ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.78.2016:21
sp. zn. 9 As 78/2016 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
KOVÁŘ plus s.r.o., se sídlem Podolí 63, Kunovice, zast. JUDr. Vítem Buršou, advokátem
se sídlem Růžová 1254, Uherské Hradiště, proti žalované: Ústřední veterinární správa
Státní veterinární správy, se sídlem Slezská 7/100, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne
23. 1. 2014, č. j. SVS/2013/074321-G, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 25. 2. 2016, č. j. 29 A 14/2014 – 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků ne m á pr áv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba proti v záhlaví uvedenému
rozhodnutí žalované. Tímto rozhodnutím bylo změněno rozhodnutí Krajské veterinární správy
Státní veterinární správy pro Zlínský kraj (dále jen „krajská veterinární správa“) ze dne
10. 10. 2013, č. j. SVS/2013/066758-Z (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), tak, že ve výroku I.
bod 2 byla za slova „(dále jen nařízení č. 178/2002)“ vložena slova: „konkretizovaných v čl. 3
odst. 1 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 931/2011 o požadavcích na sledovatelnost
stanovených nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 pro potraviny
živočišného původu“. Dále byla rozhodnutím žalované snížena uložená pokuta za správní delikty
z částky 275 000 Kč na 250 000 Kč. Ve zbytku žalovaná prvostupňové rozhodnutí potvrdila.
[2] Prvostupňovým rozhodnutím byla ve výroku I. stěžovatelka shledána vinnou ze spáchání
správního deliktu: 1) podle §72 odst. 1 písm. j) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči
a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „veterinární zákon“), způsobeného nesplněním podmínek obchodování s živočišnými
produkty stanovených v §30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona, v rozsahu konkretizovaném
v §2 nařízení vlády č. 125/2011 Sb., když předem neinformovala krajskou veterinární správu
v období od 1. 6. 2011 do 28. 1. 2013 o příchodu 25 zásilek masa (zásilky byly ve výroku
prvostupňového rozhodnutí podrobně specifikovány); 2) podle §72 odst. 1 písm. m)
veterinárního zákona způsobeného porušením požadavků stanovených v čl. 18 odst. 3 nařízení
č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje
se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin
(dále jen „nařízení č. 178/2002“), když při kontrole dne 25. 2. 2013 nepředložila na požádání
orgánu veterinární správy odpovídající informace o sledovatelnosti dvou zásilek, a to zásilky
ze dne 29. 7. 2013 a ze dne 11. 2. 2013. Za tyto správní delikty byla stěžovatelce podle §72
odst. 3 písm. c) veterinárního zákona uložena úhrnná pokuta ve výši 275 000 Kč. Stěžovatelce
byla dále uložena povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[3] Stěžovatelka v podané žalobě zpochybňovala spáchání správního deliktu podle §72
odst. 1 písm. m) veterinárního zákona a výši uložené sankce (měla za to, že byl nesprávně
aplikován §73 odst. 2 veterinárního zákona). Eventuálně se domáhala snížení uložené pokuty
na spodní hranici zákonné sazby.
[4] Krajský soud v napadeném rozsudku po shrnutí obsahu správního spisu a relevantních
právních předpisů konstatoval, že mezi povinnosti provozovatelů potravinářských podniků mimo
jiné patří uvést jméno a adresu provozovatele potravinářského podniku, kterému se potravina
odesílá, popř. jméno a adresu příjemce (vlastníka), pokud je jiný než provozovatel
potravinářského podniku, kterému se potravina odesílá. Celý systém dosledovatelnosti
je nastaven tak, aby byl funkční v kterékoliv fázi, tak aby zabránil možnému ohrožení zájmu
spotřebitele. Je tedy nutné v každé fázi obchodování zajistit, aby případně zjištěné závadné
potraviny mohly být okamžitě identifikovány a pokud je to nutné, staženy z prodeje. Celý systém
dosledovatelnosti může být funkční pouze v případě, pokud jsou veškeré informace správné.
V dané věci byla zjištěna závadná zásilka – klamavě označené hovězí maso od jeho výrobce,
bylo tedy nutno tuto dodávku bezprostředně zajistit. Kontrolou u stěžovatelkou deklarovaného
odběratele, bylo zjištěno, že maso ze závadné zásilky vůbec neodebral. Soud nemůže zpochybnit
verzi stěžovatelky, že se tak stalo v důsledku administrativního pochybení konkrétní osoby.
To však nic nemění na objektivní odpovědnosti stěžovatelky za to, že v důsledku tohoto
pochybení se systém sledování potravin stal nefunkčním. V důsledku toho došlo jednoznačně
k naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona.
[5] Co se týče vymezení skutku deliktu dle §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona
ve výroku napadeného rozhodnutí, soud konstatoval, že si dovede představit, že by tento skutek
byl specifikován přesněji. Je však toho názoru, že byl identifikován tak, aby nemohl být zaměněn
s jiným skutkem. Správní orgán prvého stupně uvedl, že ke zjištění došlo při kontrole dne
25. 2. 2013, nebyly předloženy odpovídající informace o sledovatelnosti dvou zásilek, a to zásilky
ze dne 29. 1. 2013 doprovázené CMR č. 10431 a obchodním dokladem č. 3060/MAT a zásilky
ze dne 11. 2. 2013 doprovázené CMR č. 10476 a obchodním dokladem č. 3090/MAT.
Konstatoval, že se jedná o porušení požadavků stanovených v čl. 18 odst. 3 nařízení č. 178/2002.
Žalovaná pak do výroku doplnila, že se jedná o požadavky konkretizované v čl. 3 odst. 1
prováděcího nařízení č. 931/2011.
[6] Z výroku je jednoznačně zřejmé časové vymezení správního deliktu, je identifikován
i údaj o konkrétní zásilce a je zřejmé, že se jednalo o nedostatky informací o sledovatelnosti
zásilek. Lze tedy uzavřít, že vymezení skutku odpovídá požadavkům vyplývajícím z judikatury
(usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, podle kterého „Výrok
rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání,
popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným“).
[7] K uložené pokutě krajský soud konstatoval, že došlo ke spáchání správních deliktů
dle §72 odst. 1 písm. j) veterinárního zákona a dle §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona.
Byla správně aplikována zásada absorpce s tím, že závažnější je správní delikt dle §72 odst. 1
písm. j) veterinárního zákona spočívající v nenahlášení 25 zásilek masa. Dle názoru soudu správní
orgány postupovaly zcela v souladu s §73 odst. 2 veterinárního zákona, adekvátně přihlédly
k závažnosti správního deliktu, ke způsobu jeho spáchání, k době trvání, následkům
a okolnostem, za nichž byl spáchán. Rozhodnutí správních orgánů tvoří jeden celek. Správní
orgán prvého stupně jako k přitěžující okolnosti přihlédl k době trvání od 1. 6. 2011
do 28. 1. 2013, celkovému množství 25 nenahlášených zásilek o celkovém objemu 189 t
(pokud se dopustil chybné úvahy o recidivě, tuto vadu napravila žalovaná při rozhodnutí
o odvolání). Správně také konstatoval, že nebylo zjištěno, že by stěžovatelka jednala se záměrem
vyhnout se úmyslně splnění zákonem stanovené povinnosti. Uvedl rovněž, že následkem
je zkrácení oprávnění dozorového orgánu veterinární správy na provádění veterinární kontroly.
Jako polehčující okolnost vyhodnotil, že v důsledku spáchaných správních deliktů nebyl
zaznamenán žádný závažný následek, nebyl porušen požadavek na bezpečnost potraviny,
ani nedošlo k ohrožení bezpečnosti potravin. Žalovaná toto odůvodnění doplnila, za podstatné
soud pokládá zejména to, že zdůraznila, že systém dosledovatelnosti potravin slouží hlavně
k tomu, aby byly v případě potřeby k dispozici správné a přesné informace o potravinách,
které jsou dodávány do potravinového řetězce, které pak orgány veterinárního dozoru využívají
např. při výskytu falšovaných či nebezpečných potravin. Tím, že stěžovatelka neohlásila příchod
živočišných produktů, ztěžovala správné fungování celého systému dozoru nad živočišnými
produkty, když krajská veterinární správa nemohla provést kontrolu těchto produktů při vstupu
na území ČR před další distribucí.
[8] Stěžovatelka v žalobě argumentovala tím, že u ní kontrola na zboží dodané do místa
určení za celé sledované období od 1. 6. 2011 do 28. 1. 2013 prováděna nebyla a zpochybňovala
argumenty žalované, která ji při úvahách o výši trestu vytkl,a že nenahlášením dodávek
znemožňovala jejich kontrolu. Soud souhlasil s argumenty správních orgánů. V projednávané věci
kontrola u stěžovatelky začala z důvodu hlášení ze systému RASFF, pokud by však krajská
veterinární správa chtěla provádět kontroly konkrétních dodávek ze své iniciativy, je zřejmé,
že je závislá na příslušných hlášeních. To, zda kontroly byly či nebyly reálně prováděny, soud
pokládal za nadbytečné zjišťovat. Systém dosledovatelnosti potravin slouží k tomu, aby správné
a přesné informace byly k dispozici v případě potřeby. Nenahlášením dodávek stěžovatelka
způsobila nemožnost ověření v případě potřeby. Opomenutí hlášení v žádném případě nelze
posuzovat jako administrativní pochybení. Jednalo se jednoznačně o porušení stanovených
povinností. K tomu, že v daných případech nenastaly žádné následky v oblasti zdraví spotřebitele
a nebylo zjištěno, že by produkty byly zdravotně závadné, bylo přihlédnuto jako k polehčujícím
okolnostem.
[9] Jako polehčující okolnost nelze v žádném případě vyhodnotit to, že tuto činnost
u stěžovatelky prováděl na základě pověření určitý pracovník, přičemž šlo o jeho pochybení.
Odpovědnost stěžovatelky je totiž objektivní. Právnická osoba se posuzovaného deliktu dopustí
tím, že nesplní povinnosti. Stěžovatelka netvrdila žádné skutečnosti, které by se daly podřadit
pod §73 odst. 1 veterinárního zákona, který upravuje za jakých podmínek právnická osoba za
správní delikt neodpovídá.
[10] Dle názoru soudu správní orgány vyhodnotily rovněž správně počet uskutečněných
hlášení za sledované období ve vztahu k neuskutečněným hlášením. Žalovaná správně
konstatovala, že plnění jiných povinností nezbavuje stěžovatelku odpovědnosti v projednávaném
případě. Soud zcela souhlasí s tím, že 25 chybějících hlášení, které představuje celkem 189 t masa,
je závažným porušením povinností, a to i za situace, kdy celkem bylo za toto období zásilek 680.
[11] Stěžovatelka také nesouhlasila s tím, že správní orgány vyhodnotily jako přitěžující
okolnost délku trvání, neboť zde záleželo na délce prověřovaného období. Dle jejího názoru
se jednalo vždy o jednotlivé opomenutí povinností. Soud k tomuto konstatoval, že žalovaná
jako přitěžující okolnost vyhodnotila mnohost protiprávního jednání, naplnění skutkové podstaty
dvou správních deliktů a dobu trvání, kdy žalobce za 18 měsíců neoznámil 25 zásilek.
V této úvaze neshledal soud žádné pochybení.
[12] Vzhledem k uvedenému pokládal krajský soud uloženou pokutu ve výši 250 000 Kč
za adekvátní, a to za situace, kdy maximální pokuta dle §72 odst. 3 písm. c) veterinárního zákona
činí 1 000 000 Kč. Neshledal žádné důvody, aby uložený trest snížil.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalované
[13] Stěžovatelka napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Úvodem v obecné rovině namítá, že se soud v celém
rozsahu nevypořádal s obsahem žalobních námitek a jeho závěry jsou rozporné, jdou nad rámec
přezkoumávaného rozhodnutí a nemají tak oporu v provedených důkazech.
[14] Má za to, že popis jednání u správního deliktu dle §72 odst. 1 písm. m) veterinárního
zákona neodpovídá nařízení č. 178/2002 a prováděcímu nařízení č. 931/2011 z hlediska
požadavků na jejich splnění, tj. „… poskytnout informace týkající se zásilek potravin živočišného
původu…“. Jednání je popsáno tak, že „… nepředložil na požádání orgánu veterinární správy
odpovídající informace o sledovatelnosti dvou zásilek…“. Toto vymezení není přesné
ani neodpovídá popisu povinností. Stěžovatelka informace týkající se uvedených zásilek
správnímu orgánu poskytla a předložila. Musí být jasně uvedeno, co konkrétně porušila,
jakou informaci neposkytla ohledně sledovaných zásilek. To, že v seznamu odběratelů byla
uvedena jedna firma navíc, není porušením povinnosti poskytnout informace, ale chyba
spočívající v uvedení informace navíc. Smyslem této zákonné povinnosti a účelem postihu je to,
aby byla zajištěna možnost kontroly. To v tomto případě zajištěno bylo. Není tedy pravdivý závěr
soudu v odstavci 31 napadeného rozsudku, že by v konkrétním případě nebyl systém
sledovatelnosti zásilek funkční tím, že v písemné informaci, kde bylo uvedeno cca 30 správných
odběratelů, byl uveden jeden odběratel navíc. Rozšiřující výklad správních orgánů a soudu
považuje za nepřípustný a rozporný s účelem a smyslem stanovených povinností. Chybu
při plnění povinností, která nemá zásadní vliv na povinnost samu, nelze kvalifikovat
jako neplnění povinnosti.
[15] Soud se řádně nevypořádal s námitkami vycházejícími z kritérií pro ukládání sankcí
ve smyslu §73 odst. 2 veterinárního zákona (v této souvislosti poukazuje na body III/2 a IV.
na straně 6 a 7 žaloby a na repliku) a jeho rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů. Většina argumentů soudu je obecné povahy a neřeší konkrétní závažnost porušení
povinností.
[16] U deliktu podle §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona považuje společenskou
nebezpečnost za v podstatě nulovou, což by mělo být zohledněno v ukládané sankci.
Argumentace, že systém dosledovatelnosti slouží k tomu, aby v případě potřeby mohlo dojít
ke stažení či zjištění falšovaných či nebezpečných potravin nelze použít na tento případ,
neboť k ničemu takovému nedošlo a dohledatelnost zboží byla zajištěna. Následek nebyl žádný,
způsob provedení je zřejmá nedbalost při vyhotovení seznamu odběratelů vyplývající
z požadavku na rychlost a množství odběratelů.
[17] Nesouhlasí se závěrem soudu, že je nadbytečné zjišťovat, zda orgány veterinární správy
reálně prováděly kontroly či nikoliv. Takový přístup soudu je zjevným popřením nejzávažnějšího,
jím opakovaně uváděného důvodu výrazné sankce, tj. znemožnění kontroly dováženého zboží.
Jestliže zásadním smyslem hlášení dovozu potravin je umožnění jejich kontroly před další
distribucí a tato kontrola na základě hlášení nebyla celé roky provedena, přestože stěžovatelka
v kontrolovaném období nahlásila i bez opomenutých 25 případů 680 dovozů, pak plnění této
povinnosti je pouze v administrativní rovině bez reálných opatření orgánů, které hlášení vyžadují.
Jestliže kontroly na základě hlášení nejsou fakticky prováděny, pak ojedinělé nenahlášení je sice
porušením zákona, neboť naplňuje formální znaky správního deliktu, ale sankce ve výši stovek
tisíců za takové porušení je zjevně šikanózní, byť je stanovena v dolní polovině sazby. Naprosto
nesprávný je závěr soudu, že je kontrolní orgán při provádění kontrol konkrétních dodávek
závislý na hlášení. Veterinární správa může provádět kontroly nejen dovezeného zboží,
na které se vztahuje povinnost hlášení, ale jakéhokoliv zboží, a to kdykoliv.
[18] Nezpochybňuje závěr soudu, že jako polehčující okolnost nelze brát to, že se jedná
o pochybení konkrétního pracovníka. Je rozdíl, zda povinnost porušuje jednatel či jiná vysoce
odpovědná osoba firmy, nebo řadový pracovník. Tvrdý postih firmy za pochybení řadového
zaměstnance může vést k jeho postihu za škodu a vyvození odpovědnosti, takže sankce dopadne
na konkrétního zaměstnance. Proto by mělo být zohledněno to, do jaké míry je za sankci
odpovědný majitel, statutární orgán, jiný vysoce postavený pracovník, či jiná osoba.
[19] Dále namítá, že soud v rozporu s provedenými důkazy považuje za přitěžující okolnost,
že nebylo nahlášeno zboží z Irska, kdy se jednalo o klamavě označené zboží. Žádný důkaz
se tímto nezabýval a neprokázal, že by v nenahlášených případech bylo zboží klamavě označeno.
I pokud by tomu tak bylo, nebylo prokázáno, že by o klamavém označení zboží stěžovatelka
věděla (správní orgán sám hodnotil nenahlášení zboží jako jednání nedbalostní).
[20] Zdůrazňuje aspekty důležité pro výši sankce ve smyslu §73 odst. 2 veterinárního zákona
(závažnost deliktu, způsob spáchání, doba trvání, následky, okolnosti, za nichž byl spáchán).
Dle jejího názoru se nejedná o žádný závažný delikt ve srovnání s jinými správními delikty.
Ke způsobu spáchání uvádí, že se jednalo o nedbalostní jednání konkrétního pracovníka,
který podává stovky hlášení ročně (1-2 denně) a při 417 pracovních dnech jedno opomenutí
průměrně vychází na téměř 17 pracovních dnů, což je možno pochopit. Dobu trvání je třeba
posuzovat tak, že se nejedná o trvající delikt, ale o opakovaná pochybení. Jelikož se jedná
o zjevnou nedbalost, není mezi jednotlivými pochybeními jakákoliv subjektivní souvislost,
což lze dovodit i z toho, že mezi jednotlivými případy opomenutých hlášení byly různé časové
intervaly. Dobu trvání tedy nelze posuzovat jako přitěžující okolnost, neboť se nejedná
o úmyslné udržování protiprávního stavu či úmyslné opakované porušování povinností. Následky
nebyly způsobeny žádné, samo nenahlášení zásilky nemůže žádný následek způsobit. Následkem
nenahlášení by mohlo být neprovedení kontroly, ty však stejně prováděny nebyly. Nebyly zjištěny
ani žádné okolnosti, za nichž byl delikt spáchán, z nichž by bylo možno dovozovat negativní
závěry.
[21] Závěrem uvádí, že správní orgány i soud přistupovaly k věci zjevně formalisticky
bez nezbytné míry tolerance. Firma mající 50 zaměstnanců nese objektivní odpovědnost
za pochybení každého z nich, přičemž pochybení nikdy nelze vyloučit, ani mu zabránit.
Administrativní zátěž je v souvislosti s obchodem s živočišnými produkty vysoká. Proto by
u těchto pochybení, které nevedou k žádným faktickým následkům, mělo být uplatnění sankce
až tím posledním řešením a mělo by mít výchovnou roli. O sankci v řádu statisíců to říci nelze.
Z praxe je stěžovatelce známo, že jiné firmy jsou postihovány za podobné nedostatky ohlašovací
povinnosti spíše symbolickými sankcemi odpovídajícími míře a závažnosti porušení.
[22] Na základě shora uvedeného navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[23] Žalovaná se ke kasační stížnosti ve stanovené lhůtě ani později nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil
při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[25] Soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Vlastní
přezkum rozhodnutí krajského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria
přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud přihlíží
i bez námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[26] Veškerá výše uvedená kritéria rozsudek krajského soudu splňuje. Jedná se o srozumitelné
rozhodnutí, které je vyčerpávajícím způsobem odůvodněno. Z jeho odůvodnění je zcela zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[27] Stěžovatelka označuje závěry soudu za rozporné, neuvádí však, jaké konkrétní závěry jsou
dle jejího názoru mezi sebou vnitřně rozporné. Nejvyšší správní soud žádnou rozpornost závěrů
krajského soudu neshledal. Podrobněji se k takto obecně formulované námitce vyjádřit nelze.
[28] Stěžovatelka dále namítá, že se soud nevypořádal s jejími námitkami vycházejícími
z kritérií pro ukládání sankcí ve smyslu §73 odst. 2 veterinárního zákona (v této souvislosti
poukazuje na body III/2 a IV. na straně 6 a 7 žaloby a na repliku). Většina argumentů soudu
je dle jejího názoru obecné povahy, aniž by byla řešena konkrétní závažnost porušení povinností.
[29] Krajský soud se všemi žalobními námitkami uvedenými na str. 6 a 7 žaloby
(a případně rozšířenými v replice) podrobně zabýval v odstavcích 35 až 41 napadeného rozsudku
(rovněž srov. shrnutí v odstavcích 7 až 12 tohoto rozsudku), kde se důkladně zabýval přezkumem
správních rozhodnutí z hlediska výše uložené pokuty a její přiměřenosti. Závěry krajského soudu
nepovažuje Nejvyšší správní soud za obecné, ale za zcela konkrétní, vztahující se k projednávané
věci a k uplatněným žalobním námitkám (stěžovatelka ostatně proti závěrům krajského soudu
věcně brojí v kasační stížnosti, což by v případě nevypořádání žalobních námitek nebylo možné).
Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné se k uplatněné kasační námitce vyjadřovat podrobněji
v tom smyslu, že by uvedl na jakém místě a jak byly ze strany krajského soudu vypořádány
konkrétní námitky stěžovatelky uplatněné v žalobě. Stěžovatelka totiž pouze v obecné rovině
namítla, že nebyly vypořádány její námitky na str. 6 a 7 žaloby a v replice, aniž by podrobněji
specifikovala, které konkrétní námitky nebyly vypořádány. Obecnost vypořádání ze strany soudu
tak odpovídá obecnosti uplatněné námitky.
[30] Soud se následně zabýval námitkami směřujícími do správního deliktu dle §72 odst. 1
písm. m) veterinárního zákona.
[31] Podle §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona se právnická nebo podnikající fyzická
osoba dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo požadavky
stanovené předpisy Evropské unie na úseku veterinární péče, anebo nesplní závazné pokyny
orgánu veterinární správy.
[32] Podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 178/2002 provozovatelé potravinářských a krmivářských
podniků zavedou systémy a postupy umožňující identifikovat podniky, kterým byly dodány
jejich výrobky. Tyto informace poskytnou na požádání příslušným orgánům.
[33] Podle čl. 3 odst. 1 prováděcího nařízení č. 931/2011 provozovatelé potravinářských
podniků zajistí, aby byly provozovateli potravinářského podniku, kterému jsou potraviny
dodávány, a na požádání i příslušnému orgánu poskytnuty tyto informace týkající se zásilek
potravin živočišného původu: a) přesný popis potraviny; b) objem nebo množství potraviny; c)
jméno a adresa provozovatele potravinářského podniku, který potravinu odeslal; d) jméno
a adresa odesílatele (vlastníka), pokud je jiný než provozovatel potravinářského podniku,
který potravinu odeslal; e) jméno a adresa provozovatele potravinářského podniku,
kterému se potravina odesílá; f) jméno a adresa příjemce (vlastníka), pokud je jiný
než provozovatel potravinářského podniku, kterému se potravina odesílá; g) odkaz na dávku,
šarži nebo případně zásilku; a h) datum odeslání.
[34] V rozhodnutích správních orgánů (prvostupňové rozhodnutí ve spojení s úpravou
provedenou rozhodnutím žalované) bylo ve výroku rozhodnuto o správním deliktu „[p]odle §72
odst. 1 písm. m) veterinárního zákona způsobeného porušením požadavků stanovených v čl. 18 odst. 3 Nařízení
178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro
bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (dále jen Nařízení č. 178/2002)
konkretizovaných v čl. 3 odst. 1 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 931/2011 o požadavcích na sledovatelnost
stanovených nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 pro potraviny živočišného původu,
když při kontrole dne 25. 2. 2013 účastník řízení nepředložil na požádání orgánu veterinární správy odpovídající
informace o sledovatelnosti dvou zásilek, a to zásilky ze dne 29. 1. 2013 doprovázené CMR č. 10431
a obchodním dokladem č. 3060/MAT a zásilky ze dne 11. 2. 2013 doprovázené CMR č. 10476 a obchodním
dokladem č. 3090/MAT“.
[35] Z protokolu o kontrolním zjištění ze dne 25. 2. 2013 vyplývá, že se ke stěžovatelce
dostavila kontrola v souvislosti s oznámením ze systému RASFF, které se týkalo distribuce
koňského masa označeného jako „hovězí“ původem z Irska. Předběžným opatřením jí bylo
nařízeno stáhnout z trhu maso označené jako „hovězí“ ze dvou zásilek z Irska doručených dne
29. 1. 2013 a dne 11. 2. 2013. Na základě tohoto předběžného opatření přistoupila stěžovatelka
ke stahování uvedeného masa z tržní sítě. Stěžovatelka rovněž předložila kontrolorům přehled
objednávek s dodacími listy jednotlivým odběratelům. Mezi odběrateli byla mimo jiné uvedena
i společnost Česká masna s.r.o. Z protokolu o kontrolním zjištění ze dne 27. 2. 2013 vyplývá,
že kontrolou u společnosti Česká masna s.r.o. bylo zjištěno, že tato společnost obdržela
od stěžovatelky ve dnech 11. 2. 2013, 19. 2. 2013 a 21. 2. 2013 maso původem z Belgie
a Nizozemska (nikoliv kontrolované podezřelé maso původem z Irska).
[36] Z výše uvedeného je evidentní, že stěžovatelka uvedla při kontrole dne 25. 2. 2013 chybně
společnost Česká masna s.r.o. jako odběratele kontrolovaného masa původem z Irska,
ačkoliv tato společnost ve skutečnosti uvedené maso neodebrala. Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje se správními orgány a krajským soudem, že tímto došlo k porušení povinností
stanovených v čl. 18 odst. 3 nařízení č. 178/2002 a v čl. 3 odst. 1 prováděcího nařízení
č. 931/2011, čímž se stěžovatelka dopustila správního deliktu dle §72 odst. 1 písm. m)
veterinárního zákona.
[37] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje (a nezpochybňovaly to ani správní orgány a krajský
soud), že stěžovatelka na požádání krajské veterinární správy požadované informace poskytla,
nejednalo se však o informace zcela správné (odpovídající skutečnosti), neboť mezi odběrateli
byla navíc uvedena společnost Česká masna s.r.o. Povinností provozovatelů potravinářských
podniků dle citovaných předpisů Evropské unie je nejen poskytnout požadované informace,
ale musí se rovněž jednat o informace správné/odpovídající skutečnosti. Ad absurdum
by dle výkladu stěžovatelky bylo možné předložit veterinární správě seznam všech odběratelů
potravinářského podniku a nechat na orgánech veterinární správy, aby si samy „vyhledaly“
ty odběratele, kterým byla konkrétní kontrolovaná (potenciálně závadná) potravina dodána.
Toto by bylo zcela zjevně proti smyslu systému sledovatelnosti potravin, jehož účelem je rychle
identifikovat a dohledat závadné potraviny a případně zajistit jejich stažení z trhu (viz body
28 až 30 preambule nařízení č. 178/2002).
[38] Výrok o spáchání správního deliktu dle §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona, plně
odpovídá odkazovaným právním předpisům (čl. 18 odst. 3 nařízení č. 178/2002 a čl. 3 odst. 1
prováděcího nařízení č. 931/2011), odůvodnění správních rozhodnutí i zjištěnému skutkovému
stavu. Stěžovatelka byla potrestána za to, že při kontrole dne 25. 2. 2013 nepředložila na požádání
orgánu veterinární správy odpovídající informace o sledovatelnosti dvou zásilek. Nikoliv tedy
za to, že by nepředložila požadované informace vůbec, ale za to, že předložené informace
neodpovídaly skutečnosti.
[39] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že by skutek mohl být ve výroku
specifikován podrobněji (např. uvedením, že předložené informace nebyly odpovídající právě
z toho důvodu, že byla jako odběratel navíc uvedena společnost Česká masna s.r.o.). I přesto však
byl skutek ve výroku specifikován dostatečně konkrétně na to, aby nemohl být zaměněn s jiným
(viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, dle něhož „[v]ýrok
rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání,
popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným.“).
V projednávané věci bylo ve výroku po odkazu na relevantní právní předpisy uvedeno,
že ke spáchání deliktu došlo při kontrole dne 25. 2. 2013 a že stěžovatelka nepředložila
na požádání orgánu veterinární správy odpovídající informace o sledovatelnosti dvou konkrétních
zásilek (specifikovaných datem, CMR a číslem obchodního dokladu). Skutek tedy byl vymezen
nezaměnitelným způsobem. Proč nebyly předložené informace odpovídající je pak podrobně
vysvětleno v odůvodnění.
[40] Stěžovatelka namítla, že závěr krajského soudu v odstavci 31 napadeného rozsudku,
že v projednávané věci nebyl systém sledovatelnosti funkční, není pravdivý. Nejvyšší správní
soud připouští, že tento závěr krajského soudu není přiléhající. Krajský soud totiž skutečně uvedl,
„že v důsledku tohoto pochybení se systém sledování potravin stal nefunkčním.“ Správně však mělo být
uvedeno, že byla ztížena správná (a rychlá) funkčnost systému sledovatelnosti, resp. že došlo
k narušení jeho správného a rychlého fungování. Je totiž nepochybné, že tím, že stěžovatelka
uvedla v seznamu odběratelů společnost Česká masna s.r.o. navíc, došlo ke zbytečnému zatížení
zaměstnanců veterinární správy kontrolou subjektu, jemuž podezřelé maso dodáno nebylo.
Veterinární správa se tak namísto kontroly skutečných odběratelů a zajištění rychlého stažení
podezřelé potraviny z trhu musela zabývat kontrolou subjektu, jemuž ve skutečnosti podezřelé
maso dodáno nebylo. Uvedené dílčí pochybení krajského soudu (resp. nepřesnost) nemá žádný
vliv na zákonnost napadeného rozsudku ani správních rozhodnutí. Stěžovatelka se totiž deliktu
dle §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona nepochybně dopustila (viz výše) a odůvodnění
uložené pokuty ze strany správních orgánů ani soudu nebylo postaveno na tom, že by tímto
deliktem došlo k absolutní nefunkčnosti systému sledovatelnosti potravin (správní orgány naopak
měly za to, že uvedeným pochybením došlo pouze k ohrožení výkonu státního veterinárního
dozoru – viz str. 12 rozhodnutí žalované, a za polehčující okolnost považovaly to, že stěžovatelka
požadované informace byť chybné poskytla – viz str. 14 rozhodnutí žalované).
[41] Další kasační námitky směřují do uložené sankce. Nejvyšší správní soud považuje
ve shodě s krajským soudem uloženou pokutu za odpovídající spáchaným správním deliktům
a okolnostem případu. Správní orgány postupovaly zcela v souladu s §73 odst. 2 veterinárního
zákona, když přihlédly k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání,
době trvání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
[42] Správní orgány správně zhodnotily jako závažnější správní delikt dle §72 odst. 1 písm. j)
veterinárního zákona (nenahlášení 25 zásilek masa). Jako přitěžující byla správně zhodnocena
ta skutečnost, že stěžovatelka spáchala dva správní delikty. A to i za situace, kdy druhý správní
delikt [dle §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona – neposkytnutí odpovídajících informací
o sledovatelnosti dvou zásilek] byl hodnocen jako méně závažný (viz str. 13 a 14 rozhodnutí
žalované a str. 13 prvostupňového rozhodnutí). Ačkoli se jednalo o delikt méně závažný,
nelze od něj zcela odhlížet, neboť nepochybně k jeho spáchání došlo (viz výše). Jeho závažnost
není zcela nulová, jak se stěžovatelka snaží tvrdit v kasační stížnosti. Přestože bylo možné
dohledat podezřelé maso, došlo ke ztížení správné a rychlé funkčnosti systému sledovatelnosti
(viz výše). Správní orgány ostatně považovaly skutečnost, že stěžovatelka požadované informace
byť chybné poskytla, za polehčující okolnost (viz str. 14 rozhodnutí žalované). Jako polehčující
byla rovněž posouzena skutečnost, že se nedostatky ve sledovatelnosti potravin týkaly pouze
dvou zásilek (viz str. 14 rozhodnutí žalované).
[43] Co se týče správního deliktu dle §72 odst. 1 písm. j) veterinárního zákona, lze souhlasit
s krajským soudem, že stěžovatelka nenahlášením dovážených zásilek masa znemožňovala
(resp. významně ztěžovala) jejich kontrolu. Samozřejmě, že orgány veterinární správy mohou
kontrolovat u stěžovatelky nacházející se maso „naslepo“, tj. náhodně, bez zaměření
se na konkrétní zásilky. To však nic nemění na tom, že stěžovatelka nenahlášením dováženého
masa znemožnila správním orgánům provádět cílené kontroly zaměřené na konkrétní dovážené
zásilky. Skutečnost, zda správní orgány u stěžovatelky takovéto kontroly v minulosti prováděly
či nikoliv není ve věci relevantní. I pokud by totiž bylo zjištěno, že tyto kontroly v minulosti
neprobíhaly, nelze vyloučit, že by správní orgány provedly kontroly zrovna těch zásilek,
které stěžovatelka nenahlásila (pokud by k jejich nahlášení došlo). Správní orgány provádějí
kontroly namátkově [viz §30 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona] a jejich kapacita
jim pochopitelně neumožňuje kontrolovat veškeré dovážené maso u všech dovozců (žalovaná
ve vyjádření k žalobě uvedla, že zásilky ke kontrole vybírá na základě analýzy rizika, podnětů
spotřebitelů či hlášení dozorových orgánů).
[44] Jako přitěžující byla dále hodnocena skutečnost, že stěžovatelka nenahlásila v období více
jak 18 měsíců celkem 25 zásilek o celkové hmotnosti 189 tun. Správní orgány i krajský soud
v tomto smyslu hovořily o době trvání protiprávního jednání. Nejvyšší správní soud souhlasí
se stěžovatelkou, že použití termínu „doba trvání“ není v projednávané věci přiléhavé,
neboť se nejedná o trvající delikt, ale o opakující se protiprávní jednání. To však nic nemění
na tom, že skutečnost, že došlo v období od 1. 6. 2011 do 28. 1. 2013 k nenahlášení 25 zásilek
o celkové hmotnosti 189 tun, je výraznou přitěžující okolnosti. Význam v tomto směru hraje
jak množství zásilek, jejich hmotnost, tak i délka období, v němž k nenahlášení zásilek došlo.
Je totiž podstatný rozdíl mezí tím, když nedojde k nahlášení 25 zásilek v období např. 10 let
a v období necelých 19 měsíců. S argumentem stěžovatelky, že opakovanost pochybení nelze
hodnotit jako přitěžující okolnost, neboť se jednalo o nedbalostní delikt, se soud neztotožnil.
Skutečnost, že nedošlo k nahlášení poměrně velkého množství zásilek (25) je přitěžující okolností
bez ohledu na to, zda zásilky nebyly nahlašovány úmyslně či z nedbalosti.
[45] Ke skutečnosti, že stěžovatelka nejednala se záměrem poškodit či ohrozit zájmy chráněné
veterinárním zákonem (jednání mělo nedbalostní charakter), správní orgány přihlédly
jako k polehčující okolnosti (viz str. 14 rozhodnutí žalované). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
s krajským soudem, že jako polehčující okolnost nelze brát skutečnost, že pochybení způsobil
konkrétní zaměstnanec stěžovatelky pověřený ohlašováním zásilek krajské veterinární správě.
Odpovědnost stěžovatelky je totiž objektivní, jedná se o odpovědnost za následek bez ohledu
na zavinění. To, že pochybení způsobil řadový zaměstnanec a nikoliv např. statutární orgán či jiný
vysoce postavený pracovník, rovněž není polehčující okolností. Stěžovatelka je povinna všechny
své zaměstnance řádně proškolit o jejich pracovních povinnostech a řádné plnění pracovních
povinností kontrolovat.
[46] Co se týče následků správních deliktů, přihlédly správní orgány kromě toho, že došlo
ke ztěžování a maření výkonu veterinárního dozoru (viz výše), zcela správně rovněž
ke skutečnosti, že nebyly zjištěny žádné následky v oblasti zdraví spotřebitele (onemocnění
či stížnost spotřebitele), což hodnotily jako polehčující okolnost (str. 14 a 15 rozhodnutí
žalované). Jako polehčující okolnost byla rovněž hodnocena skutečnost, že nebylo zjištěno,
že by maso přijaté stěžovatelkou bylo zdravotně závadné (str. 14 rozhodnutí žalované).
[47] Správní orgány dále přihlédly k recidivě stěžovatelky, a to po změně (snížení pokuty)
provedené žalovanou pouze ve vztahu k příkazu ze dne 15. 2. 2011, č. j. 2011/458/KVSZ.
Recidiva byla posouzena jako přitěžující.
[48] S ohledem na výše uvedené považuje soud uloženou pokutu ve výši 250 000 Kč
[maximálně bylo dle §72 odst. 3 písm. c) veterinárního zákona možné uložit pokutu ve výši
1 000 000 Kč] za plně odpovídající zjištěnému protiprávnímu jednání stěžovatelky a všem
okolnostem případu ve smyslu §73 odst. 2 veterinárního zákona. Co se týče obecně formulované
námitky, že jiné společnosti jsou za obdobná porušení ohlašovací povinnosti postihovány pouze
symbolickými sankcemi, Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka tuto námitku
neuplatnila v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohla. Námitka tedy není dle §104
odst. 4 s. ř. s. přípustná a soud se jí nemohl zabývat. Nad rámec lze doplnit, že námitka je velmi
obecná, stěžovatelka konkrétně neuvádí, o jaké společnosti se jedná, popř. jakými rozhodnutími
jim byly symbolické sankce uloženy.
[49] Dále je v kasační stížnosti namítáno, že soud v rozporu s provedenými důkazy považoval
za přitěžující okolnost, že dovážené zboží bylo klamavě označené. Dle stěžovatelky toto nebylo
prokázáno a i pokud by tomu tak bylo, nebylo prokázáno, že o tom věděla. Nnic takového
krajský soud v napadeném rozsudku neuvedl. Pokud stěžovatelka odkazuje na větu v odstavci 35
napadeného rozsudku: „Správní orgán 1. stupně správně delikt dle §72 odst. 1 písm. j) veterinárního
zákona hodnotil v širším kontextu, s tím, že prokazatelně nebyla v 25 případech splněna ohlašovací povinnost
ve vztahu k zásilkám živočišných produktů z Irska, kdy se jednalo o klamavě označené maso.“,
pak z této věty nevyplývá, že by soud považoval za přitěžující okolnost, že maso bylo klamavě
označeno. Soud pouze konstatoval, že prvostupňový orgán správně hodnotil delikt v širším
kontextu. Ohledně klamavého označení masa se soud zajisté mohl vyjádřit pregnantněji
(např. pokud by uvedl, že existovalo podezření, že je maso klamavě označeno, popř. by obdobně
jako prvostupňový orgán na str. 12 prvostupňového rozhodnutí uvedl, že se jednalo
o „maso označené jako hovězí“), z neobratného vyjádření krajského soudu však nelze mít za to,
že by soud měl za prokázané, že bylo maso klamavě označeno, a už vůbec nelze dovozovat,
že by k tomuto přihlížel jako k přitěžující okolnosti.
IV. Závěr a náklady řízení
[50] S ohledem na výše uvedené dospěl soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem
podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
[51] O nákladech řízení rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla
v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované žádné náklady
nad rámec její běžné úřední činnosti nevznikly. Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádnému
z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. listopadu 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu