ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.301.2015:45
sp. zn. 9 As 301/2015 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce:
Becker Umweltdienste, GmbH, se sídlem Sadstrasse 116, Chemnitz, Spolková republika
Německo, zast. JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Olivova 2096/4,
Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem
tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 12. 8. 2013,
č. j. ÚOHS-R336/2012/VZ-15156/2013/310/MLr, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Čistá Plzeň, s.r.o., se sídlem Edvarda Beneše 430/23, Plzeň, zast. JUDr. Robertem Vargou,
advokátem se sídlem Zbrojnická 229/1, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 12. 2015, č. j. 30 Af 102/2013 – 165,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo podle §76
odst. 1 písm. a) a §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno rozhodnutí předsedy stěžovatele ze dne
12. 8. 2013, č. j. ÚOHS-R336/2012/VZ-15156/2013/310/MLr.
I. Vymezení věci
[2] Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad žalobce a potvrzeno rozhodnutí ze dne
29. 10. 2012, č. j. ÚOHS-S289/2012/VZ-20323/2012/512/ABr, kterým byl podle §118 odst. 5
písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), zamítnut návrh žalobce ve věci přezkoumání úkonů
zadavatele (osoby zúčastněné na řízení) učiněných při zadávání veřejné zakázky „Sběr, přeprava
(svoz) a využívání (odstraňování) vybraných druhů odpadů na území stat. m. Plzeň“, neboť nebyly zjištěny
důvody pro uložení nápravného opatření.
[3] Krajský soud dospěl k závěru, že s námitkami žalobce uplatněnými v podaném rozkladu,
které se týkaly indexu IN 01 jakožto zadavatelem stanoveném ekonomickém kvalifikačním
předpokladu, se předseda stěžovatele v napadeném rozhodnutí buď vůbec nevypořádal,
nebo se s nimi vypořádal způsobem, který nelze považovat za řádné odůvodnění. Žalobou
napadené rozhodnutí je tak nutné hodnotit jako nepřezkoumatelné, nereaguje totiž na námitky
žalobce a neobsahuje konkrétní zdůvodnění, proč je možno index IN 01 pokládat za kvalifikační
předpoklad stanovený v souladu se zákonem. Předseda stěžovatele neuvedl žádné konkrétní
či objektivní úvahy, podložené konkrétními důkazy, na základě kterých dospěl k přijatým
závěrům, a omezil se toliko na povrchní hodnocení s odkazy na označené pasáže odůvodnění
prvostupňového rozhodnutí, u kterých pouze konstatoval, že je nutno je považovat za věcně
správné.
[4] Ve většině případů předseda žalovaného vůbec nevysvětlil, proč závěry prvostupňového
správního orgánu pokládá za správné, resp. se omezil toliko na opakování argumentů
prvostupňového rozhodnutí. Ty jsou ovšem stiženy stejnými vadami jako rozhodnutí o rozkladu,
neboť pouze bez dalšího přebírají tvrzení zadavatele, z nichž stěžovatel učinil skutková zjištění,
a to rovněž bez jakéhokoli bližšího vysvětlení, vlastního hodnocení a bez konkrétních důkazů.
[5] Krajský soud se následně podrobně zabýval jednotlivými námitkami týkajícími se indexu
IN 01 uplatněnými žalobcem v rozkladu. Ke každé námitce shrnul, jak s ní naložil předseda
stěžovatele (pokud se k ní vůbec nějak vyjádřil), a podrobně odůvodnil, proč jsou závěry
předsedy stěžovatele nepřezkoumatelné.
[6] Ve vztahu k namítanému diskriminačnímu charakteru technického kvalifikačního
předpokladu na předložení seznamu významných služeb (zadavatel požadoval, aby zájemci
doložili poskytnutí služeb spočívajících v komplexním nakládání s odpadem za poslední 3 roky
v celkové hodnotě 30 mil. Kč bez DPH, přičemž zadavatel připustil sčítání jednotlivých služeb
za předpokladu, že byly jednomu původci odpadu, byť na základě několika smluvních vztahů,
poskytovány komplexní služby nakládání s odpady, tj. nakládání s různými druhy odpadů) krajský
soud konstatoval, že se ztotožňuje se závěry zadavatele a správních orgánů obou stupňů
do té míry, že s ohledem na předmět plnění veřejné zakázky bylo nutno, aby uchazeči prokázali,
že jsou schopni z komplexního hlediska nakládání s odpady zajistit.
[7] Neztotožnil se však se způsobem, jakým k naplnění tohoto cíle přistoupil zadavatel.
Ve vztahu k předmětu veřejné zakázky a zajištění jeho plnění neexistuje ospravedlnitelný důvod,
pro který by poskytování dílčích služeb tvořících ve svém souhrnu komplexní nakládání
s komunálním odpadem, byť v rámci samostatných smluvních vztahů s různými původci odpadu,
nemělo a nemohlo být považováno za „komplexní“ stejně jako u uchazečů, kteří podmínku
komplexního nakládání splnili v úhrnu předmětů několika smluvních vztahů se stejným
původcem odpadu. Není totiž zřejmé (a správní orgány se vysvětlením této skutečnosti
a odlišným přístupem ve svých rozhodnutích vůbec nezabývaly), v čem konkrétně by měl
spočívat rozdíl v kvalifikaci u uchazeče, který by kvalifikační předpoklad „komplexnosti“ splnil
sečtením dílčích významných služeb poskytnutých v rámci samostatných smluvních vztahů,
od uchazeče, který dílčí významné služby poskytne „komplexně“ v rámci smluvního vztahu
jediného, byť rovněž na podkladě několika uzavřených smluv.
[8] Jak v této souvislosti žalobce upozornil (a krajský soud se s těmito závěry v plném
rozsahu ztotožnil), dodavatel, který poskytuje jednotlivé dílčí služby komplexního nakládání
s odpady pro různé smluvní partnery, musí splnit stejné logistické a administrativní úkoly jako
dodavatel, který tyto dílčí služby poskytuje „komplexně“ v rámci smluvního vztahu s jediným
původcem odpadu. Je tedy nutno souhlasit s námitkami žalobce, že pokud zadavatel obecně
připustil sčítání hodnot jednotlivých dílčích významných služeb v případě smluv uzavřených
s totožným původem odpadu, je jeho požadavek, aby v případě různých původců odpadu
každá dílčí služba vždy obsahovala všechny složky komplexního nakládání s odpady, tj. nakládání
se (1) směsným komunálním odpadem, (2) separovanými složkami komunálního odpadu
dle čl. 2.2 písm. c) kvalifikační dokumentace a (3) separovanými složkami komunálního odpadu
dle čl. 2.2 písm. e) kvalifikační dokumentace, nutno pokládat za zcela neodůvodněný,
nepřiměřený a diskriminační.
[9] Jako další technický kvalifikační předpoklad zadavatel stanovil požadavek, aby zájemci
doložili, že průměrný roční počet jejich zaměstnanců či jiných osob podílejících se na plnění
zakázek obdobného charakteru činí nejméně 30 osob a počet vedoucích zaměstnanců činí
nejméně 3 osoby. K tomuto kvalifikačnímu předpokladu krajský soud konstatoval, že listina
nazvaná „Kalkulace potřebné svozové techniky a počtu pracovníků pro potřeby veřejné zakázky
na svoz vybraných složek odpadů na území města Plzně“ předložená zadavatelem je prostým
přehledem bez jakýchkoli výpočtů výsledných hodnot jednotlivých položek, z něhož není patrné,
jak zadavatel dospěl ke vstupním i výsledným hodnotám a na základě čeho výsledný počet
zaměstnanců stanovil. Stěžovatel přesto pouze na základě této jediné listiny přijal v ní obsažené
údaje jako vlastní skutková zjištění, k nimž dále předseda stěžovatele uvedl, že jsou vyústěním
pečlivého zjištění stavu věci a přezkoumatelných a správných úvah. Krajský soud tak ve vztahu
k tomuto kvalifikačnímu kritériu, konstatoval, že závěry předsedy stěžovatele jsou zatíženy vadou
nepřezkoumatelnosti, neboť není zřejmé, na základě jakých skutečností a konkrétních úvah
předseda stěžovatele ke svým závěrům dospěl. Transparentní postup zadavatele se měl
při stanovení tohoto kvalifikačního kritéria opírat a měl být podložen relevantní zpracovanou
analýzou či jiným vhodným prostředkem, z něhož by vyplývaly věcné důvody pro stanovení
konkrétního počtu požadovaných zaměstnanců, potřebných k plnění uvedené veřejné zakázky.
[10] Závěry předsedy stěžovatele, který k namítané nepřiměřenosti kvalifikačních předpokladů
ve svém souhrnu, uvedl, že shledal všechny žalobcem napadené kvalifikační předpoklady
jednotlivě v souladu se zákonem, nemohou obstát. I v případě, kdy jsou kvalifikační předpoklady
každý jednotlivě shledány v souladu se zákonem, mohou ve svém souhrnu představovat
nepřiměřenou překážku bránící účasti v zadávacím řízení jinak kvalifikovaným dodavatelům.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[11] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[12] Uvádí, že krajský soud při zrušení rozhodnutí předsedy dospěl k závěru, že „v souvislosti
s uplatněnými námitkami vůči indexu IN 01 je nutno žalobou napadené rozhodnutí hodnotit jako
nepřezkoumatelné. Žalobou napadené rozhodnutí totiž vůbec nereaguje na námitky žalobce a neobsahuje
konkrétní zdůvodnění, proč je možno index IN 01 pokládat za kvalifikační předpoklad stanovený v souladu
se zákonem.“ Přes tento závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí předsedy pak krajský soud
na stranách 5 až 13 odůvodnění napadeného rozsudku připojuje obšírné pojednání vypořádávající
žalobní námitky týkající se konkrétních požadavků zadavatele na splnění hodnoty indexu IN 01.
Krajský soud dospěl k závěru, že „Lze tedy přisvědčit závěrům žalobce, že zde nejsou žádné odůvodněné
skutečnosti, které by objektivně ospravedlňovaly nastavenou minimální úroveň kvalifikačního předpokladu IN 01
právě ve výši 1,15, (…)“.
[13] Stěžovatel má za to, že takto formulovaný závěr krajského soudu neopodstatňuje
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, resp. tento závěr naopak nepřezkoumatelnost
vylučuje. Závěry krajského soudu z takto věcně vypořádané žalobní námitky směřují výhradně
vůči správnosti závěrů prvostupňového rozhodnutí, a to aniž by bylo prvostupňového
rozhodnutí napadeným rozsudkem jakkoli dotčeno.
[14] Dále považuje soudem provedené vypořádání týkající se minimální úrovně kvalifikačního
předpokladu IN 01 ve výši 1,15 za nesprávné. Tento požadavek zadavatele byl opodstatněn
ve vztahu k požadavku na co možná nejlepší ekonomickou, resp. finanční, stabilitu možných
uchazečů o veřejnou zakázku, opírá se o transparentní, vědecky opodstatněný ekonomický
postup, jeho minimální hodnota se nalézá v rozpětí sahajícím ještě níže, než je polovina rozpětí
jeho hodnoty od 0,75 až 1,77 odpovídající dle odborné literatury tzv. šedé zóně, pod níž již lze
usuzovat na „vážné finanční problémy podniku“.
[15] Stěžovatel během správního řízení vypořádal tuto námitku přezkoumatelným způsobem,
který se opírá o závěr, že zadavatel opodstatnil tento předpoklad právě s ohledem na předmět
plnění veřejné zakázky požadavkem na adekvátní ekonomickou, resp. finanční stabilitu možných
uchazečů. Ta byla vzhledem k závěrům odborné literatury nastavena naopak ve prospěch
podniků nalézajících se dokonce ještě níže, než v polovině tzv. šedé zóny hodnoty indexu IN 01,
a tento požadavek byl nota bene odvozen od průměru za definovaná účetní období
(ve skutečnosti tedy nivelizující extrémní hodnoty jednotlivých let, v nichž mohlo např. docházet
k významným investicím). Takto nastavený výpočet hodnoty indexu IN 01 pak ukazuje
na ekonomickou, resp. finanční stabilitu nikoli okamžitou (jež by mohla být zkreslena právě
jednorázovými investicemi podniku), nýbrž stabilitu odrážející (resp. nivelizující) období dalece
přesahující jedno účetní období možných uchazečů.
[16] A právě připuštění hodnot indexu IN 01 nalézajících se v „rizikovější polovině šedé
zóny“ je již samo o sobě adekvátní formou „vyvážení“ mezi potřebou co možná nejvyšší
ekonomické, resp. finanční stability možných uchazečů, opodstatněnou charakterem předmětu
plnění veřejné zakázky, na straně jedné a zároveň mezi umožněním účasti v zadávacím řízení
co možná nejširšímu okruhu uchazečů o veřejnou zakázku. K tomu stěžovatel dodává, že stejným
způsobem, tzn. co možná nejméně diskriminačním ve vztahu k předmětu plnění veřejné zakázky,
navíc působí právě ta okolnost způsobu výpočtu hodnoty indexu IN 01, že jde o průměrnou
hodnotu za několik účetních období, která v zásadě umožňuje vysledovat jisté „směřování“
ekonomické, resp. finanční stability podniku a to v časovém horizontu delším než krátkodobém,
tj. za situace, kdy podnik má možnosti měnit, resp. přizpůsobovat hodnoty svých vstupních
výrobních faktorů. Tyto okolnosti způsobu výpočtu hodnoty indexu IN 01 krajský soud
nevyhodnotil buďto vůbec, nebo nesprávným způsobem.
[17] K závěrům krajského soudu ohledně technického kvalifikačního předpokladu
na významné služby stěžovatel namítá, že přezkum této podmínky zadávací dokumentace sám
o sobě nebyl smyslem řízení o rozkladu. Vypořádání této žalobní námitky provedené krajským
soudem na stranách 13 až 18 napadeného rozsudku, je vypořádáním, které směřuje výhradně vůči
správnosti meritorních závěrů prvostupňového rozhodnutí, které však nebylo napadeným
rozsudkem zrušeno.
[18] Stěžovatel dále považuje soudem provedený výklad přezkoumávaného kvalifikačního
předpokladu na významné služby dle čl. 4.5 písm. e) kvalifikační dokumentace (resp. příslušných
dodatečných informací) za nesprávný, resp. zcela nový. V této souvislosti odkazuje na body 118
a násl. odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, v němž nedospěl k těm závěrům, jež krajský
soud shledal jako nesprávné. Závěr, ke kterému krajský soud dospěl, zřejmě vyplývá z vlastního
výkladu věty „Stejně tak bude postupovat, bude-li předloženo několik smluv či několik souborů smluv
s různými původci odpadů při zachování podmínky komplexního nakládání s komunálním odpadem
specifikovaném v kvalifikační dokumentaci, limitu ceny/hodnoty a dalších podmínek v tomto bodu kvalifikační
dokumentace uvedených“.
[19] Stěžovatel při vypořádání této námitky dospěl ke zcela odlišnému závěru, resp. výkladu
než krajský soud. Podle jeho názoru„zachování podmínky komplexního nakládání s komunálním
odpadem“ není okolností vázanou na několik smluv či několik souborů smluv vždy s konkrétním
původcem odpadu, ale okolností vázanou na faktickou činnost vykonávanou možnými uchazeči,
resp. žalobcem. Krajský soud však vzal za výchozí pro své závěry zcela odlišný výklad,
který však stěžovatel v průběhu správního řízení neuplatnil. Proto jsou také navazující závěry
krajského soudu nesprávné. Nadto není stěžovateli zřejmé, z jakého důvodu krajský soud
k takovému výkladu došel. Soudem uplatněný výklad nevyplývá ani ze zadávací dokumentace
veřejné zakázky, ani z napadeného rozhodnutí.
[20] Ve vztahu k závěrům krajského soudu ohledně kvalifikačního předpokladu
na požadovaný minimální počet zaměstnanců a vedoucích pracovníků uvádí, že z vypořádání
provedeného krajským soudem na stranách 18 až 20 je zřejmé, že se soud ztotožnil s námitkou
žalobce, že „se jednalo o pouhý přehled požadovaných počtů kusů techniky a zaměstnanců, z něhož ovšem nebylo
možno dovodit, zda je takto stanovený kvalifikační předpoklad přiměřený předmětu veřejné zakázky či nikoli.“
Tento závěr však nevypovídá nic o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, pro niž krajský
soud napadené rozhodnutí zrušil. Stěžovatel má naopak za to, že je vypořádáním, které směřuje
výhradně vůči správnosti či přezkoumatelnosti závěrů prvostupňového rozhodnutí,
a to aniž by bylo napadeným rozsudkem zrušeno.
[21] Stěžovatel má dále za to, že závěr soudu že „Transparentní postup zadavatele by se tak nemohl
spolehnout toliko na prostý přehled číselných údajů k jednotlivým položkám (viz seznam výše) a jejich
podpoložkám seřazeným v tabulce, který postrádá jakékoli odůvodnění a podložené výpočty.“ je nesprávný,
resp. nepřezkoumatelný. Tento závěr soudu se opírá toliko o úvahy ohledně požadované formy
prokazování přezkoumávaného kvalifikačního předpokladu možnými uchazeči, resp. žalobcem.
Nevypovídá však ničeho o přiměřenosti či nepřiměřenosti samotného kvalifikačního
předpokladu, tj. o konkrétních zadavatelem požadovaných počtech kusů techniky a zaměstnanců,
jak v námitkách, návrhu a později v žalobě namítal žalobce. V tomto směru považuje stěžovatel
závěr soudu o nepřiměřenosti kvalifikačního předpokladu čl. 4.5 písm. a) kvalifikační
dokumentace za nepřezkoumatelný, jelikož ho krajský soud opírá o úvahy týkající se požadavku
zadavatele na formu prokázání takového předpokladu, což je však otázka zcela odlišná ve vztahu
k žalobcem namítané nepřiměřenosti, resp. diskriminačnosti, takového předpokladu.
[22] S ohledem na výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[23] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 23. 2. 2016 uvádí,
že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, neboť se krajský soud
nevypořádal s její argumentací obsaženou ve vyjádření k žalobě (odkazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2016, č. j. 1 As 231/2015 – 43). Nepřezkoumatelnost
Nejvyšší správní soud posuzuje ex offo a je tedy bez významu, že si sama nepodala kasační
stížnost. Ve svém obsáhlém vyjádření dále podrobně zpochybňuje závěry soudu a obhajuje
svůj postup v zadávacím řízení. Napadený rozsudek považuje za nepřezkoumatelný, vnitřně
rozporný a nepřiměřeně restriktivní. Navrhuje jeho zrušení a vrácení věci krajskému soudu
k dalšímu řízení.
[24] Žalobce se ke kasační stížnosti ve stanovené lhůtě nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[25] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná pověřená osoba ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[26] Soud se nejprve zabýval nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Vlastní přezkum
rozhodnutí krajského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí
splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno
o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno
ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud
přihlíží i bez námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[27] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné
rozhodnutí, které je vyčerpávajícím způsobem odůvodněno. Z jeho odůvodnění je zcela zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Krajský soud se k některým
námitkám vyjádřil věcně, u shledaného nedostatku odůvodnění pak podrobně a srozumitelným
způsobem uvedl v čem konkrétně a z jakých důvodů považuje ve vztahu k jednotlivým žalobním
námitkám argumentaci správních orgánů za nedostatečnou.
[28] Jelikož stěžovatel v kasační stížnosti směšuje kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. (nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem) a §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. (nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí), bude se soud zabývat jednotlivými námitkami postupně dle struktury kasační
stížnosti, tj. dle jednotlivých kvalifikačních předpokladů stanovených zadavatelem.
[29] Úvodem však považuje soud za nutné vyjádřit se k argumentaci osoby zúčastněné
na řízení uplatněné ve vyjádření ke kasační stížnosti. Osoba zúčastněná na řízení má za to,
že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť se krajský soud nevypořádal s její argumentací
obsaženou ve vyjádření k žalobě. Nejvyšší správní soud takovouto vadu napadeného rozsudku
neshledal (k nepřezkoumatelnosti rozsudku je soud dle 109 odst. 4 s. ř. s. povinen přihlížet
z úřední povinnosti). Nad rámec výše uvedeného soud k námitce osoby zúčastněné na řízení
uvádí, že pro posouzení přezkoumatelnosti a zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí
jsou stěžejní úvahy a závěry v tomto rozhodnutí uvedené. Pokud některé úvahy a závěry
v rozhodnutí zcela absentují, nelze je „doplňovat“ prostřednictvím vyjádření k žalobě
a požadovat po krajském soudu, aby je věcně vypořádal. Jelikož osoba zúčastněná na řízení
si kasační stížnost v projednávané věci nepodala (ač takovouto možnost měla), není kasační soud
povinen se podrobně vypořádávat s jejími jednotlivými věcnými námitkami a argumenty
uplatněnými ve vyjádření ke kasační stížnosti. Rozsah přezkumu napadeného rozsudku je obecně
vymezen námitkami uplatněnými v řádně podané kasační stížnosti. Ve vyjádření ke kasační
stížnosti nelze rozsah takto vymezeného přezkumu rozšiřovat. Stěžovatel navíc proti věcným
závěrům soudu v kasační stížnosti nebrojí, resp. buď tvrdí, že závěry vytýkané mu soudem vůbec
nezaujal (srov. námitky k významným službám - část B tohoto rozsudku) nebo za věcně chybné
považuje naopak ty závěry soudu, které se vyjadřují k nepřezkoumatelnosti jeho závěrů.
[30] Pro úplnost zbývá doplnit, že dle judikatury Ústavního soudu „[n]ení porušením práva
na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě
vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně
vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (nález ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08, publ. jako N 26/52 SbNU 247). Povinnost soudu řádně odůvodnit
své rozhodnutí není nutno dle Ústavního soudu pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit
podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení (nález ze dne 5. 1. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 201/04, publ. jako N 3/36 SbNU 19, nález ze dne 30. 5. 2006,
sp. zn. I. ÚS 116/05, publ. jako N 108/41 SbNU 349, či nález ze dne 22. 9. 2009,
sp. zn. III. ÚS 961/09, publ. jako N 207/54 SbNU 565).
A) Index IN 01
[31] Stěžovatel ve vztahu k závěrům krajského soudu ohledně tohoto kvalifikačního
předpokladu v prvé řadě namítá, že krajský soud na jednu stranu shledal rozhodnutí předsedy
stěžovatele jako nepřezkoumatelné, avšak na druhou stranu se věcně vypořádal s rozporovanou
minimální úrovní kvalifikačního předpokladu indexu IN 01 ve výši 1,15.
[32] Z napadeného rozsudku je zcela zřejmé, že krajský soud nejprve obecně ke všem
námitkám žalobce uplatněným v rozkladu týkajícím se indexu IN 01 konstatoval, že se s nimi
„předseda žalovaného v napadeném rozhodnutí buď vůbec nevypořádal, nebo se s nimi vypořádal způsobem,
který nelze považovat za řádné odůvodnění.“ (viz třetí odstavec na str. 7 napadeného rozsudku,
popř. shrnutí v odstavcích 3 a 4 tohoto rozsudku). Následně se krajský soud podrobně zabýval
jednotlivými námitkami uplatněnými žalobcem v rozkladu. Ke každé námitce shrnul,
jak s ní naložil předseda stěžovatele (pokud se k ní vůbec nějak vyjádřil) a odůvodnil, proč jsou
jeho závěry nepřezkoumatelné, popř. nezákonné.
[33] Konkrétně k rozkladové námitce brojící proti minimální požadované úrovni indexu IN 01
ve výši 1,15, krajský soud uvedl, že „předseda žalovaného (opět bez jakéhokoli bližšího zdůvodnění)
v napadeném rozhodnutí toliko konstatoval, že „v případě veřejných zakázek týkajících se nakládání s odpady
nejsou zisky společností tak vysoké (…), a proto by Úřad považoval tuto výši indexu 1,77 a vyšší
za nepřiměřenou“. Odhlédne-li krajský soud od skutečnosti, že ani tyto závěry žalovaného, tj. závěry o nikoli
vysokých ziscích společností působících v oblasti nakládání s odpady, nelze pokládat za podložené
a přezkoumatelné, k samotné hodnotě indexu zvolené zadavatelem ve výši 1,15 krajský soud i na tomto místě
odkazuje na závěry obsažené v odborných článcích či publikacích citovaných shora (pozn. NSS: tím,
jak je index IN 01 upraven v teorii, resp. odborné literatuře, se zabýval již prvostupňový správní
orgán – viz odstavce 83 až 84 prvostupňového rozhodnutí, na něž předseda stěžovatele odkázal
v odstavci 114 svého rozhodnutí). Z nich v souvislosti s interpretací zjištěných výsledků daného indexu
vyplývá, že hodnota indexu v intervalu 0,75 až 1,77 představuje tzv. šedou zónu, nevyhraněné výsledky a situaci
podniku, resp. nedostatečnou indikaci, kdy nelze určit, zda podnik tvoří hodnotu či nikoli. Lze tedy přisvědčit
závěrům žalobce, že zde nejsou žádné odůvodněné skutečnosti, které by objektivně ospravedlňovaly nastavenou
minimální úroveň kvalifikačního předpokladu IN 01 právě ve výši 1,15, neboť tato hodnota se nachází
v tzv. šedé zóně, tj. v rozmezí intervalu hodnot 0,75 až 1,77, kdy nelze bez dalšího (tj. např. bez provedení
dalších doplňujících a podrobnějších finančních analýz) vyslovit jednoznačné závěry, že podnik, u kterého
je hodnota indexu nižší než 1,15, není podnikem ekonomicky zdravým či s horší finanční stabilitou než podnik,
u kterého hodnota indexu činí právě požadovaných 1,15. Ačkoli krajský soud vnímá snahu zadavatele zajistit
s ohledem na předmět veřejné zakázky a potenciální rizika spojená s výpadkem či poruchami v plnění jejího
předmětu bezproblémovou realizaci předmětné zakázky finančně silným dodavatelem, zvolenou výslednou hodnotu
indexu 1,15 z výše uvedených důvodů nelze hodnotit jako tu, která by podávala dostatečný obraz o solventnosti
uchazeče. Předseda žalovaného přitom žádné skutečnosti, které by objektivně odůvodňovaly právě zvolenou výši
předmětného indexu, nenabídl, což vyvolává pochybnosti, zda jak volbou samotného indexu, tak nastavením jeho
výsledné hodnoty ve výši 1,15 nedošlo k diskriminaci a znevýhodnění některých uchazečů v předmětném zadávacím
řízení v rozporu s §6 zákona o veřejných zakázkách.“
[34] Z výše citovaného je zcela zřejmé, že krajský soud shledal závěry předsedy
stěžovatele ohledně minimální úrovně indexu IN 01 za nedostatečné a nepodložené
(a tudíž za nepřezkoumatelné), v této souvislosti považoval za nutné vyjádřit
se k závěrům odborné literatury týkající se indexu IN 01 (odbornou literaturou se zabýval
již stěžovatel v prvostupňovém rozhodnutí). Zcela správně pak konstatoval, že předseda
stěžovatele nenabídl žádné skutečnosti, které by objektivně odůvodňovaly zvolenou výši indexu
IN 01 (1,15). Nejvyšší správní soud neshledal, že by byl napadený rozsudek vnitřně rozporný,
ani neshledal (s ohledem na stěžovatelem citovanou větu, kterou účelově vytrhává
z kontextu - viz shrnutí kasační námitky v odstavcích 12 a 13), že by nebyly opodstatněny závěry
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí předsedy stěžovatele.
[35] K námitce, že závěry krajského soudu směřují výhradně vůči správnosti závěrů
prvostupňového rozhodnutí, a to aniž by bylo toto rozhodnutí napadeným rozsudkem jakkoliv
dotčeno, soud konstatuje, že žalobce v rozkladu zpochybnil zadavatelem stanovenou úroveň
indexu IN 01 a závěry uvedené v prvostupňovém rozhodnutí vztahující se k této otázce.
Předseda stěžovatele pouze velmi stručně zopakoval závěry prvostupňového orgánu a označil
je za správné a zákonné. Nelze tedy konstatovat, že by závěry krajského soudu směřovaly toliko
vůči prvostupňovému rozhodnutí. Zbývá doplnit, že podle ustálené soudní judikatury (usnesení
rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, rozsudek ze dne 28. 12. 2007,
č. j. 4 As 48/2007 - 80, či rozsudek ze dne 13. 3. 2014, č. j. 9 Afs 74/2013 – 46) tvoří rozhodnutí
správních orgánů I. a II. stupně z hlediska soudního přezkumu jeden celek. Předseda stěžovatele
má možnost v řízení o rozkladu prvostupňové rozhodnutí zrušit, změnit nebo rozklad zamítnout.
Při naplnění podmínek stanovených správním řádem je tedy možné v rámci řízení o rozkladu
napravit některé vady prvostupňového rozhodnutí. Krajský soud prvostupňové rozhodnutí
napadeným rozsudkem nezrušil (takovou možnost mu §78 odst. 3 s. ř. s. podle okolností případu
dává, avšak není to jeho povinností). Bude tedy na předsedovi stěžovatele, aby posoudil,
jak naložit s prvostupňovým rozhodnutím v intencích právního názoru krajského soudu,
kterým je vázán (§78 odst. 5 s. ř. s.).
[36] Stěžovatel v kasační stížnosti dále rozporuje závěry krajského soudu ohledně minimální
úrovně indexu IN 01 ve výši 1,15. Má za to, že tuto námitku vypořádal přezkoumatelným
způsobem. Minimální úroveň indexu IN 01 ve výši 1,15 byla opodstatněna požadavkem
zadavatele na adekvátní ekonomickou, resp. finanční stabilitu uchazečů. Ta byla nastavena
ve prospěch podniků nalézajících se dokonce ještě níže, než v polovině šedé zóny hodnoty
indexu IN 01, a tento požadavek byl odvozen od průměru za definovaná účetní období.
Připuštění hodnot indexu IN 01 nalézajících se v „rizikovější polovině šedé zóny“ je samo o sobě
adekvátní formou „vyvážení“ mezi potřebou co možná nejvyšší ekonomické, resp. finanční
stability uchazečů, opodstatněnou charakterem předmětu plnění veřejné zakázky, na straně jedné
a zároveň mezi umožněním účasti v zadávacím řízení co možná nejširšímu okruhu uchazečů
o veřejnou zakázku. Stejným způsobem, tzn. co možná nejméně diskriminačním, navíc působí
okolnost způsobu výpočtu hodnoty indexu IN 01, že jde o průměrnou hodnotu za několik
účetních období, která v zásadě umožňuje vysledovat jisté „směřování“ ekonomické stability
podniku v časovém horizontu delším než krátkodobém. Tyto okolnosti způsobu výpočtu
hodnoty indexu IN 01 krajský soud nevyhodnotil buďto vůbec, nebo nesprávným způsobem.
[37] Nejvyšší správní soud konstatuje, že výše shrnuté úvahy a argumenty stěžovatele
uplatněné v kasační stížnosti nemají žádný odraz ani v napadeném rozhodnutí předsedy,
ani v prvostupňovém rozhodnutí. Proto se krajský soud nemohl těmito „okolnostmi způsobu
výpočtu hodnoty indexu IN 01“ zabývat. Správní soudy přezkoumávají napadené rozhodnutí
a v něm uvedené důvody. Případný nedostatek odůvodnění nemůže být dodatečně zhojen
podrobnějším rozborem učiněným až v kasační stížnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003 – 58).
B) Významné služby
[38] Stěžovatel ve vztahu k závěrům krajského soudu ke kvalifikačnímu předpokladu
na významné služby namítá, že přezkum této podmínky zadávací dokumentace nebyl smyslem
řízení o rozkladu. Vypořádání krajského soudu směřuje proti závěrům prvostupňového
rozhodnutí, které však nebylo zrušeno.
[39] Žalobce v rozkladu zpochybnil závěry prvostupňového rozhodnutí, neboť měl za to,
že podmínky pro sčítání významných služeb v rámci kvalifikačního předpokladu dle čl. 4.5
písm. e) kvalifikační dokumentace byly zadavatelem nastaveny diskriminačně (srov. str. 14 – 16
rozkladu). Nelze tedy tvrdit, že by přezkum tohoto kvalifikačního předpokladu, resp. závěrů
uvedených v prvostupňovém rozhodnutí týkajících se tohoto kvalifikačního předpokladu, nebyl
předmětem řízení o rozkladu. Předseda stěžovatele se se závěry prvostupňového rozhodnutí
ztotožnil (srov. odstavce 117 až 120 rozhodnutí předsedy). Závěry krajského soudu
tudíž nesměřují toliko vůči prvostupňovému rozhodnutí. Ke vzájemnému vztahu
prvostupňového a druhostupňového rozhodnutí a dalšímu procesnímu postupu soud odkazuje
na své závěry uvedené v odstavci 35 tohoto rozsudku.
[40] Stěžovatel dále namítá nesprávnost napadeného rozsudku s tím, že vůbec nedospěl
k závěrům, které krajský soud shledal jako nesprávné. Podle stěžovatele „zachování podmínky
komplexního nakládání s komunálním odpadem“ není okolností vázanou na několik smluv či několik
souborů smluv vždy s konkrétním původcem odpadu, ale okolností vázanou na faktickou činnost
vykonávanou možnými uchazeči. Krajský soud však vzal za výchozí pro své závěry zcela odlišný
výklad, který ovšem po celou dobu správního řízení stěžovatel neuplatňoval.
[41] Jak z prvostupňového rozhodnutí (srov. odstavce 122 až 125; zejména lze odkázat
na poslední větu odstavce 124: „Požadavek zadavatele na prokázání, aby každá služba v seznamu
významných služeb splňovala požadavek na prokázání komplexnosti, je tak podle názoru Úřadu zcela
odůvodněný ve vztahu k předmětu zakázky“), tak z napadeného rozhodnutí předsedy stěžovatele
(srov. odstavce 115 a 118 až 120; zejména lze odkázat na odstavec 120: „Navrhovatel dále uvádí,
že dodavatel, poskytující jednotlivé (smluvně oddělené) služby komplexního nakládání s odpady pro různé smluvní
partnery, plní naprosto stejné logistické a administrativní úkoly jako dodavatel, který poskytuje komplexní
nakládání s odpady na základě jediného smluvního vztahu. K tomuto tvrzení uvádím, že Úřad stav věci posoudil
jinak. Úřad správně uzavřel, že vzhledem k výše uvedené významnosti úkolů dodavatele, se tyto projevují v řízení
podniku dodavatele poskytující takové komplexní služby, dále v logistice, v administrativě, kvalifikaci
zaměstnanců zadavatele.“) je zjevné, že správní orgány považovaly požadavek zadavatele na to,
aby v případě různých původců odpadu každá dílčí služba vždy obsahovala komplexní nakládání
se všemi složkami odpadu, za souladný se zákonem o veřejných zakázkách (tedy nikoliv
diskriminační). Sčítání dílčích služeb v rámci samostatných smluvních vztahů s různými původci
odpadu, tvořících ve svém souhrnu (nikoliv samostatně) komplexní nakládání s komunálním
odpadem, správní orgány nepřipustily.
[42] Není tedy pravdou, že by si krajský soud vyložil jinak závěry správních orgánů uvedené
v jejich rozhodnutích. Je to naopak stěžovatel, který v kasační stížnosti zcela „otočil“ a nyní tvrdí,
že podle jeho názoru „„zachování podmínky komplexního nakládání s komunálním odpadem“ není
okolností vázanou na několik smluv či několik souborů smluv vždy s konkrétním původcem odpadu, ale okolností
vázanou na faktickou činnost vykonávanou možnými uchazeči, resp. žalobcem.“
C) Požadovaný minimální počet zaměstnanců a vedoucích pracovníků
[43] Dle stěžovatele závěr krajského soudu, který se ztotožnil s námitkou žalobce, že listina
nazvaná „Kalkulace potřebné svozové techniky a počtu pracovníků pro potřeby veřejné zakázky
na svoz vybraných složek odpadů na území města Plzně“ je pouhým přehledem požadovaných
počtů kusů techniky a zaměstnanců, z něhož není možno dovodit, zda je stanovený kvalifikační
předpoklad přiměřený předmětu veřejné zakázky či nikoli, nic nevypovídá o nepřezkoumatelnosti
napadeného rozhodnutí.
[44] Nejvyšší správní soud opakovaně konstatuje, že stěžovatel účelově vytrhává dílčí závěry
krajského soudu z kontextu. Krajský soud totiž sice nejdříve konstatoval, že zmíněná listina
je pouhým přehledem bez jakýchkoli výpočtů výsledných hodnot jednotlivých položek,
z něhož není patrné, jak zadavatel dospěl ke vstupním i výsledným hodnotám a na základě
čeho výsledný počet zaměstnanců stanovil. Avšak následně dodal, že „[ž]alovaný přesto pouze
na základě této jediné listiny přijal v ní obsažené údaje jako vlastní skutková zjištění, k nimž dále předseda
žalovaného pod bodem 143. odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že jsou vyústěním pečlivého zjištění stavu
věci a přezkoumatelných a správných úvah. Krajský soud tak i zde, ve vztahu k tomuto kvalifikačnímu kritériu,
musí konstatovat, že závěry předsedy žalovaného jsou zatíženy vadou nepřezkoumatelnosti, neboť není zřejmé,
na základě jakých skutečností a konkrétních úvah předseda žalovaného ke svým závěrům dospěl. Stejně tak
je nutno jako nepřezkoumatelné hodnotit i jeho tvrzení, že „neobstojí ani tvrzení navrhovatele v podaném
rozkladu, že ”zájemci, kteří mají k dispozici automatickou třídící linku, potřebují dokonce ještě nižší počet
zaměstnanců”.“
[45] Z výše citovaného je zřejmé, že krajský soud nedovozoval nepřezkoumatelnost
napadeného rozhodnutí z toho, že zmíněná listina je pouhým přehledem požadovaných počtů
kusů techniky a zaměstnanců, ale z toho, že správní orgány údaje uvedené v této listině
vyhotovené zadavatelem bez bližšího odůvodnění převzaly a dále z toho, že předseda stěžovatele
se nijak blíže nevypořádal s námitkami žalobce, který v rozkladu údaje uvedené v předmětné
listině rozporoval a podrobně argumentoval, proč je požadavek zadavatele na nejméně 30
zaměstnanců a 3 vedoucí zaměstnance nepřiměřený předmětu veřejné zakázky.
[46] Není pravdou, že by závěry krajského soudu ohledně výše uvedené listiny směřovaly
výhradně proti závěrům prvostupňového rozhodnutí. Předseda stěžovatele považoval uvedenou
listinu rovněž za vhodný důkazní prostředek ke zjištění stavu věci a závěry prvostupňového
orgánu založené výhradně na této listině považoval za správné (odstavce 137 až 141 napadeného
rozhodnutí). Ke vzájemnému vztahu prvostupňového a druhostupňového rozhodnutí a dalšímu
procesnímu postupu soud opětovně odkazuje na argumentaci uvedenou v bodě 35 tohoto
rozsudku.
[47] Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítá, že závěr soudu že „Transparentní postup zadavatele
by se tak nemohl spolehnout toliko na prostý přehled číselných údajů k jednotlivým položkám (viz seznam výše)
a jejich podpoložkám seřazeným v tabulce, který postrádá jakékoli odůvodnění a podložené výpočty.“
je nesprávný, resp. nepřezkoumatelný. Tento závěr se opírá toliko o úvahy ohledně požadované
formy prokazování přezkoumávaného kvalifikačního předpokladu. Nic však nevypovídá
o přiměřenosti tohoto kvalifikačního předpokladu. Závěr soudu o nepřiměřenosti tohoto
kvalifikačního předpokladu je tedy nepřezkoumatelný.
[48] Nejvyšší správní soud považuje k této námitce za nutné shrnout a částečně odcitovat
závěry krajského soudu učiněné ke kvalifikačnímu předpokladu na minimální počet zaměstnanců
a vedoucích zaměstnanců. Krajský soud nejprve shledal listinu nazvanou „Kalkulace potřebné
svozové techniky a počtu pracovníků pro potřeby veřejné zakázky na svoz vybraných složek
odpadů na území města Plzně“ pouhým přehledem požadovaných počtů kusů techniky
a zaměstnanců bez jakýchkoli výpočtů výsledných hodnot jednotlivých položek. Následně označil
rozhodnutí předsedy stěžovatele za nepřezkoumatelné (viz citace výše). Poté krajský soud
konstatoval následující: „Dále krajský soud v plném rozsahu přisvědčuje názorům žalobce, že transparentní
postup zadavatele se měl při stanovení tohoto kvalifikačního kritéria opírat a měl být podložen relevantní
zpracovanou analýzou či jiným vhodným prostředkem, z něhož by vyplývaly věcné důvody pro stanovení
konkrétního počtu požadovaných zaměstnanců, potřebných k plnění uvedené veřejné zakázky. Transparentní
postup zadavatele by se tak nemohl spolehnout toliko na prostý přehled číselných údajů k jednotlivým položkám
(viz seznam výše) a jejich podpoložkám seřazeným v tabulce, který postrádá jakékoli odůvodnění a podložené
výpočty. Vedle toho by pak řádně postupující zadavatel s ohledem na vzájemnou částečnou zastupitelnost
odstupňoval také jednotlivé počty zaměstnanců, a to podle toho, zda jeden dodavatel bude plnit jednu, dvě, tři nebo
všechny čtyři části veřejné zakázky, na které byla veřejná zakázka rozdělena. Ani k tomu ovšem v daném
případě nedošlo.“
[49] Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že není pravdou, že by se závěry krajského
soudu opíraly o úvahy ohledně požadované formy prokazování řešeného kvalifikačního
předpokladu. Krajský soud naopak akcentoval obsah dokumentů předložených zadavatelem,
tj. aby z nich vyplývalo, z jakých důvodů zadavatel požadoval jím stanovený počet zaměstnanců
(„… transparentní postup zadavatele se měl při stanovení tohoto kvalifikačního kritéria opírat a měl být
podložen relevantní zpracovanou analýzou či jiným vhodným prostředkem, z něhož by vyplývaly věcné důvody
pro stanovení konkrétního počtu požadovaných zaměstnanců, potřebných k plnění uvedené veřejné zakázky.“).
[50] Závěr o přiměřenosti či nepřiměřenosti zadavatelem požadovaných 30 zaměstnanců
a 3 vedoucích zaměstnanců (tj. řešeného kvalifikačního předpokladu) krajský soud vůbec neučinil.
Takový závěr v napadeném rozsudku uveden není. Krajský soud shledal rozhodnutí předsedy
stěžovatele v tomto směru nepřezkoumatelným, proto se věcně nevyjadřoval k přiměřenosti
či nepřiměřenosti stanoveného kvalifikačního předpokladu. Kasační argumentace se tak zcela míjí
se závěry krajského soudu uvedenými v odůvodnění napadeného rozsudku. Je úkolem stěžovatele
a jeho předsedy, aby posoudili přiměřenost zadavatelem stanoveného kvalifikačního předpokladu
a své závěry přezkoumatelným způsobem odůvodnili.
IV. Závěr
[51] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[52] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalobci žádné náklady nevznikly. Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádnému
z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
[53] Výrok o náhradě nákladů řízení v případě osoby zúčastněné na řízení se opírá o §60
odst. 5, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou jí soud uložil. Protože soud v dané věci osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti
neuložil, rozhodl tak, že tato osoba nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. května 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu