ECLI:CZ:NSS:2017:10.ADS.278.2015:25
sp. zn. 10 Ads 278/2015 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně
Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobce: Okresní soud
v Jihlavě, se sídlem tř. Legionářů 9a, Jihlava, zast. předsedou JUDr. Vladimírem Sovou,
proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, pracoviště Brno, Veveří 7, Brno,
proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 9. 2013, čj. 47000/6584/13/47091/010/TM/9014/6577-
113/2013/PVM3, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 27. 10. 2015, čj. 36 Ad 47/2013-21,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 10. 2015, čj. 36 Ad 47/2013-21,
se ruší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Platebním výměrem ze dne 30. 7. 2013, čj. 47007/014324/13/010/HA/9014-
KO/PV/33/13, Okresní správa sociálního zabezpečení Jihlava (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) uložila žalobci (zaměstnavateli) podle §104c zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, povinnost uhradit nedoplatek na pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti ve výši 16 353 Kč zjištěný
za kontrolované období od 1. 1. 2011 do 31. 1. 2013 a penále z dlužného pojistného ve výši
123 Kč. Dle zjištění správního orgánu prvního stupně žalobce za měsíc leden 2013 zúčtoval
a vyplatil zaměstnancům náhrady výdajů poskytovaných procentem z platové základny
představitelům státní moci a některých státních orgánů a soudcům a poslancům Evropského
parlamentu, ze kterých neodvedl pojistné. Odvolání proti tomuto platebnímu výměru žalovaná
v záhlaví označeným rozhodnutím zamítla a napadený platební výměr potvrdila. Dle názoru
správních orgánů žalobce aplikoval nesprávné znění §5 odst. 1 zákona č. 589/1992 Sb.,
o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále jen „zákon
o pojistném na sociálním zabezpečení“). Žalobce v důsledku toho provedl vyúčtování za měsíc
leden 2013 po ukončení tohoto měsíce v únoru 2013 a ze mzdových listů dotčených
zaměstnanců (soudců) bylo ověřeno, že do měsíce ledna 2013 jim byla zúčtována náhrada výdajů,
ale tato nebyla zahrnuta do vyměřovacího základu pro odvod pojistného na sociální zabezpečení
a nebylo pojistné na sociální zabezpečení ani odvedeno.
[2] Žalobě proti rozhodnutí žalované Krajský soud v Brně vyhověl a rozhodnutí žalované
zrušil s tím, že v projednávané věci měl být aplikován §5 odst. 1 zákona o pojistném na sociálním
zabezpečení ve znění zákona č. 11/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb.,
o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů,
a některé další zákony (dále jen „zákon č. 11/2013 Sb.“), dle něhož se do vyměřovacího základu
nezapočítávají náhrady výdajů poskytovaných procentem z platové základny představitelům státní moci
a některých státních orgánů a soudců; dle názoru krajského soudu totiž zákon č. 11/2013 Sb. nabyl
účinnosti dnem vyhlášení, tj. 17. 1. 2013.
[3] Kromě argumentace stojící na stanovisku, že celý zákon č. 11/2013 Sb. nabyl účinnosti
již 17. 1. 2013, podpůrně vytkl krajský soud žalované, že se v napadeném rozhodnutí vůbec
nezabývala úvahou, podle které, i kdyby „byla účinnost zákona č. 11/2013 Sb. posunuta až ke dni
1. 2. 2013, jak žalovaná dovozuje“ obsahovalo by její rozhodnutí „nevysvětlený rozpor“, neboť žalovaná
akceptovala vyměřovací základy zaměstnanců (soudců) pro odvody pojistného za použití zákona
č. 11/2013 Sb. a nikoliv podle pravidel, jež platila před účinností tohoto zákona. Podle názoru
krajského soudu nelze takto „sedět na dvou židlích“ – považovat zákon č. 11/2013 Sb.
pro stanovení vyměřovacího základu za účinný již v lednu 2013 a za (v tomtéž měsíci) neúčinný
pro „stanovení okruhu příjmů, z nichž se pojistné odvádí “.
II.
Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[4] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti proti tomuto usnesení uvedla,
že dle nálezu Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 28/13, nemohl zákon č. 11/2013 Sb. novelizující mimo jiné §5 odst. 1 zákona o pojistném na sociálním zabezpečení nabýt
účinnosti dříve než 1. 2. 2013. Pro výpočet vyměřovacího základu tedy měl být použit §5 odst. 1
zákona o pojistném na sociálním zabezpečení ve znění před novelizací zákonem č. 11/2013 Sb.;
do tohoto výpočtu tedy měly být zahrnuty též náhrady výdajů poskytovaných procentem
z platové základny představitelům státní moci a některých státních orgánů a soudců.
Opačný postup představoval by porušení zákazu retroaktivity (stěžovatelka v této souvislosti
poukázala na další nálezovou judikaturu Ústavního soudu).
[5] Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas se závěrem krajského soudu opřeným o teleologický
výklad zákona č. 11/2013 Sb., dle něhož tato novela zákona o pojistném na sociálním
zabezpečení měla nabýt účinnosti dnem jejího vyhlášení, tj. 17. 1. 2013. Stěžovatelka uvedla,
že zákon č. 11/2013 Sb., novelizuje nikoli pouze zákon o pojistném na sociálním zabezpečení,
nýbrž také zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce
představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu (dále jen „zákon o platech představitelů státní moci“). Přechodné ustanovení části
první čl. II zákona č. 11/2013 Sb., dle něhož se platová základna podle tohoto zákona poprvé
použije pro určení platu a náhrady výdajů za měsíc leden 2013, dopadá pouze na zákon o platech
představitelů státní moci a nikoli na novelu zákona o pojistném na sociálním zabezpečení.
Část druhá zákona č. 11/2013 Sb., novelizující posledně uvedený předpis, přechodná ustanovení
neobsahuje.
[6] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[7] Žalobce vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti a předpoklady věcné
projednatelnosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas,
napadá rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a za stěžovatele jedná pověřená
zaměstnankyně s právním vzděláním (§105 s. ř. s.). Důvodnost kasační stížnosti poté posoudil
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom,
že by napadené rozhodnutí či řízení jeho vydání předcházející trpěly vadami, jimiž by se musel
zabývat i bez návrhu.
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] V projednávané věci je spornou otázka nabytí účinnosti zákona č. 11/2013 Sb.,
který novelizuje mimo jiné §5 odst. 1 zákona o pojistném na sociálním zabezpečení tak,
že z vyměřovacího základu pro pojistné na důchodové pojištění vyjímá náhrady výdajů
poskytovaných procentem z platové základny představitelům státní moci a některých státních
orgánů a soudců.
[11] Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovatelčině námitce, dle níž krajským soudem
provedený výklad účinnosti tohoto zákona ke dni 17. 1. 2013 představoval nepřípustné porušení
zákazu retroaktivity zákona, a to z následujících důvodů.
[12] Zákon č. 11/2013 Sb. představoval reakci zákonodárce na nález Ústavního soudu ze dne
3. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 33/11, č. 181/2012 Sb., kterým byl zrušen §3 odst. 3 zákona o platech
představitelů státní moci ke dni 31. 12. 2012 a §3b odst. 2 téhož zákona s účinností ke dni
vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Návrh zákona č. 11/2013 Sb. se proto původně omezoval
„pouze na nutnost bezodkladného řešení výše platové základny, ze které se určují platy soudců a zprostředkovaně
i státních zástupců“ (důvodová zpráva k zákonu č. 11/2013 Sb., sněmovní tisk č. 880/0, VI. volební
období Poslanecké sněmovny) a z důvodu časové tísně byl projednáván v režimu legislativní
nouze. Článek II tohoto zákona stanoví, že platová základna podle tohoto zákona se použije poprvé
pro určení platu a náhrady výdajů za měsíc leden 2013. Článek III zákona č. 11/2013 Sb., jež novelizuje
§5 odst. 1 zákona o pojistném na sociálním zabezpečení, přitom původní návrh neobsahoval
a byl do tohoto zákona vnesen až přijetím pozměňovacího návrhu poslance Jana Čechlovského.
Zákon č. 11/2013 Sb. vstoupil v platnost vyhlášením ve Sbírce zákonů dne 17. 1. 2013
(§3 odst. 1 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv),
avšak dle jeho čl. V měl účinnosti nabýt již 1. 1. 2013.
[13] K otázce účinnosti zákona č. 11/2013 Sb. se již v minulosti vyjádřil Ústavní soud ve shora
citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, a to konkrétně ve vztahu čl. II tohoto zákona.
Ústavní soud v tomto nálezu konstatoval, že jde o ustanovení, které „nese znaky pravé retroaktivity
a v okolnostech jeho přijetí nelze shledat důvod pro připuštění některé z výjimek dříve Ústavním soudem
vymezených pro průlom do zákazu pravé retroaktivity.“ Ústavní soud odkázal též na svůj dřívější nález
ze dne 12. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 33/11, č. 145/2002 Sb., dle něhož „pravá retroaktivita nemá
v právním státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl ‚dostat ke slovu‘, nicméně tak neučinil.“
Dle názoru Ústavního soudu se přitom zákonodárce ve vztahu k předmětu úpravy čl. II zákona
č. 11/2013 Sb. dříve „dostat ke slovu“ nepochybně mohl, neboť měl na přijetí ústavně
konformní úpravy cca 7 měsíců, „a jen v důsledku postupu vlády a neshody na řešení zasáhl do materiálního
zabezpečení soudců retroaktivně“. Citované ustanovení tak nemohlo dle názoru Ústavního soudu
nabýt účinnosti dříve než 1. 2. 2013. Ačkoli ze shora uvedených důvodů shledal Ústavní soud
úpravu obsaženou v čl. II zákona č. 11/2013 Sb. jako protiústavní, nepřistoupil k její derogaci
s tím, že „jeho absence v důsledku derogace by vedla k ještě většímu zásahu do ústavním pořádkem chráněné
hodnoty nezávislosti soudce, totiž k absenci právního základu pro materiální zabezpečení soudců v období měsíce
ledna 2013.“
[14] Nejvyšší správní soud shledal, že závěry vztahující se k retroaktivitě zákona
č. 11/2013 Sb. obsažené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 lze přiměřeně vztáhnout
též na úpravu obsaženou v čl. III zákona č. 11/2013 Sb. Ani v případě materie tímto
ustanovením reglementované, tj. způsobu výpočtu vyměřovacího základu zaměstnance
pro pojistné na důchodové pojištění, totiž nelze dospět k závěru, že se zákonodárce nemohl
„dostat ke slovu“, a to tím spíše, že jej pro přijetí nové úpravy (oproti úpravě stanovení platové
základy ve smyslu §3 odst. 3 zákona o platech představitelů státní moci) netlačila žádná lhůta.
Ustanovení §5 odst. 1 zákona o pojistném na sociálním zabezpečení totiž nebylo derogačním
zásahem Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 nikterak dotčeno. Není proto dán žádný
zvláštní důvod, jenž by porušení zákazu pravé retroaktivity, tedy jednoho ze základních principů
demokratického právního státu, opodstatňoval. Již z tohoto důvodu nemohl být v nyní
projednávané věci aplikován §5 odst. 1 zákona o pojistném na sociálním zabezpečení ve znění
zákona č. 11/2013 Sb.
[15] Ve stejném duchu jako nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 se přitom nese
i judikatura Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 28. 11. 2008,
čj. 4 Ans 5/2007-60, č. 1791/2009 Sb. NSS, vyslovil, „že stanoví-li právotvorce nabytí účinnosti právního
předpisu dnem předcházejícím jeho publikaci, je třeba s takovým právním předpisem zacházet, jako by ustanovení
o nabytí jeho účinnosti absentovalo“. V takovém případě je pak nutno postupovat dle pravidla
obsaženého v §3 odst. 3 věty první zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv,
dle něhož pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem
po vyhlášení (v nynějším případě tento den připadl na 1. 2. 2013). Taktéž tento závěr je v nyní
projednávané věci zcela použitelný.
[16] Neobstojí přitom úvaha krajského soudu, dle níž je v nyní posuzovaném případě situace
odlišná, neboť na rozdíl od věci řešené Nejvyšším správním soudem v rozsudku
čj. 4 Ans 5/2007-60, je v něm „[z]řetelným úmyslem zákonodárce upravit nově právní vztahy k určitému,
zcela konkrétnímu datu“; dle názoru krajského soudu měl být proto za den nabytí účinnosti
považován nejbližší možný termín, tj. 17. 1. 2013. Tento závěr krajský soud opíral o text čl. II
zákona č. 11 /2013 Sb. (a příslušnou část důvodové zprávy k tomuto zákonu), který však nejenže
Ústavní soud shledal protiústavním, ale který se týká pouze úpravy výpočtu platové základny
dle §3 odst. 3 zákona o platech představitelů státní moci a nikoli stanovení vyměřovacího
základu zaměstnance pro pojistné na důchodové pojištění dle §5 odst. 1 zákona o pojistném
na sociálním zabezpečení novelizovaného čl. III zákona č. 11 /2013 Sb.
[17] Je navíc zřejmé, že úmysl zákonodárce vyjádřený ve shora citované důvodové zprávě
k zákonu č. 11 /2013 Sb., tj. spěšně nalézt „řešení výše platové základny“ soudců, nelze vztáhnout
též na úpravu odvodů na sociální zabezpečení. Bylo jen a pouze předmětem politické
či ekonomické úvahy zákonodárce, zda, kromě nezbytné reakce na derogační nález Ústavního
soudu Pl. ÚS 33/11, výši pojistného na důchodové pojištění sníží nebo ponechá v dosavadní výši.
Jednoznačně o tom svědčí i odůvodnění pozměňovacího návrhu poslance Jana Čechlovského.
Jak již shora uvedeno, právě až na základě tohoto poslaneckého pozměňovacího návrhu,
zjevně nikoliv v časové tísni a též ze zcela jiných důvodů, než pro které byl podáván vládní návrh
zákona, došlo k přijetí i části druhé čl. III zákona č. 11/2013 Sb.
[18] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani se závěrem krajského soudu, dle něhož v případě
stanovení účinnosti zákona č. 11/2013 Sb. na 1. 2. 2013 by chyběla úprava výše platu a náhrad
soudců. Nelze totiž přehlédnout, že tento nikoliv triviální problém již vyřešil Ústavní soud,
když čl. II zákona č. 11/2013 Sb. přes jeho protiústavnost nezrušil s odůvodněním, že by jeho
derogací došlo k mnohem závažnějšímu zásahu do ústavně chráněné hodnoty. Šlo o naprosto
výjimečný postup Ústavního soudu ve vztahu k protiústavnímu ustanovení opodstatněný
hrozbou protiústavnosti ještě závažnější. Stanovení výše platové základny za leden 2013 se tudíž
řídilo příslušnou právní úpravou ve znění zákona č. 11/2013 Sb. Stejnou logiku však nelze
uplatnit v případě §5 odst. 1 zákona o pojistném na sociálním zabezpečení, který žádným
dřívějším derogačním zásahem Ústavního soudu zasažen nebyl a pozdější účinností novely
tohoto ustanovení obsažené v čl. III zákona č. 11/2013 Sb. by k vytvoření jakékoli mezery
v právu znemožňující stanovení výše vyměřovacího základu zaměstnance (soudce) pro pojistné
na důchodové pojištění nedošlo. Nic tedy nebránilo tomu, aby správní orgány aplikovaly §5
odst. 1 zákona o pojistném na sociálním zabezpečení ve znění před novelizací provedenou
zákonem č. 11/2013 Sb.; naopak se jednalo o postup jediný možný.
[19] Nejvyšší správní soud při nezpochybnitelné vázanosti vykonatelnými rozhodnutím
Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy, v podrobnostech srov. např. též nález Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 301/05) naprosto akceptuje závěry Ústavního soudu týkající se účinnosti zákona
č. 11/2013 Sb. Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 podrobně zdůvodněné
(srov. zejména odst. 81. a násl., výslovně zejména odst. 83. až 86.). I když explicitně se citované
části nálezu vztahují k výkladu retroaktivní protiústavnosti čl. II zákona č. 11/2013 Sb.
[neboť nyní interpretované části druhé (čl. III) citovaného zákona se přezkum Ústavního soudu
netýkal a týkal vzhledem k obsahu návrhu ani nemohl], je zjevné, že kategorický úsudek
Ústavního soudu o nepřípustné a protiústavní retroaktivitě tohoto zákona nelze,
právě pro důvody Ústavním soudem vysvětlené, omezit pouze na část první zákona č. 11/2013 Sb. Ústavní soud objasnil proč, vzdor zjištěné protiústavnosti části zákona, tuto část nezrušil.
Pak ovšem platí, že je nutno rozsah použití tohoto postupu minimalizovat a nikoli bezdůvodně
rozšiřovat na další ustanovení zákona č. 11/2013 Sb.; tím by se totiž protiústavní (retroaktivní)
aplikace právní úpravy v tomto zákoně obsažené jen dále prohlubovala, a to aniž by ohledně
těchto dalších ustanovení zákona existovaly pro takový postup jakékoliv důvody. Správní orgán
prvního stupně ani stěžovatelka proto nepochybily, pokud ve vztahu ke stanovení platové
základny aplikovaly §3 odst. 3 zákona o platech představitelů státní moci ve znění zákona
č. 11/2013 Sb. a při stanovení vyměřovacího základu pro pojistné na důchodové pojištění naopak
použily §5 odst. 1 zákona o pojistném na sociálním zabezpečení ve znění před účinností uvedené
novely. Není proto případná výtka krajského soudu, dle níž správní orgány nemohly „sedět na dvou
židlích“, neboť se v dané situaci jednalo o jediný ústavně konformní postup.
[20] Nejvyšší správní soud na závěr podotýká, že nynější kauza je způsobena zjevnými
pochybeními při přijímání zákona. Důsledky nicméně velmi tvrdě a ve své podstatě překvapivě
dopadají na adresáty právních norem. V nynější kauze je však třeba vzít v potaz i to,
že spor vznikl mezi dvěma „údy“ státní moci. Závěry shora podané proto nelze automaticky
přenášet na situaci, kdy by adresátem veřejnoprávní normy byly „běžné“ právnické či fyzické
osoby.
IV.
Závěr a náklady řízení
[21] V souladu s výše uvedeným Nejvyšší správní soud považuje kasační stížnost
za důvodnou, pročež napadený rozsudek krajského soudu dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. V dalším řízení je krajský soud právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem vázán (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[22] Dle §110 odst. 3 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2017
Zdeněk Kühn
předseda senátu