ECLI:CZ:NSS:2016:8.AS.154.2015:35
sp. zn. 8 As 154/2015 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobkyně: PhDr. M. P.,
zastoupené JUDr. Martinem Kopeckým, CSc., advokátem se sídlem Revoluční 24, Praha 1, proti
žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: A. H., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 8. 2013,
čj. KUJI 58667/2013, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze
dne 21. 9. 2015, čj. 30 A 104/2013 – 57,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 9. 2015, čj. 30 A 104/2013 – 57,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 8. 2013, čj. KUJI 58667/2013, zamítl odvolání
žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu městyse Batelova, stavebního úřadu (dále jen „stavební
úřad“) ze dne 29. 4. 2013, čj. BATE 550/2013, jímž byla stavebníkům A. H. a J. H. (dále též jen
„stavebníci“) dodatečně povolena stavba kůlny na nářadí a kůlny na palivové dřevo na pozemku
p. č. 68/3, v k. ú. K. u rodinného domu K. č. p. 81, podle §115 ve spojení s §129 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů.
II.
[2] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou, které krajský soud v Brně v záhlaví
označeným rozsudkem vyhověl a zrušil rozhodnutí žalovaného. Rozsudek krajského soudu je,
stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí správních soudů, dostupný na www.nssoud.cz
a soud na něj na tomto místě pro stručnost zcela odkazuje.
III.
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností,
v níž uplatnil kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[4] Stěžovatel zpochybnil závěr, že v rozhodnutích správních orgánů není blíže uvedeno,
proč stavba kůlny na nářadí splňuje podmínky §25 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných
požadavcích na využívání území (dále jen „vyhláška“). Citoval přitom část napadeného
rozhodnutí o podmínkách umísťování staveb, včetně stavby kůlny na nářadí, v návaznosti
na §25 odst. 5 a §21 odst. 4 vyhlášky. Doplnil také, že stavební úřad i stěžovatel posoudili danou
stavbu jako stavbu související s bydlením.
[5] Z ústního jednání, které se uskutečnilo na místě samém, vyplynul nesoulad
mezi průběhem společné hranice pozemků p. č. 68/3 a p. č. 64/2 v k. ú. K., jak byla vyznačena
v situaci stavby a skutečným vyznačením hranice uvedených pozemků v terénu, k němuž došlo
na základě požadavku V. P. dne 3. 11. 2006. Stavební úřad proto uložil stavebníkům, aby
předložili opravenou situaci umístění stavby v měřítku 1:500 a stavba byla v situaci zachycena
s uvedením vzdáleností od skutečné, v terénu vyznačené, hranice obou dotčených pozemků.
Stavebníci předložili opravenou situaci, která byla součástí spisu stavebního úřadu, a účastníci
řízení měli možnost se k ní vyjádřit. Účastníci řízení mohli před rozhodnutím stavebního úřadu
činit návrhy na dokazování či jiné návrhy, ale žalobkyně této možnosti nevyužila. Stavební úřad
tedy vyšel z předpokladu správnosti průběhu hranice mezi dotčenými pozemky p. č. 68/3 a p. č.
64/2, vyměřené dne 3. 11. 2006. Dospěl přitom k závěru, že stavba kůlny na nářadí, související
s bydlením, je na pozemku rodinného domu stavebníků umístěna v souladu s §25 odst. 5
vyhlášky ve vzdálenosti více než 2 m od skutečné hranice sousedních pozemků.
[6] Důkaz provedený krajským soudem, tedy geodetická technická zpráva ing. M. K. ze dne
18. 8. 2014, v níž je mimo jiné uvedeno, že „plot kůlny leží uvnitř parcely 64/2“ a že „vzdálenost rohů
kůlny od plotu je 0,79 m, respektive 0,97 m“, nebyl stěžovateli v době jeho rozhodování znám. Do
soudního spisu byl založen přibližně rok po podání žaloby. Zpráva navíc řeší vzdálenost kůlny od
plotu, která není podstatná pro posouzení věci. Stěžovatel zdůraznil, že právě s ohledem
na pochybnosti o umístění plotu vzhledem k hranicím dotčených pozemků bylo v roce 2006
provedeno vytyčení hranic pozemků, mimo jiné i mezi pozemky p. č. 64/2 (ve vlastnictví
žalobkyně) a p. č. 68/3 (ve vlastnictví stavebníků). Krajský soud se nevypořádal s rozdílnými
údaji uvedenými v protokolu o vytyčení hranic pozemků, který byl odsouhlasen i žalobkyní a
geodetickou technickou zprávou ze dne 18. 8. 2014.
IV.
[7] Žalobkyně nepovažovala kasační stížnost za důvodnou. Uvedla, že přes deklarovaný
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., stěžovatel ve skutečnosti napadl dokazování
před krajským soudem, zejména geodetickou technickou zprávu ze dne 18. 8. 2014. Podle zprávy
činí vzdálenost stavby kůlny na nářadí od plotu, který leží na pozemku žalobkyně, 0,79 m,
resp. 0,97 m, tedy méně, než stanoví §25 odst. 5 vyhlášky. Správní orgány posoudily vzdálenost
chybně.
[8] Krajský soud správně zrušil napadené rozhodnutí, třebaže zaujal nesprávný názor,
že by se správní orgány měly v dalším řízení zabývat otázkou, zda stavba předmětné kůlny vůbec
byla stavbou související či podmiňující bydlení. Krajský soud totiž podle žalobkyně opomněl
zohlednit §21 odst. 4 vyhlášky, který stanoví, jaké stavby lze na pozemcích staveb pro bydlení
umístit. Nebyla-li by stavba kůlny na nářadí stavbou související s bydlením, či bydlení
podmiňující, nemohla by být vůbec na daném pozemku ve smyslu §21 odst. 4 vyhlášky umístěna.
V.
[9] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
VI.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Krajský soud shledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů,
protože v něm postrádal dostatečné odůvodnění závěru, že je stavba kůlny na nářadí stavbou
ve smyslu §25 odst. 5 vyhlášky. Kasační soud tomuto závěru nepřisvědčil.
[13] Stavební úřad je nepochybně povinen v rámci řízení o dodatečném povolení stavby jako
předběžnou otázku posoudit, zda stavba (kromě jiného) splňuje požadavky §21 odst. 4 vyhlášky,
tj. zda ji lze na pozemku umístit. Při kladné odpovědi na tuto otázku je povinen zabývat se mimo
jiné odstupovými vzdálenostmi stavby od jiných staveb či hranic pozemků (v závislosti na druhu
dodatečně povolované stavby) ve smyslu §25 vyhlášky.
[14] Z obsahu správního spisu vyplývá, že se stavební úřad od počátku řízení zabýval
vzdáleností dodatečně povolovaných staveb (kůlny na nářadí a kůlny na palivové dřevo)
od hranic pozemku žalobkyně p. č. 64/2. Z toho lze dovodit, že považoval obě stavby,
jichž se řízení týkalo, za stavby ve smyslu §21 odst. 4 vyhlášky a §25 odst. 5 vyhlášky. Jakkoliv
tento závěr neuvedl výslovně, je zřejmé, že tyto stavby považoval za stavby související s bydlením
či je podmiňující. Závěr bylo možno implicitně dovodit právě ze skutečnosti, že přistoupil
k aplikaci §25 odst. 5 vyhlášky a posuzoval umístění obou dodatečně povolovaných staveb
od společných hranic dotčených pozemků žalobkyně a stavebníků. V opačném případě
by správní orgán nemohl pokračovat v řízení o dodatečném povolení těchto staveb a bylo
by namístě dokončit (přerušené) řízení o odstranění staveb (srov. §129 odst. 2 stavebního
zákona).
[15] Rozhodnutí stěžovatele obsahuje úvahu, týkající se stavby kůlny na nářadí v kontextu
§25 odst. 5 vyhlášky (posouzení odstupových vzdáleností stavby od hranice pozemku žalobkyně)
i z pohledu §21 odst. 4 vyhlášky (možnost umístění této stavby na pozemku rodinného domu).
Zde soud odkazuje na stranu 5 odst. 4 napadeného rozhodnutí. Neuvedl-li stěžovatel výslovně,
že posuzovanou stavbu považuje za stavbu související s bydlením či podmiňující bydlení, nečiní
to jeho rozhodnutí bez dalšího nepřezkoumatelným. Jak soud již uvedl, tato skutečnost
v kontextu napadeného rozhodnutí implicitně vyplynula právě z aplikace §25 odst. 5 vyhlášky.
Uvedená otázka navíc ve správním řízení nebyla jakkoliv spornou.
[16] Posouzení povahy stavby kůlny na nářadí (jíž se týká kasační stížnost) jako stavby
související s bydlením či bydlení podmiňující je pro věc významné. Tento význam ovšem
není dán z důvodů uváděných krajským soudem (možné úplné vynětí stavby z režimu
§25 odst. 5 vyhlášky bez nutnosti zabývat se odstupovými vzdálenostmi stavby od hranice
pozemku), ale protože v případě záporné odpovědi na zmíněnou otázku by vůbec nebylo možno
uvažovat o umístění stavby kůlny na nářadí na pozemku rodinného domu. To by bylo vyloučeno
ustanovením §21 odst. 4 vyhlášky v návaznosti na §129 odst. 2 a 3 stavebního zákona.
[17] Nezbývá než zopakovat, že zabýval-li se stavební úřad od počátku řízení odstupovou
vzdáleností stavby kůlny na nářadí od hranice pozemku žalobkyně a vedl řízení o dodatečném
povolení této stavby, nemohl mít pochyb o povaze stavby jako stavby související s bydlením
či je podmiňující ani o případné možnosti umístit tuto stavbu na pozemku stavby rodinného
domu. Stěžovatel se proto také zabýval polohou umístění stavby na pozemku stavebníků
v návaznosti na požadavky vyplývající z §25 odst. 5 vyhlášky.
[18] Ze správního spisu se podává, že se stavební úřad již v oznámení o zahájení řízení
o dodatečném povolení stavby ze dne 12. 9. 2012 i v záznamu z ústního jednání spojeného
s ohledáním stavby ze dne 9. 10. 2012 zabýval mimo jiné umístěním stavby kůlny na nářadí
vzhledem k hranici pozemku žalobkyně. V důsledku toho uložil stavebníkům povinnost opravit
zakreslení umístění stavby v situaci připojené k žádosti o dodatečné povolení stavby způsobem
odpovídajícím skutečnému průběhu hranic dotčených pozemků. Z informace k výzvě stavebního
úřadu stavebníkům ze dne 26. 11. 2012 vyplynulo, že byli upozorněni na §25 odst. 5 vyhlášky
a poučeni, že pokud bude po doplnění situace umístění stavby vzhledem ke skutečnému průběhu
hranic pozemků žalobkyně a stavebníků odstupová vzdálenost menší než 2 m, je třeba požádat
o výjimku z §25 odst. 5 vyhlášky. I z toho je zřejmé, že stavební úřad považoval stavbu
kůlny na nářadí za stavbu související s bydlením či podmiňující bydlení, na kterou dopadá
§25 odst. 5 vyhlášky. Proto se v průběhu celého správního řízení zabýval vzdáleností stavby
od hranice s pozemkem žalobkyně. Ostatně stavebníci, poučeni stavebním úřadem o nutnosti
respektovat vzdálenost umístění stavby od hranic sousedního pozemku, požádali v průběhu
řízení o dodatečném povolení stavby o udělení výjimky z §25 odst. 5 vyhlášky, byť pro druhou
z dodatečně povolovaných staveb, tedy pro stavbu kůlny na palivové dřevo (a stavební úřad
výjimku udělil). Stavební úřad uvedl údaj o vzdálenosti kůlny na nářadí od hranice s pozemkem
žalobkyně i v usnesení, kterým stanovil účastníkům řízení lhůtu k navrhování důkazů a dalších
návrhů. Zde již uvedl odstupovou vzdálenost v souladu s opravenou situací v délce
2,1 m a 2,2 m. Závěrem stavební úřad shrnul celý průběh správního řízení v rozhodnutí,
kterým obě stavby povolil. Z odůvodnění rozhodnutí je zřejmé, že se vzdáleností obou staveb
od hranic pozemků zabýval a správně aplikoval §25 odst. 5 vyhlášky.
[19] V průběhu správního řízení žalobkyně nenamítla, že stavba kůlny na nářadí nemá
být dodatečně povolena, protože není stavbou související s bydlením či podmiňující bydlení,
a neuplatnila ani námitky ke vzdálenosti umístění stavby kůlny na nářadí vůči hranici jejího
pozemku. Správní orgány se proto správně zabývaly povahou dodatečně povolovaných staveb
(jako staveb, souvisejících s bydlením či je podmiňujících) pouze do míry, která byla nezbytná
pro rozhodnutí o žádosti stavebníků, resp. o odvolání. Nebyla-li povaha stavby kůlny na nářadí
jako stavby související s bydlením či je podmiňující v kontextu §21 odst. 4 a §25 odst. 5 vyhlášky
spornou, správní orgány nemusely podrobně rozvádět důvody pro svůj závěr
(srov. §68 odst. 3 správního řádu ve spojení s §192 odst. 1 stavebního zákona).
[20] Z hlediska požadavků na přezkoumatelnost správních rozhodnutí bylo v kontextu
posuzované věci dostatečné, že se správní orgány po předběžném závěru o aplikovatelnosti
§25 odst. 5 vyhlášky důsledně zabývaly tím, zda umístění stavby na pozemku stavebníků
respektuje požadované odstupové vzdálenosti od hranic pozemku žalobkyně.
[21] Krajský soud v závěru o nutnosti doplnit rozhodnutí stěžovatele o uvedení důvodů,
pro něž je stavba kůlny na nářadí stavbou související s bydlením či bydlení podmiňující, zřejmě
vyšel z vyjádření stěžovatele při ústním jednání soudu. Při něm stěžovatel uvedl, že stavba kůlny
na nářadí vůbec není stavbou podmiňující bydlení či související s bydlením, proto u ní není třeba
zjišťovat odstupové vzdálenosti od hranic sousedního pozemku. Krajský soud však nezohlednil
§21 odst. 4 vyhlášky, který vylučuje umístit na pozemku rodinného domu jinou stavbu
než související s bydlením či bydlení podmiňující (resp. některé další výslovně uvedené
v §21 odst. 4 vyhlášky). Předmětem přezkumu přitom bylo rozhodnutí stěžovatele, nikoliv ústní
vyjádření stěžovatele k žalobě v řízení před soudem. Krajský soud nemohl z tohoto vyjádření
učinit stěžejní důvod pro své rozhodnutí za situace, kdy bylo v rozporu s přezkoumávaným
rozhodnutím i s platnou právní úpravou.
[22] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil závěru krajského soudu o nepřezkoumatelnosti
napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů.
[23] Krajský soud také provedl důkaz geodetickou technickou zprávou ze dne 18. 8. 2014.
Tento důkaz byl navržen k žalobní námitce (neuplatněné ve správním řízení), že stavba kůlny
na nářadí není umístěna v dostatečné vzdálenosti od hranice pozemku žalobkyně s pozemkem
stavebníků ve smyslu §25 odst. 5 vyhlášky, tedy ve vzdálenosti ne menší než 2 m.
[24] Dospěl-li krajský soud k závěru (byť nesprávnému), že rozhodnutí stěžovatele
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů týkajících se charakteru kůlny na nářadí jako stavby
související s bydlením či bydlení podmiňující, nebylo třeba provést důkaz vztahující se nikoliv
k povaze kůlny, ale k odstupové vzdálenosti této stavby od hranice pozemku žalobkyně.
[25] Návrh důkazu měl vyvrátit závěr správních orgánů, že stavba kůlny na nářadí
byla umístěna v souladu s §25 odst. 5 vyhlášky ve vzdálenosti přesahující 2 m od hranice
pozemku žalobkyně. Krajský soud se touto otázkou v rozsudku nezabýval, protože považoval
rozhodnutí stěžovatele za nepřezkoumatelné. Naopak se jí měl podle krajského soudu zabývat
stěžovatel poté, co by odůvodnil, z jakého důvodu je stavba kůlny na nářadí stavbou související
s bydlením či podmiňující bydlení.
[26] Podle geodetické technické zprávy ze dne 18. 8. 2014 byla odstupová vzdálenost stavby
kůlny na nářadí od pozemku žalobkyně menší než 2 m. Krajský soud tuto zprávu sám provedl
k důkazu, ale hodnocení jejího významu pro posouzení věci ponechal na stěžovateli. Výslovně
uvedl, že „(…) bude na žalovaném, aby se v dalším řízení vyrovnal s důkazem provedeným soudem (…)“.
Takový postup odporuje zásadě zakotvené v §77 odst. 2 s. ř. s., podle níž soud provedené
důkazy sám hodnotí, a to jak jednotlivě, tak i v souhrnu s důkazy provedenými ve správním
řízení. Přitom je povinen přihlížet i k dosavadním skutkovým zjištěním správních orgánů.
[27] Považoval-li krajský soud důkaz danou zprávou za významný pro doplnění skutkového
stavu věci, byl povinen jej provést a zjistit z něj určité skutečnosti, ale také tato zjištění zhodnotit
a posoudit i v kontextu dosavadních skutkových zjištění správních orgánů. Správní spis totiž
obsahoval podklady (zejména situaci umístění stavby kůlny na nářadí vzhledem ke skutečně
zaměřeným hranicím dotčených pozemků či protokol o vytyčení hranic pozemků ze dne
3. 11. 2006), z nichž při rozhodování vycházely správní orgány obou stupňů a jejichž obsah
byl v rozporu s důkazem provedeným soudem. Krajský soud se tímto rozporem nezabýval
ani jej nijak nezhodnotil.
[28] Na okraj Nejvyšší správní soud podotýká, že geodetická technická zpráva ze dne
18. 8. 2014 je vnitřně rozporná. Ve své textové části obsahuje údaj, že „(…) bylo provedeno zaměření
skutečného provedení kůlny na pozemku parcelní číslo 68/3 (…) a určena její vzdálenost od hranice parcely
č. 64/2“, a dále, že „plot kůlny leží uvnitř parcely 64/2. Vzdálenost rohů kůlny od plotu je 0,79 m,
respektive 0,97 m“. Podle připojeného výkresu, který má zachycovat zaměřený stav kůlny na nářadí
v rastru katastrální mapy, však není vzdálenost kůlny ve výměrách uvedených v textové části
(0,79 m a 0,97 m) vztažena k plotu (srov. text vzdálenost rohů kůlny od plotu je 0,79 m, respektive
0,97 m), ale k blíže neoznačené linii zachycené v katastrální mapě.
[29] Obdobné údaje o vzdálenosti stavby kůlny na nářadí od hranice pozemku žalobkyně jako
v geodetické technické zprávě (0,79 m a 0,97 m) byly uvedeny i v popisu stavby při zahájení řízení
o jejím dodatečném povolení ve správním spisu (0,78 m a 0,87 m). Toto umístění stavby uvedené
v podkladech stavebníka k žádosti o její dodatečné povolení, se při místním šetření dne
9. 10. 2012 ukázalo být nesprávným vzhledem ke skutečnému zaměření hranic pozemků v terénu
ze dne 3. 11. 2006. Stavební úřad proto uložil stavebníkům opravit situaci umístění stavby kůlny.
Lze si tedy klást otázku, zda se geodetická technická zpráva ze dne 18. 8. 2014 týká stavu věci
v době, kdy rozhodovaly správní orgány (srov. §75 odst. 1 s. ř. s.). I proto bylo nezbytné,
pokud krajský soud přistoupil k dokazování, aby dostál zásadě zakotvené v §77 odst. 2 s. ř. s.
a provedený důkaz naznačeným způsobem zhodnotil.
[30] Geodetická technická zpráva ze dne 18. 8. 2014 je tedy vnitřně nekoherentní a nesouladná
s obsahem spisů. Krajský soud se však těmito rozpory nezabýval a provedený důkaz
sám nehodnotil jednotlivě ani v návaznosti na dosavadní skutková zjištění. Nejvyšší správní soud
proto shledal rozsudek krajského soudu v části, týkající se „doplnění“ skutkového stavu
věci bez jeho náležitého zhodnocení, za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
(obdobně např. rozsudek ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003 – 52, nebo ze dne 14. 6. 2007,
čj. 5 Afs 104/2006 - 73). K této vadě je zdejší soud povinen přihlížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[31] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů napadený rozsudek zrušil
podle §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu
řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným kasačním soudem v tomto
rozsudku.
[32] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 8. dubna 2016
JUDr. Jan Passer
předseda senátu