ECLI:CZ:NSS:2016:8.AS.6.2016:34
sp. zn. 8 As 6/2016 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: S. M., zastoupeného
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Městský úřad Náměšť nad Oslavou, se sídlem Masarykovo náměstí 104, Náměšť nad
Oslavou, zastoupenému JUDr. Marií Veselou, advokátkou se sídlem Bráfova tř. 16/2, Třebíč, o
žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 6. 1. 2016, čj. 62 A 183/2015 – 45,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 1. 2016, čj. 62 A 183/2015 – 45,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
1. Příkazem ze dne 23. 10. 2014, čj. MNnO-4684/14/Dop./Vít., žalovaný uznal žalobce
vinným ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 5. zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním
provozu), ve znění pozdějších předpisů. Přestupku se měl žalobce dopustit dne 18. 10. 2014
ve 13:50 hod. tím, že na účelové komunikaci Nádraží v Náměšti nad Oslavou nezastavil
na signál červeným světlem, který mu přikazoval zastavit vozidlo. Za přestupek magistrát uložil
žalobci pokutu ve výši 3000 Kč. Příkaz byl žalobci doručen dne 24. 10. 2014 prostřednictvím
datové schránky.
2. Dne 10. 11. 2014 byl žalovanému doručen odpor proti výše uvedenému příkazu
(k poštovní přepravě předán dne 7. 11. 2014), který jménem žalobce podala tehdy nezletilá K . Z.
(nar. X). K odporu byla přiložena žalobcem nepodepsaná plná moc datovaná dnem 27. 10. 2014.
Žalovaný reagoval dopisem ze dne 20. 11. 2014 zaslaným žalobci (doručeno dne 21. 11. 2014) i
K. Z. (doručen dne 25. 11. 2014), jímž sdělil, že K. Z. nemohla vystupovat jako zástupkyně
žalobce, protože v době zmocnění nebyla plně svéprávná. Žalovaný proto nepovažoval jí podaný
„odpor“ za podání ve smyslu §37 správního řádu. Přípisem doručeným žalovanému dne 28. 11.
2014 žalobce požádal žalovaného, aby odpor podaný K. Z. byl uznán jako úkon učiněný jeho
zástupcem. Zároveň žalovanému zaslal i podepsaný originál plné moci udělené K . Z. a „Souhlas
zákonného zástupce“, jímž matka K. Z. vyjádřila souhlas, aby její dcera podala odpor v daném
přestupkovém řízení. Dopisem ze dne 12. 1. 2015 adresovaným žalobci, žalovaný setrval na svém
názoru, že žalobce nemohl být v řízení zastoupen osobou, jež nebyla plně svéprávná,
proto zastoupení nevzniklo a podaný odpor nelze uznat.
3. Dne 4. 8. 2015 žalobce požádal Krajský úřad Kraje Vyso čina o uplatnění opatření
proti nečinnosti. Žalobce měl za to, že podaným odporem byl příkaz zrušen a žalovaný
měl následně vést správní řízení a ve věci rozhodnout. Usnese ním ze dne 9. 9. 2015,
čj. KUJI 60858/2015, krajský úřad nevyhověl žádosti žalobce.
II.
4. Žalobce podal dne 19. 10. 2015 žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného
u Krajského soudu v Brně, který rozsudkem ze dne 6. 1. 2016, čj. 62 A 183/2015 – 45, uložil
žalovanému rozhodnout ve věci ve lhůtě čtyřiceti pěti dnů od právní moci tohoto rozsudku .
Rozsudek krajského soudu je, stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí správních soudů,
dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj pro stručnost zcela odkazuje.
III.
5. Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., se kterou spojil žádost o přiznání odkladného účinku.
6. Stěžovatel zpochybnil závěr krajského soudu, že žalovaný se mohl nechat zastoupit
ve správním řízení nezletilou osobou a že tato zmocněnkyně za něj mohla podat opravný
prostředek. Vzhledem k tomu, že správní řád výslovně neup ravuje, zda zmocněncem může
být pouze osoba plně svéprávná, je třeba postupovat analogicky podle §27 odst. 1 o. s. ř,
který tuto podmínku stanoví. Nelze naopak postupovat podle §29 správního řádu, který upravuje
procesní způsobilost účastníků řízení, nikoliv způsobilost být zástupcem účastníka.
Plně svéprávným se člověk stává až zletilostí, dříve jen za podmínek stanovených
v §30 odst. 2 občanského zákoníku. Názor krajského soudu, že obviněného z přestupku může
v řízení zastupovat i mladistvá osoba, pokud to odpovídá její rozumové a volní vyspělosti,
je neudržitelný. Po správním orgánu nelze požadovat, aby u každého procesního úkonu
učiněného nezletilým zástupcem zkoumal, zda k němu byl zmocněnec způsobilý.
7. Pokud krajský soud upozornil na to, že v předmětné věci zbýval zmocněnkyni žalobce
k dosažení zletilosti pouze jeden týden, což soud považoval za nepodstatný rozdíl,
je podle stěžovatele třeba se zamyslet nad tím, kdy už by se jednalo o podstatný rozdíl vedoucí
k nepřiznání způsobilosti zastupovat účastníka ve správním řízení (1 měsíc před nabytím
zletilosti, 1 rok?). Správním orgánům nepřísluší tuto úvahu provádět a spojuje -li účinná právní
úprava plnou procesní způsobilost s dosažením 18 let věku, je třeba tuto hranici respektovat.
IV.
8. Žalobce poukázal na to, že u nezletilých se presumuje rozumová a volní vyspělost úměrná
jejich věku, proto správní orgán nemusí zkoumat vyspělost konkrétního jedince.
Lze předpokládat, že každá osoba starší 16 let je dostatečně rozumově a volně vyspělá
k zastupování účastníka ve správním řízení, pokud je v tomto věk u již sama deliktně způsobilá
a může být účastníkem řízení o trestním obvinění, aniž by byla zastoupena.
9. Žalobce považoval za nepřípadnou argumentaci stěžovatele §27 odst. 1 o. s. ř.,
jehož použití by představovalo nepřípustnou analogii v neprospěch obviněného z přestupku.
Neomezil-li zákonodárce určité jednání ve správním řádu, neznamená to, že je třeba hledat základ
pro omezení v jiném předpisu. Naopak je třeba vyložit tuto skutečnost tak, že zákonodárce neměl
zájem na omezení věku zástupce účastníka sprá vního řízení (zvlášť pokud neomezil požadavkem
plné svéprávnosti ani procesní způsobilost samotných účastníků řízení). Podle žalobce
je absurdní, aby např. 16letá osoba nemohla udělit plnou moc svému vrstevníkovi k podání
žádosti o poskytnutí informací podle zákona č. 1066/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, nebo aby účastník řízení nemohl poslat své nezletilé dítě nahlédnout do spisu.
10. Žalobce si zvolil zástupkyní osobu, jejíž znalosti a vyspělost považoval za přiměřené
povaze věci. Pokud by zástupkyně pro svůj nízký věk učinila nějaký úkon nesprávně
nebo pokud by něco zanedbala, stalo by se tak na úkor žalobce, který je odpovědný za výběr
zmocněnce.
11. Dále žalobce nesouhlasil s názorem žalovaného, že správním orgánům nepřísluší
zkoumat rozumovou a volní vyspělost nezletilých. Tímto názorem „žalovaný popírá rovnost subjektů
před zákonem, neboť tvrdí, že §30 odst. 1 občanského zákoníku se nevztahuje na určité subjekty právních
vztahů právních vztahů, nebo že se nevztahuje na takové nezletilé, které jednají se státními orgány.“
12. Poukázal-li krajský soud na to, že zástupkyni žalobce chyběl jen jeden týden do nabytí
zletilosti, chtěl tím pouze demonstrovat nepřijatelnost stěžovatelova postupu, protože je zřejmé,
že takováto osoba bude na stejné úrovni rozumové a volní vyspělosti, jako by již byla zletilá.
To ale neznamená, že krajský soud vyhověl žalobci jen proto, že zástupkyně měla dosáhnout
zletilosti v tak krátkém čase.
13. Žalobce nesouhlasil s návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti z důvodu
svého zájmu na brzkém ukončení věci. Stěžovatel podle něj neprokázal, že by mu vznikla
nepoměrně větší újma, pokud by odkladný účinek nebyl přiznán.
14. V případě úspěchu kasační stížnosti žalobce navrhl, aby kasační soud nepřiznal stěžovateli
náhradu nákladů řízení, protože stěžovatel neprokázal (ani netvrdil), že jako orgán veřejné moci
neměl dostatečné materiální a personální vybavení pro podání kasační stížnosti a musel se nechat
zastoupit advokátem.
15. Závěrem žalobce požádal o přiznání náhrady nákladů řízení o kasační stížnosti i řízení
před krajským soudem (krajský soud nepřiznal úspěšnému žalobci náhradu nákladů řízení
podle §60 odst. 7 s. ř. s.). Zpochybnil přitom závěr krajského soudu, že jeho jednání
bylo „na hranici zneužití práva“ jen proto, že podal žalobu až po roce ode dne, kdy měl spáchat
přestupek. Žalobce v průběhu správního řízení aktivně komunikoval s žalovaným a snažil
se o smírné řešení věci – požádal o uznání úkonu, předložil souhlas zákonného zástupce nezletilé
zmocněnkyně ad. Žalovanému tedy poskytl dostatek prostoru k nápravě. Skutečnost, že žalobu
podal až po roce ode dne, kdy měl spáchat přestupek, je nerozhodná. Podle žalobce
je nepřípustné, aby osoba, která se aktivně brání proti nezákonnému postupu správního orgánu,
musela ve výsledku nést náklady mnohonásobně převyšující pokutu udělenou za přestupek,
jehož se celý spor týká. Svým rozhodnutím krajský soud vyslal signál veřejnosti, aby rezignovala
na obranu svých práv, nebo aby se připravila nést vyšší náklady, než jaké s sebou nese
akceptování nezákonného postupu orgánu státní správy. Samotná skutečnost, že úspěšný žalobce
musel nést soudní poplatek, představuje popření práva na soudní ochranu, je-li výsledkem větší
finanční zátěž žalobce, než pokud by žalobu vůbec nepodal.
V.
16. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
17. Kasační stížnost je důvodná.
18. Podstata věci spočívala v posouzení, zda se účastník správního řízení může dát ve smyslu
§33 odst. 1 správního řádu zastoupit osobou, která je nezletilá a nenabyla plné svéprávnosti.
19. Krajský soud vyšel při řešení této otázky bez dalšího z §29 odst. 1 správního řádu,
který upravuje procesní způsobilost účastníků správního řízení. Podle tohoto ustanovení
se procesní způsobilost odvíjí od svéprávnosti, jak ji upravuje občanský zákoník. V případě
nezletilých osob, které nenabyly plné svéprávnosti způsobem podle §30 odst. 2 občanského
zákoníku, se pak předpokládá způsobilost k právním jednáním co do povahy přiměřeným
rozumové a volní vyspělosti nezletilých téhož věku (§31 občanského zákoníku). Obdobně
navazují procesní způsobilost na svéprávnost i další procesní př edpisy – občanský soudní řád
(§20 odst. 1 o. s. ř.) a soudní řád správní (§33 odst. 3. s. ř. s., který ještě používá pojmosloví
„starého“ občanského zákoníku, což ovšem překlenuje §3029 odst. 1 „nového“ občanského
zákoníku).
20. Co do vztahu mezi svéprávností a procesní způsobilostí je ovšem vždy na místě
obezřetnost, aby nedošlo ke zkrácení na právech nezletilých úča stníků řízení. Ve vztahu
k §20 odst. 1 o. s. ř. tuto skutečnost zřetelně vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 4. 12. 2014,
sp. zn. I. ÚS 1041/14: „Podle Ústavního soudu je nutno činit rozdíl mezi chápáním řízení (nezbytným
pro nutnost nezletilé dítě do řízení zapojit) a schopností jednat před soudem sa mostatně. Schopnost jednat
před soudem samostatně vyžaduje mnohem vyšší nároky na vyspělost osoby než pouhé chápání podstaty řízení. “
Následně Ústavní soud podotkl, že navzdory odvození procesní způsobilosti od způsobilosti
k hmotněprávnímu jednání procesními předpisy, v praxi se tento vztah nepovažuje za zcela
striktní a zpravidla je vyžadováno zastoupení nezletilého účastníka řízení jeho zákonným
zástupcem i tehdy, je-li předmětem řízení právní jednání nezletilého, ke kterému byl bezpochyby
způsobilý (v této souvislosti Ústavní soud odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne
29. 11. 2005 sp. zn. 20 Cdo 2775/2004 ). Ústavní soud vyslovil souhlas s popsanou praxí: „Ústavní
soud se ztotožňuje s důvody, na kterých se tato praxe zakládá. Soudní řízení je mnohem komplexnější
a komplikovanější proces než samotné právní jednání. (...) Nelze tedy bez dalšího předpokládat, že pokud
nezletilé dítě má hmotněprávní způsobilost k danému jednání, má také plnou proce sní způsobilost v řízení,
jehož předmětem je dané jednání. Z těchto důvodů se Ústavní soud domnívá, že v případě nezletilých dětí
by pravidlem měl být závěr, že tyto nemají plnou procesní způsobilost ve smyslu §20 odst. 1 občanského soudního
řádu, přičemž opačný závěr lze přijmout pouze v konkrétních zcela výjimečných situacích a vždy je nutno jej řádně
odůvodnit.“ S uvedenými závěry Ústavního soudu se Nejvyšší správ ní soud ztotožňuje a dodává,
že je namístě vztáhnout je kromě §20 odst. 1 o. s. ř. i na obdobná ustanovení týkající se procesní
způsobilosti obsažená ve správním řádu a soudním řádu správním.
21. Od procesní způsobilosti je pak třeba dále odlišit (přísnější) zákonné předpoklady
pro zastupování (obecným) zmocněncem. Podle §27 odst. 1 o. s. ř. i podle §35 odst. 6 s. ř. s.
může být obecným zmocněncem jen osoba plně svéprávná (§35 odst. 6 s. ř. s. opět používá ještě
„starou“ terminologii, což řeší §3029 odst. 1 občanského zákoníku). Pokud správní řád výslovně
neupravuje, jaké předpoklady musí splňovat obecný zmocněnec, je třeba tuto otázku posoudit
analogicky podle „nejbližších“ procesních předpisů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 2. 2012, čj. 8 As 94/2011 – 80, v němž kasační soud aplikoval analogicky
§28 odst. 3 o. s. ř. na zánik zastoupení na základě plné moci ve správním řízení).
22. Je-li i v případě posuzování procesní způsobilosti kvůli účinné ochraně práv účastníků
řízení zpravidla nutné trvat na jejich zletilosti a s tím spojené plné svéprávnosti, pak v případě
obecných zmocněnců (hájících práva jiných) je tím spíše namístě vyžadovat, aby se bez výjimky
jednalo o plně svéprávné osoby. Účel institutu zastoupení spočívá v pomoci účastníkovi řízení,
v lepším hájení jeho práv a celkově v zefektivnění řízení (srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 5. 2011, čj. 1 As 27/2011 – 81, nebo ze dne 15. 9. 2015, č j. 8 As 57/2015 – 46).
Tohoto účelu může být stěží dosaženo, pokud by zájmy účastníků v řízení hájil nezletilý
zmocněnec. Podmínka plné svéprávnosti se tedy vztahuje i na obecné zmocněnce
podle §33 správního řádu. Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani věk zmocněnce blízký
zletilosti. Krajský soud pochybil, pokud uzavřel, že se žalobce v předmětném přestupkovém
řízení mohl nechat zastoupit nezletilou osobou, která nebyla plně svéprávná.
23. Přihlédnutí k nejbližším procesním předpisům v otázce podmínek zastoupení na základě
plné moci přitom nepředstavuje nepřípustnou analogii v neprospěch obviněného z přestupku,
jak naznačuje žalobce. Pokud §33 správního řádu vůbec neupravuje předpoklady, které musí
splňovat obecný zástupce, je třeba tuto mezeru vyplnit ana logickou aplikací blízkých procesních
řádů, aby byl zachován účel institutu zastoupení (srov. odst. 22 výše).
24. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek krajského
soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm tento soud rozhodne
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
25. O návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšší správní soud
samostatně nerozhodoval, protože o kasační stížnosti samotné rozhodl bezodkladně
po předložení věci a po vykonání nezbytných procesních úkonů.
26. Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.). Námitkami žalobce ohledně výroku krajského soudu o nákladech
řízení se proto kasační soud nezabýval.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 23. února 2016
JUDr. Jan Passer
předseda senátu