bylo zamezit, aby podnikatelé, kterým bylo zrušeno živnostenské oprávnění z důvodu
závažného porušení právních povinností nebo neplnění závazků vůči státu, pokračovali
v podnikatelské činnosti jako statutární orgány (povětšinou jimi založených) právnických osob.
V těchto případech totiž byla sankce zrušení živnostenského oprávnění fakticky neúčinná,
neboť podnikatelé mohli nadále porušovat povinnosti, byť prostřednictvím jiného subjektu.
[31] Ze správního spisu vyplývá, že Pavel Jílek jako jediný jednatel (a jediný společník)
společnosti ITALIA měl přímý osobní vliv na neplnění zákonných povinností této společnosti
vůči státu. Ačkoli jej správa sociálního zabezpečení opakovaně upozornila na narůstající dluh
společnosti ITALIA na pojistném na sociálním zabezpečení a příspěvku na státní politiku
zaměstnanosti a v přípise ze dne 6. 8. 2014 jej varovala, že neplnění závazků může vyústit
ve zrušení živnostenského oprávnění této společnosti, neuhradil dluh společnosti, který trval
nejméně od 20. 2. 2013. Dne 16. 9. 2014 doručil živnostenský úřad společnosti ITALIA
oznámení o zahájení řízení o zrušení živnostenského oprávnění. K ústnímu jednání dne
29. 9. 2014 a následně dne 15. 10. 2014 se zástupce společnosti nedostavil, nevyužil ani možnosti
vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, ani nepodal proti výslednému rozhodnutí ze dne
31. 10. 2014 odvolání. Dne 19. 11. 2014, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o zrušení
živnostenského oprávnění společnosti ITALIA, nebyl dluh dosud uhrazen a činil více
než 280 000 Kč. Dluh na povinných platbách do systému sociálního zabezpečení v řádech
statisíců korun je nezanedbatelným porušením povinností společnosti ITALIA vůči státu. Osoby,
které svým jednáním způsobily takové porušení povinností, musí počítat s tím, že zpravidla
nebude ve veřejném zájmu, aby mohly i nadále vykonávat podnikatelskou činnost bez omezení.
[32] Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatelů, že novela živnostenského zákona
představuje „zákeřnou“ právní úpravu rozpornou s ústavním pořádkem a s právem Evropské unie.
Stěžovatelé neuvedli, a to ani v žalobě, žádné konkrétní ustanovení právních předpisů Evropské
unie, s nímž je dle jejich tvrzení novela v rozporu. Krajský soud proto postupoval správně,
pokud tuto námitku vypořádal jen v obecné rovině; v jeho postupu nelze spatřovat
nepřezkoumatelnost. Úkolem správních soudů totiž není za stěžovatele či žalobce domýšlet,
které argumenty by bylo možné použít ve prospěch kasační či žalobní námitky,
neboť tím by byl porušen princip rovnosti stran před soudem. K námitce rozporu s právem
Evropské unie lze proto s poukazem na výše uvedené pouze poznamenat, že ani Nejvyšší správní
soud takový rozpor neshledává, a neshledává rovněž důvod pokládat v této věci předběžnou
otázku Soudnímu dvoru Evropské unie.
[33] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem neshledal ani rozpor živnostenského
zákona s ústavním pořádkem, který stěžovatelé spatřovali v kolizi s článkem 4 odst. 4 Listiny
a s článkem 26 odst. 1 Listiny, který zaručuje právo podnikat. Právo podnikat patří mezi
hospodářská, sociální a kulturní práva, která spadají do širšího okruhu lidských práv a u nichž
Listina výslovně pamatuje na možnost jejich omezení zákonem. Článek 26 odst. 2 Listiny
konkrétně stanoví, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání
nebo činností. Překážky provozování živnosti podle §8 živnostenského zákona lze za takové
zákonné omezení považovat. Účelem překážek provozování živnosti podle §8 odst. 6
živnostenského zákona je zamezit po určitou dobu v podnikání těm, kteří neplní své povinnosti
a závazky vůči státu vyplývající z právních předpisů. Nejedná se přitom o časově neomezenou
překážku: každý podnikatel, kterému bylo zrušeno živnostenské oprávnění z důvodu porušování
právních předpisů či neplnění závazků vůči státu, může ohlásit novou živnost ve stejném nebo
příbuzném oboru po uplynutí tří let od právní moci rozhodnutí o zrušení živnostenského
oprávnění; (srov. §8 odst. 7 živnostenského zákona); podnikatel, u kterého nastala překážka
živnosti podle §8 odst. 6 písm. d) živnostenského zákona, může případně nahradit člena
statutárního orgánu jinou osobou. Tím zůstává zachována podstata i smysl základního práva
podnikat a zákonné dočasné omezení tohoto práva trvale neznemožňuje výkon tohoto práva.
Ze strany správních orgánů nedošlo ani ke zneužití tohoto omezení, které zakazuje poslední věta
čl. 4 odst. 4 Listiny, neboť společnost ITALIA opakovaně upozornily na hrozící důsledky
dlouhodobého neplnění jejích povinností vůči státu, a poskytly jí dostatek času k nápravě.
[34] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani obecným námitkám necitlivého a nepřiměřeného
přístupu krajského soudu. Krajský soud se pečlivě vypořádal se všemi žalobními námitkami
včetně námitky protiústavnosti §8 živnostenského zákona a vysvětlil, že toto ustanovení
představuje Listinou předvídané zákonné omezení práva podnikat, a proto jej nelze považovat
za rozporné s ústavním pořádkem.
[35] Stěžovatelé se mýlí, pokud považují za jediný cíl novely živnostenského zákona „zaplacení
dluhů na sociálním pojištění.“ Okruh zákonných povinností, pro jejichž závažné porušení může
živnostenský úřad zrušit podnikateli živnostenské oprávnění podle §58 odst. 2 a 3 je širší
a nezahrnuje jen neplnění platebních závazků vůči státu, ale také neplnění povinností
stanovených tímto zákonem a zvláštními právními předpisy. Lze poukázat např.
na §31 živnostenského zákona, který obsahuje výčet povinností podnikatele a odkazuje i na další
zvláštní právní předpisy, například na zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví.
[36] Námitka, že stěžovatelé nemají možnost prokázat, zda jejich jednatel naplnil podmínky
pro uplatnění liberačního důvodu podle §8 odst. 6 písm. d) živnostenského zákona, je v rozporu
s prokázaným skutkovým stavem. Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelé měli po celou
rozhodnou dobu jediného jednatele, který byl současně jednatelem společnosti ITALIA,
a který byl zároveň jediným společníkem všech uvedených společností. Existuje-li zde takto
jednoznačné personální spojení mezi právnickými osobami v osobě jediného jednatele
a společníka, nelze tvrdit, že tento jednatel neměl dostatek informací a podkladů, aby mohl
úspěšně bránit práva a zájmy všech tří společností.
[37] Poslední skupinou kasačních námitek stěžovatelé brojili proti postupu správních orgánů
při zrušení živnostenského oprávnění společnosti ITALIA; uvedli, že tato společnost
byla za neplnění svých závazků trestána dvakrát – prostřednictvím penále a prostřednictvím
zrušení živnostenského oprávnění. Namítali, že její dluh nebyl závažný ani zásadní,
a proto bylo zrušení živnostenského oprávnění nepřiměřené, či že měla být povolena obnova
tohoto řízení. Těmito námitkami se Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť jimi stěžovatelé
netvrdili zkrácení na svých veřejných subjektivních právech, nýbrž namítali zkrácení veřejných
subjektivních práv osoby od stěžovatelů odlišné (společnosti ITALIA), která nebyla stěžovatelem,
žalobcem, ani účastníkem správních řízení v nyní projednávané věci. Tvrzené porušení práv
se nadto mělo týkat správního rozhodnutí, které nebylo napadeno žalobou ve správním
soudnictví. Společnost ITALIA nebránila svá práva v řízení, kterým jí bylo zrušeno živnostenské
oprávnění a které se jí týkalo.
[38] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[39] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
a odst. 3 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Kasační stížnost Pavla Jílka byla odmítnuta, proto žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o této kasační stížnosti. Ostatní stěžovatelé
(žalobci) nebyli v řízení o kasační stížnosti úspěšní, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti žalobců
příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti žalobců
nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 7. června 2016
JUDr. Jan Passer
předseda senátu