ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.251.2017:33
sp. zn. 2 As 251/2017 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatelů: a) Klatovské reality s. r. o.,
se sídlem Karla Kryla 2679/7, Praha 5, b) RENTAL DEALING s. r. o., se sídlem
Univerzitní 1118, Plzeň, oba zast. Mgr. Petrem Kuběnou, advokátem, se sídlem
nám. Míru 1077/3, Plzeň, proti odpůrci: Město Měčín, se sídlem Farní 43, Měčín,
zast. JUDr. Danielem Balounem, advokátem se sídlem Václavská 12, Klatovy, o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy – Změna č. 2 územního plánu Měčín, vydaného
zastupitelstvem odpůrce dne 22. 6. 2016, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 7. 6. 2017, č. j. 59 A 4/2017 – 96,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Navrhovatelé n emaj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Navrhovatelé j s ou p ov in n i zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 3400 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám jeho
zástupce JUDr. Daniela Balouna, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se navrhovatelé jako stěžovatelé domáhají zrušení shora
označeného rozsudku Krajského soudu v Plzni, jímž byl zamítnut jejich návrh na zrušení
opatření obecné povahy „Změna č. 2 územního plánu Měčín“, vydaného zastupitelstvem
odpůrce dne 22. 6. 2016 (poznámka Nejvyššího správního soudu: v záhlaví rozsudku krajského
soudu uvedeno „ze dne 25. 3. 2010“, což je datum vydání původního územního plánu), nebo
alespoň jeho části týkající se lokality Ptín v k. ú. X.
II. Návrh na zrušení opatření obecné povahy a rozhodnutí krajského soudu
II.1. Návrh na zrušení opatření obecné povahy
[2] Návrh stěžovatelů podaný u soudu dne 8. 3. 2017 stál zejména na tvrzení, že navrhovatelé
byli označenou změnou územního plánu zkráceni na svých vlastnických právech k nemovitostem,
které tvoří provozní areál v k. ú. X. Proti změně územního plánu aktivně brojili připomínkami a
námitkami v procesu jejího pořizování. Konkrétně požadovali, aby z pozemků č. X, X, X, X, X,
X, X, X byla vytvořena jednotná plocha s rozdílným způsobem využití a aby v kapitole f) textové
části územního plánu byla přidána plocha pro rozsáhlou vesnickou usedlost umožňující využití i k
rekreaci a pro občanskou vybavenost. Požadované využití by tak naplnilo jejich dobrou víru
plynoucí z územního rozhodnutí a kolaudačních souhlasů. Postup při přijímání změny územního
plánu označili navrhovatelé za zmatený a procesně nesprávný. Důsledkem bylo rozkouskování
pozemků do neodpovídajících ploch znemožňujících stávající využití. Namítli porušení §18
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), §3 odst. 1 a 2 vyhl. č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na
využívání území, a čl. II bod 4 přechodných ustanovení z. č. 350/2012 Sb., kterým byl změněn
stavební zákon. Z těchto důvodů požadovali zrušení Změny č. 2 územního plánu Měčín, nebo
alespoň jeho části, v níž jsou jejich dotčené pozemky.
II.2. Rozhodnutí krajského soudu
[3] Krajský soud v zamítavém rozsudku zrekapituloval průběh pořízení změny územního
plánu a zdůraznil, že konkrétní změny lze provést pouze v rámci navržených změn územního
plánu. Rozsah změn byl nastaven schválením pořízení změny územního plánu zastupitelstvem
odpůrce dne 18. 3. 2015. Záměrem odpůrce bylo upravit území v souvislosti s dopravní situací
plynoucí z přeložky státní silnice II/117. Návrh byl zveřejněn dne 9. 4. 2015 na úřední desce
odpůrce s uvedením konkrétních lhůt pro uplatnění námitek a připomínek. Připomínky a námitky
byly navrhovateli vzneseny dne 6. 1. 2016 a jejich smyslem bylo rozšířit rozsah změn územního
plánu. Další námitky a připomínky byly jimi uplatněny po veřejném projednání návrhu dne
20. 4. 2016. Ač byly formálně podány v zákonné lhůtě, je třeba je považovat za opožděné
ve vztahu ke stadiu procesu projednávání, a navíc směřovaly nad rámec projednávaných změn.
Akceptace by znamenala vrácení procesu pořizování územního plánu na samý počátek. Odpůrce
proto realizoval jen změny spočívající v aktualizaci způsobu využití pozemků v lokalitě Ptín
tak, aby byl v souladu s právním stavem plynoucím ze stavebních a kolaudačních rozhodnutí.
To nemohlo vést k roztříštění užití ploch v dané lokalitě, neboť záměrem nebyla změna
stávajícího stavu; nešlo tedy o situaci předpokládanou v §3 vyhl. č. 501/2006 Sb. Krajský soud
neshledal ani porušení čl. II bodu 4 přechodných ustanovení zákona č. 352/2012 Sb.
vyžadujícího vypuštění určitých forem regulace při nejbližší změně územního plánu. To totiž
navrhovatelé spatřovali v neodstranění regulace vzhledu podkroví a střech v lokalitě Občanská
vybavenost hřbitov OH a v lokalitě Územní komerční vybavenost malé OME. Tato výhrada ovšem neměla
žádný vztah k právům či zájmům navrhovatelů. Postup při Změně č. 2 územního plánu Měčín
shledal krajský soud odpovídajícím zákonu a návrh jako nedůvodný zamítl. Nad rámec
potřebného odůvodnění podotkl, že areál navrhovatelů byl vybudován na základě úředních
rozhodnutí a uvedení do souladu s územním plánem je oprávněný požadavek. Je ovšem třeba,
aby bylo postupováno cestou §44 odst. 1 písm. d) stavebního zákona.
III. Obsah kasační stížnosti a vyjádření odpůrce
III.1. Kasační stížnost
[4] Stěžovatelé napadli rozsudek krajského soudu z důvodu jeho nezákonnosti podle §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“).
[5] Stěžovatelé poukázali na skutečnost, že krajský soud ve svém rozsudku vycházel pouze
z některých podání učiněných v průběhu projednávání změny územního plánu, zcela opomenul
podněty k provedení přezkumného řízení ze dne 14. 7. 2016, podnět 1. stěžovatele [navrhovatel
a)] ze dne 26. 9. 2016 a doplnění podnětu 2. stěžovatele [navrhovatel b)] ze dne 22. 7. 2016
adresované Krajskému úřadu Plzeňského kraje a podnět 1. stěžovatele ze dne 15. 9. 2016
adresovaný Ministerstvu pro místní rozvoj. Na obsah těchto svých podání stěžovatelé výslovně
odkazují. Stěžovatelé své námitky podávali před i po společném jednání o změně územního plánu
ve fázi prostého návrhu, tedy zcela v mezích §52 odst. 1 stavebního zákona. Na základě jejich
námitek byl návrh změny územního plánu dokonce opakovaně měněn, nešlo o pouhou
aktualizaci, jak to označil krajský soud. Tato změna sama o sobě je ovšem v rozporu se zájmy
stěžovatelů a dokonce i s účelem a základními zásadami územního plánování. Stěžovatelé
svá procesní oprávnění vůči návrhu změny územního plánu učinili včas a jejich požadavky jsou
důvodné a právně přípustné. Byly-li jejich podněty důvodem opakovaných změn návrhu
územního plánu ve fázi před jeho schválením, nelze jim odepřít právo domáhat se opravných
prostředků proti těmto změnám, pokud nejsou v souladu se zákonem. Stěžovatelé se odvolávají
na obsah všech svých námitek, na znění §52 odst. 1, 2, 3 stavebního zákona a na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 185, podle něhož námitky
vlastníků nejsou omezeny jen na části týkající se jejich nemovitostí dotčených návrhem, nýbrž
se mohou týkat jakékoli části návrhu územního plánu, nebo i postupu při jeho zadání
či zpracování. Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhují zrušení napadeného rozsudku krajského
soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
III.2. Vyjádření odpůrce ke kasační stížnosti
[6] Odpůrce označil kasační stížnost za nedůvodnou. Pokud jde o následné podněty
stěžovatelů, byly pro rozhodnutí soudu irelevantní, nehledě na to, že stěžovatelé i v nich pouze
opakují dříve uplatněné námitky. Důvodem pro změnu územního plánu bylo upravení dopravní
situace a sportovních ploch. Zastupitelstvo odpůrce postupovalo v mezích svých pravomocí
a v souladu se stavebním zákonem. Lokalita Ptín nebyla určena ke změnám, byla pouze
zakreslena aktualizace podle platných územních rozhodnutí a kolaudačních souhlasů
(administrativní a hospodářské budovy, heliport a sportovní střelnice), takže zde nebyl
konstituován střet zájmů soukromých a veřejných. Požadavky či připomínky k návrhu změny
územního plánu uplatnily pouze dotčené orgány a krajský úřad. Jiné požadavky nebyly ve lhůtě
uplatněny. Následné námitky stěžovatelů týkající se lokality Ptín v jiném katastrálním území
(k. ú. X) byly uplatněny po uplynutí lhůt stanovených v 47 odst. 2 stavebního zákona. Odkaz a
citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu považuje odpůrce za lichý. Navrhl zamítnutí
kasační stížnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
IV.1. Procesní podmínky
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána osobami k tomu oprávněnými, je podána včas, jde o rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelé jsou zastoupeni advokátem.
IV.2. Důvodnost kasační stížnosti
[8] Stěžovatelé sice výslovně namítají kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
fakticky ovšem uplatňují i kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Tu spatřují v nedostatku jeho důvodů, neboť
se vůbec nevypořádal s obsahem jejich konkrétně označených podání učiněných vůči Krajskému
úřadu Plzeňského kraje a vůči Ministerstvu pro místní rozvoj.
[9] Nepřezkoumatelností rozsudku je třeba se zabývat přednostně, a to i nad rámec kasačních
důvodů, neboť jen u přezkoumatelného rozsudku lze zpravidla vážit důvodnost ostatních
kasačních námitek. Pokud by krajský soud pominul některý z relevantních návrhových důvodů,
pak by skutečně bylo nutno jeho rozsudek jako nepřezkoumatelný zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
[10] Stěžovatelé učinili součástí svého návrhu přehled a obsah svých podání, jimiž se ve dnech
14. 7. 2016, 22. 7. 2016, 15. 9. 2016 a 26. 9. 2016 (body VI/5-8 návrhu) obrátili na Krajský úřad
Plzeňského kraje a na Ministerstvo pro místní rozvoj. Z hlediska přístupu krajského soudu k nim
je podstatné, že všechna tato podání jsou z doby, kdy již byl vydán napadený územní plán
(22. 6. 2016). Podle §101b odst. 2 s. ř. s. musí návrh na zrušení opatření obecné povahy
obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje
navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. To je výrazem dispoziční zásady, neboť
je to navrhovatel, který tímto způsobem určuje v jakém rozsahu a z jakých důvodů má být
napadený akt soudem zkoumán. K tomu je třeba dále poukázat na odst. 3 téhož ustanovení,
podle něhož při přezkoumání opatření obecné povahy vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době vydání opatření obecné povahy. Návrhovým bodem je tedy třeba rozumět konkrétní výhradu
(skutkovou a právní) proti postupu při přijímání či proti vydanému opatření obecné povahy,
přičemž aktivita navrhovatelů je podstatná, jen pokud se v daném procesu projevila. Řádným
návrhovým bodem není označení obsahu podání učiněných následně a vůči jiným orgánům
než vůči odpůrci či pořizovateli změny územního plánu. Stěžovateli označená podání nebyla
pro posouzení zákonnosti napadené změny územního plánu relevantní a krajský soud se jimi
nemusel věcně zabývat. Pochybil ovšem, pokud se k nim vůbec nevyjádřil a neosvětlil, proč
je nepovažuje za důležitá pro své rozhodnutí. Toto pochybení ovšem samo o sobě není důvodem
ke zrušení rozsudku krajského soudu, který by do nového rozsudku pouze převzal výše uvedený
závazný právní názor kasačního soudu, což by se nijak neodrazilo ve výsledku posouzení
důvodnosti návrhu a ve výroku nového rozsudku.
[11] Ke kasačním důvodům podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je na místě rovněž zmínit,
že podobné nároky jako na návrhové body jsou kladeny i na kasační důvody. To znamená,
že právní a skutkové výhrady směřující proti napadenému rozsudku musí být v kasační stížnosti
výslovně obsaženy. Nelze tedy poukázat na jiná podání vůči jiným orgánům učiněná před
vydáním napadeného rozsudku, neboť logicky nemohou vytýkat nic rozhodnutí soudu, které
je podle §102 s. ř. s. předmětem kasační stížnosti. Kasační stížnost v daném případě, vyjma
tohoto nepřípustného odkazu, obsahuje i řádné kasační důvody, o nichž Nejvyšší správní soud
uvážil následovně.
[12] Stěžovatelé namítají, že podávali připomínky a námitky v průběhu procesu
přijímání územního plánu, a to natolik včasně, aby o nich mohlo být jednáno a aby mohly
být zohledněny.
[13] K tomu plyne ze spisu odpůrce toto:
Zastupitelstvo odpůrce dne 18. 3. 2015 usnesením rozhodlo o Změně č. 2 územního plánu
Měčín. Předmět změny byl výslovně vymezen
takto:a) směrová úprava části plánované přeložky státní
komunikace II-117 včetně napojení přilehlých stabilizovaných navrhovaných ploch, b) změna využití části
navrhovaných ploch – zeleně na plochy sportovní v lokalitě mezi ČOV a vodním vrtem. Dne 8. 4. 2015
odpůrce vydal oznámení o zadání změny územního plánu, což zpřístupnil vyvěšením na úřední
desce a na internetových stránkách. Oznámení obsahovalo informaci o vystavení návrhu zadání
změny k veřejnému nahlédnutí po dobu 30 dnů, s tím, že v této době může každý uplatnit
své připomínky k návrhu. K návrhu zadání byla podána pouze stanoviska a vyjádření dotčenými
orgány. Stěžovatelé žádné připomínky neuplatnili. Úpravy návrhu změny byly schváleny
zastupitelstvem odpůrce dne 22. 6. 2015. Návrh změny územního plánu byl poté předmětem
společného jednání svolaného pořizovatelem Městským úřadem Klatovy na den 17. 12. 2015.
Zveřejněné oznámení obsahovalo poučení, že každý může do 30 dnů ode dne doručení uplatnit
své připomínky. Oznámení bylo zveřejněno na úřední desce městského úřadu dne 20. 11. 2015,
přičemž ze spisu není patrné, zda a kdy bylo oznámení vyvěšeno na úřední desce odpůrce. Dne
6. 1. 2016 uplatnil 1. stěžovatel „připomínky a námitky“ požadující změnu určení jeho pozemků
tak, aby mohl vybudovat oplocený farmový chov zvěře s rybníkem, přičemž stávající zařazení
pozemků neodpovídá faktickému stavu. Týž den podal námitky i 2. stěžovatel, který navíc
upozornil na neřešený heliport a problematiku příletového a odletového koridoru.
K připomínkám byly připojeny kolaudační souhlasy na střelnici a heliport a mapové podklady
se zakreslením požadavků. Dne 3. 2. 2016 odpůrce navrhl pořizovateli zanést do návrhu
územního plánu před jeho veřejným projednáním stavby plochy a ochranná pásma podle
platných územních rozhodnutí předložených stěžovateli. K dalším návrhům uvedl, že nesouvisí
s předmětem projednávané změny a z časových důvodů a z důvodu veřejného zájmu
se jim nevyhovuje; vlastníci pozemků tento požadavek mohou uplatnit při další změně územního
plánu. Dne 18. 4. 2016 proběhlo veřejné projednání návrhu změny č. 2 územního plánu, přičemž
vlastníci pozemků dotčení změnou byli upozorněni na možnost podání námitek ve lhůtě sedmi
dnů od veřejného projednání. Dne 20. 4. 2016 podal 1. stěžovatel námitku proti probíhající
změně upozorňující na různé způsoby využití jejich pozemků a na diskriminační postup, který
je vůči nim uplatňován. Dne 25. 4. 2016 podal námitku 2. stěžovatel s popisem záměru využití
pozemků a s požadavkem na vytvoření podmínek pro chov jelenovité zvěře s rybníkem. Dne
22. 6. 2016 zastupitelstvo odpůrce schválilo Změnu č. 2 územního plánu Měčín, jehož součástí
bylo i rozhodnutí o podaných námitkách. Námitkám obou stěžovatelů nebylo vyhověno
s obdobným odůvodněním, a to že změna č. 2 měla jednoznačně vymezené zaměření a po dobu
zadání k němu nebyly uplatněny žádné připomínky. Později uplatněné připomínky a námitky
by znamenaly nové vyhodnocení z hlediska vlivů na životní prostředí, přepracování
návrhu změny a nové projednání se všemi dotčenými orgány a bylo by spojeno se značnými
náklady.
[14] Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatelé ve fázi zadání územního plánu vedené podle
§47 stavebního zákona nepodali žádné připomínky. Tato fáze přitom je určena k tomu,
aby všichni, kdo jím mohou být dotčeni, podali připomínky, které mohou ovlivnit i rozsah
zadání. Jedná–li se o změnu územního plánu, která je v zadání návrhu vymezena velmi
konkrétně a poměrně úzce, je to právě tato fáze pořizování změny, která umožňuje ovlivnit její
rozsah.
[15] Stěžovatelé podali „připomínky a námitky“ v návaznosti na společné jednání o návrhu
územního plánu konané podle §50 odst. 2 stavebního zákona. Podle odst. 3 téhož ustanovení
může každý do 30 dnů ode dne doručení uplatnit u pořizovatele písemné připomínky, přičemž
k později uplatněným se nepřihlíží. Jak výše uvedeno, není ze spisu jednoznačně zřejmý okamžik,
od něhož se počítá lhůta k podání připomínek, proto je třeba je považovat za včasné; ostatně
tak k nim přistupoval i pořizovatel a odpůrce. V dané fázi se nejednalo o námitky,
ale o připomínky, k nimž je oprávněn kdokoliv. Není vyloučeno, aby autor připomínky požadoval
jiný rozsah územního plánu, ovšem vypořádání jeho návrhu je logicky odvislé od fáze postupu
pořizování územního plánu. Připomínky takto podané vyhodnocuje pořizovatel ve spolupráci
s určeným zastupitelem podle §51 stavebního zákona a toto vyhodnocení může vést k upravení
návrhu. V daném případě připomínky stěžovatelů posouzeny byly, ovšem s ohledem na rozsah
zadání návrhu a stav rozpracovanosti změny územního plánu byly akceptovány pouze v tom,
že se do změny územního plánu promítne faktické využití části pozemků stěžovatelů na základě
jimi předložených rozhodnutí a souhlasů. Tyto připomínky byly uplatněny v lednu roku 2016.
Proces přijímání změny územního plánu započal v březnu roku 2015, přičemž za řádný průběh
procesu pořizování územního plánu se považuje, je-li ukončen do jednoho roku (srovnej §56
stavebního zákona). Postup odpůrce byl v daném případě racionální a nelze ho označit
za porušení zákona. Úprava návrhu změny územního plánu vycházející z platných územních
rozhodnutí a kolaudačních souhlasů v tomto stadiu postupu přijímání změny územního plánu
byla možná, a lze také předpokládat, že daný způsob využití pozemků byl posuzován v rámci
územního řízení (byť je s podivem, že v nich nebyl zkoumán soulad s tehdy platným územním
plánem - to však předmětem daného soudního řízení není, a ani být nemůže).
[16] Upravený návrh změny územního plánu byl předmětem veřejného projednání podle §52
stavebního zákona, přičemž stěžovatelé zde uplatnili námitky. Podle odst. 2 tohoto ustanovení
mohou námitky proti návrhu podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení,
připomínky pak kdokoliv. Postavení stěžovatelů jako osob oprávněných k podání námitek
je třeba odvozovat z toho, že do změny územního plánu se na základě dříve podaných
připomínek promítla rozhodnutí a souhlasy, z nichž plynulo jiné než dosud evidované využití
některých jejich pozemků v lokalitě Ptín (s. 16 textové části změny územního plánu). Pokud
by k těmto úpravám nedošlo, nebyli by stěžovatelé vůbec oprávněni k podání námitek.
Námitkami se ovšem domáhali zejména změny využití ještě dalších pozemků v zájmu svých
budoucích záměrů. Poukazují–li na právo podat námitky k jiným než jejich změnou přímo
dotčeným pozemkům, jehož se dovolávají s poukazem na rozsudek tohoto soudu
sp. zn. 1 Ao 1/2009, bylo zde zachováno. Odpůrce i pořizovatel jim fakticky postavení osob
oprávněných podat námitky také přiznali a jejich podáními se jako námitkami zabývali ve smyslu
§53 odst. 1 stavebního zákona.
[17] Textová část Změny č. 2 územního plánu Měčín tyto námitky konstatuje na s. 13 – 15,
včetně rozhodnutí o nich (§53 odst. 1 stavebního zákona, §172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, za použití §192 stavebního zákona). Důvodem nevyhovění stěžovatelovým
námitkám bylo právě to, že by rozšíření rozsahu změn znamenalo zásadní dopracování návrhu,
jeho nové posouzení, a v podstatě provedení celého postupu znovu od počátku. V rozhodnutí
o námitkách obou odpůrců je také konstatována vůle odpůrce řešit požadavky stěžovatelů
při další změně územního plánu. K tomu lze poukázat i na krajským soudem popsanou
možnost změny územního plánu na návrh fyzické nebo právnické osoby, která má vlastnická
nebo obdobná práva k pozemku nebo stavbě na území obce podle §44 písm. d) stavebního
zákona.
[18] Stěžovatelům nelze přisvědčit v názoru, že jejich připomínky a námitky byly posouzeny
jako opožděné. Pořizovatel i odpůrce se jimi vždy věcně zabývali a krajský soud je výslovně
označil za „formálně včasné“. Jejich faktickou opožděnost vnímal ve vztahu ke stadiu pořizování
změny územního plánu a k důsledkům, které by v tom kterém stadiu znamenalo výrazné rozšíření
zadání změny územního plánu. Poukazují-li stěžovatelé zejména na to, že jejich námitky byly
uplatněny v souladu s §52 odst. 1 stavebního zákona, jde právě o stadium, kdy je námitkám
podroben již zpracovaný návrh; námitky také obvykle k jeho obsahu cílí a není zde prostor
pro změnu samotného zadání.
[19] Není zcela jasné, čeho se stěžovatelé domáhají formulací kasační námitky, „že pokud bylo
s jejich podněty naloženo ve smyslu dokonce opakovaných změn návrhu změny územního plánu, ve fázi před jeho
schválením, nelze jim poté odepřít právo domáhat se opravných prostředků proti těmto změnám, pokud nejsou
v souladu se zákonem“. Jak bylo výše uvedeno, úprava návrhu změny územního plánu akceptovala
územní rozhodnutí a kolaudační souhlasy jimi předložené spolu s připomínkami v lednu roku
2016. To stěžovatelům také zajistilo právo na podání námitek ke změně územního plánu v dalších
fázích řízení. Ačkoliv to odpůrce i soud nazývají pouhou aktualizací, jednalo se o úpravu návrhu
zadání. Odpůrce ani krajský soud ovšem stěžovatelům právo na podání námitek neupřeli; z této
kvalifikace změny jim tedy nevzešlo žádné zkrácení práv. Stěžovatelé také nenapadají žádné
zkrácení svých práv provedením této změny návrhu, ale domnívají se, že nemají smysl
bez provedení dalších změn ve využití jejich ostatních pozemků. Porušení zákona tedy spatřují
v tom, že celá oblast zahrnující jejich pozemky nebyla řešena komplexně v zájmu jimi
předpokládaného využití. K tomu se již tento soud vyjádřil výše - požadována byla změna, která
v dané fázi znamenala vypracování zcela nové verze návrhu změny územního plánu. K dané
námitce lze dále podotknout, že logicky by mohla směřovat proti tomu, že krajský soud vyslovil
názor, že ve vztahu k lokalitám, na něž se měl vztahovat postup podle čl. II přechodných
ustanovení zákona č. 352/2012 Sb., se nejednalo o zkrácení práv stěžovatelů, neboť
šlo o lokalitu, v níž neměli své pozemky a ani nebyla předmětem změny územního plánu.
V kasační stížnosti však konkrétní výtky proti tomuto právnímu názoru soudu obsaženy nejsou
a odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2009 sám o sobě námitku
nespecifikuje. Úkolem kasačního soudu není domýšlet, co bylo danou kasační námitkou míněno.
Doplnit je třeba, že vyslovený právní názor krajského soudu je srozumitelný a přezkoumatelný,
tudíž by se jím kasační soud nemohl zabývat z moci úřední nad rámec obsahu kasační stížnosti.
Zde je na místě znovu připomenout dispoziční zásadu, která znamená, že je to stěžovatel,
kdo vymezuje, v jakém rozsahu a z jakých konkrétních skutkových a právních důvodů
má být zákonnost rozsudku krajského soudu kasačním soudem zkoumána. V řízení nebylo
stěžovatelům nikým upíráno „právo domáhat se opravných prostředků“. Jejich podání vůči
Krajskému úřadu Plzeňského kraje a Ministerstvu pro místní rozvoj nebyla předmětem tohoto
soudního řízení. Proti přijaté změně územního plánu mohli podat návrh podle §101a s. ř. s.,
a také tak učinili. Právo na podání takového návrhu logicky nezakládá právo na to, aby
mu soudem bylo vyhověno, ale na to aby soud v rámci řádných návrhových bodů posoudil
postup při přijetí změny územního plánu a zákonnost přijatého opatření.
[20] Podle §101d odst. 2 s. ř. s. může soud zrušit opatření obecné povahy nebo jeho část
pouze v případě, dojde-li k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu
se zákonem nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo
že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Tomu odpovídá
i judikaturou správních soudů vymezený algoritmus přezkumu opatření obecné povahy
spočívající v pěti krocích (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS). V prvém kroku soud zkoumá,
zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc.
V druhém kroku se soud zabývá tím, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem
stanovené meze své působnosti (věcné, osobní, prostorové a časové). V třetím kroku soud
posuzuje zákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy.
Ve čtvrtém kroku pak se soud zaměřuje na otázky obsahového souladu napadeného
opatření obecné povahy se zákonem, tedy s hmotněprávními předpisy. Poslední krok
přezkumu pak spočívá ve zkoumání souladu opatření obecné povahy se zásadou proporcionality.
[21] Stěžovatelé v daném případě nenamítali ničeho proti krokům 1, 2, 5 algoritmu. Uplatnili
výhrady proti zákonnosti postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy,
(krok 3 algoritmu), a proti souladu vydaného opatření s hmotným právem (krok 4 algoritmu).
V postupu nebylo zjištěno porušení zákonnosti. Za nezákonnost nelze považovat,
že k připomínkám podaným stěžovateli v lednu 2016 nebyl rozšířen rozsah zadání změny ve fázi,
kdy již byl návrh změny zpracován. Rozpor s hmotným právem stěžovatelé spatřují
v tom, že pozemky, jichž jsou vlastníky, nemají sjednocené užívání a nebylo jim vyhověno
v návrhu na přizpůsobení tohoto užívání jejich zamýšleným aktivitám. Přitom jejich pozemky
se staly předmětem změny územního plánu pouze v rozsahu zajištění souladu vymezeného
způsobu využití s již vydanými územními rozhodnutími a kolaudačními souhlasy. Cílem
územního plánu podle §18 odst. 1 stavebního zákona je vytváření předpokladů pro výstavbu
a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní
prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který
uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích.
Nelze přehlédnout, že výhrady stěžovatelů zřejmě zčásti míří proti územnímu plánu v jeho
původní podobě, který ovšem v daném čase již napadat nelze (§101 b odst. 1 s. ř. s.).
V podstatné míře však stěžovatelé požadují změnu stávajícího územního plánu v zájmu svých
podnikatelských aktivit. Oprávněnost jejich požadavku a jeho soulad s cíli územního plánování
však vyžaduje řádné posouzení, které, jak krajský soud správně akcentoval, by přesahovalo rámec
vymezeného zadání a vyžadovalo nové vymezení návrhu i jeho nové zpracování. Nelze přisvědčit
stěžovatelům v tvrzení, že své požadavky uplatnili ve fázi, v níž by byla jejich akceptace možná.
Krajský soud posoudil návrh stěžovatelů z hledisek namítaných v kasační stížnosti v souladu
se zákonem.
V. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační námitka podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. není důvodná a stejně tak neshledal naplnění kasačního důvodu podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelů podle §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud na základě
ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. (za použití §120 s. ř. s.), zohledňujícího kriterium úspěchu
účastníka ve věci. Stěžovatelé nebyli v řízení o kasační stížnosti úspěšní, nemají proto právo
na náhradu nákladů řízení. Naopak procesně úspěšný odpůrce má oproti stěžovatelům právo
na náhradu nákladů tohoto řízení. Náklady vynaložené odpůrcem v řízení o kasační stížnosti
sestávají z odměny advokáta, a to za jeden úkon právní služby dle §11 odst. 1 písm. k) ve spojení
s §11 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „advokátní tarif“), spočívající v podání vyjádření ke kasační stížnosti, při sazbě 3100 Kč
za úkon právní služby v souladu s §9 odst. 4 písm. d) a §7 bod 5 advokátního tarifu. K tomu
je třeba připočíst paušální částku náhrady hotových výdajů advokáta dle §13 odst. 3 advokátního
tarifu. Celkem tak odpůrci náleží na náhradě nákladů zastoupení v řízení o kasační stížnosti částka
3400 Kč. Zástupce odpůrce není plátcem daně z přidané hodnoty. Celkem jsou stěžovatelé
povinni odpůrci nahradit náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 3400 Kč, a to do třiceti dnů
od právní moci tohoto rozsudku, k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 20. prosince 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu