ECLI:CZ:NSS:2017:2.AZS.86.2017:23
sp. zn. 2 Azs 86/2017 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: nezl. N. D.,
zastoupený Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, ve věci žaloby proti nečinnosti
žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne
23. 2. 2017, č. j. 22A 24/2017 – 11,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Usnesením ze dne 23. 2. 2017, č. j. 22A 24/2017 - 11, krajský soud odmítl žalobu,
kterou se žalobce domáhal toho, aby bylo rozhodnuto o povinnosti žalovaného vydat rozhodnutí
ve věci žalobcovy žádosti o povolení k trvalému pobytu.
[2] V odůvodnění usnesení krajský soud nejprve zrekapituloval, že žádost žalobce o vydání
povolení k trvalému pobytu byla dne 16. 12. 2016 odložena podle §43 odst. 1 písm. a) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
neboť z ní nebylo možné zjistit, kdo ji podal. Krajský soud následně poukázal na znění
§43 odst. 1 písm. a) správního řádu, přičemž uvedl, že z tohoto ustanovení jasně vyplývá,
že v daném případě nebylo žádné řízení zahájeno a žádné řízení tedy neprobíhá. Z ustálené
judikatury přitom podle krajského soudu plyne, že ochrany proti nečinnosti správního orgánu
se lze u soudu domáhat pouze v rámci probíhajícího, tj. zahájeného a dosud neskončeného,
správního řízení. Krajský soud proto žalobu v dané věci odmítl jako nepřípustnou ve smyslu
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť nebyly splněny podmínky řízení podle §79 s. ř. s. Zároveň
krajský soud upozornil na to, že má žalobce jinou možnost ochrany, a to podáním odvolání proti
usnesení o odložení věci, jak byl ostatně v uvedeném rozhodnutí poučen.
II. Kasační stížnost žalobce
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti tomuto usnesení podal v zákonné lhůtě kasační
stížnost opřenou o §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[4] V kasační stížnosti stěžovatel tvrdil nepřezkoumatelnost usnesení krajského soudu.
Z jeho odůvodnění totiž není zřejmé, zda krajský soud žalobu odmítl z důvodu, že existuje
usnesení o odložení věci ze dne 16. 12. 2016 a jedná se tedy o věc, kde již bylo vydáno
rozhodnutí a správní orgán proto není nečinný, nebo zda žalobu odmítl z důvodu, že dospěl
k závěru, že žádné řízení nebylo zahájeno a neprobíhá.
[5] Pokud by bylo důvodem odmítnutí žaloby to, že žádné řízení nebylo zahájeno
a neprobíhá, bylo by pak podle stěžovatele napadené usnesení krajského soudu rovněž
nepřezkoumatelné, protože neobsahuje žádné úvahy, které by vysvětlovaly, jak tento závěr
krajský soud učinil.
[6] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný se ztotožnil se závěry krajského soudu. Nad rámec merita uvedl,
že jeho usnesení o odložení věci bylo odvolacím orgánem zrušeno a věc mu byla vrácena
k dalšímu řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal
vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[9] Podle §43 odst. 1 písm. a) správního řádu řízení o žádosti (§44) není zahájeno a správní orgán
věc usnesením odloží v případě, že vůči němu byl učiněn úkon, který zjevně není žádostí, nebo z něj nelze zjistit,
kdo jej učinil.
[10] Stěžovateli lze dát za pravdu, že odůvodnění usnesení krajského soudu o odmítnutí
žaloby může na první pohled působit tak, že obsahuje dva navzájem neslučitelné nosné
důvody - jednak je žaloba odmítána proto, že žádné řízení před správním orgánem nebylo
zahájeno, takže se nelze v rámci takového řízení domáhat ani vydání rozhodnutí ve věci
samé, jednak je odmítána proto, že ve smyslu §79 s. ř. s. měl stěžovatel jinou možnost ochrany,
a to „uvnitř“ systému veřejné správy (podáním odvolání proti usnesení o odložení věci).
[11] Ve skutečnosti jsou však závěry krajského soudu správné.
[12] Výše citované ustanovení §43 odst. 1 písm. a) správního řádu předpokládá,
že právní následek v podobě jednak nezahájení správního řízení, jednak vydání usnesení
o odložení věci může nastoupit jen a pouze v případě, že bude naplněna některá ze dvou
tam popsaných skutkových podstat (samozřejmě za splnění vstupní podmínky, že jde o řízení
o žádosti) – buď byl vůči správnímu orgánu učiněn úkon, který zjevně není žádostí, anebo z učiněného
úkonu, který je žádostí, nebo u něhož není zjevné, že žádostí není, nelze zjistit, kdo jej učinil.
[13] U stěžovatele připadala v úvahu druhá z uvedených alternativ, neboť správní orgán
prvního stupně (Ministerstvo vnitra) měl za to, že z žádosti deklarované jako žádost nezletilého
stěžovatele o vydání povolení k trvalému pobytu nebylo možné zjistit, kdo ji podal. V takovém
případě proto správní orgán prvního stupně vydal usnesení podle §43 odst. 1 písm. a) správního
řádu. Pokud by toto usnesení nabylo právní moci, naplnila by se dispozice právní normy
obsažené v citovaném ustanovení a na žádost deklarovanou jako žádost nezletilého stěžovatele
o vydání povolení k trvalému pobytu by se hledělo jako na úkon, který žádné řízení nezahájil.
Úsudek správního orgánu prvního stupně o naplnění podmínek §43 odst. 1 písm. a) správního
řádu však nemusel nutně být v souladu s objektivním právem; právě proto existují ostatně
opravné prostředky, zde odvolání, které mohou nezákonný úsudek projevivší se vydáním
nezákonného rozhodnutí napravit v rámci samotné veřejné správy, tedy rozhodnutím instančně
nadřízeného správního orgánu. Tak se ostatně ve věci také stalo vydáním rozhodnutí
odvolacího orgánu, a sice Komise pro rozhodování ve věcech cizinců, ze dne 27. 2. 2017,
č. j. MV-69905-4/SO-2017, na něž poukázal žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti.
[14] V daném případě tedy bylo třeba – a stěžovatel to také učinil – využít odvolání proti
usnesení o odložení věci jako řádného opravného prostředku „uvnitř“ systému veřejné správy.
Teprve pokud by stěžovatel měl za to, že ani odvolací orgán ve věci nerozhodl v souladu
se zákonem, bylo by na místě obrátit se (žalobou podle §65 a násl. s. ř. s.) na správní soud
a napadnout správní rozhodnutí odvolacího orgánu. Nečinnostní žaloba (§79 a násl . s. ř. s.)
by bývala byla jako prostředek ochrany před nevydáním rozhodnutí ve věci samé použitelná
v nyní projednávaném případě toliko, pokud by odvolací orgán o stěžovatelově odvolání
rozhodoval s průtahy. To se zjevně nestalo.
[15] Co se týče samotného osudu správního řízení o žádosti nezletilého stěžovatele
o vydání povolení k trvalému pobytu, přesněji řečeno i toho, zda vůbec řízení bylo zahájeno
(zda byl učiněn úkon, který objektivní právo považuje za žádost zahajující řízení),
a zda tedy může skončit posouzením samotné hmotněprávní podstaty věci, není v tuto chvíli
prostor řešit jej nečinnostní žalobou ve správním soudnictví. Buď se v konečném výsledku,
včetně případného přezkumu správními soudy, potvrdí závěr o tom, že úkon stěžovatele žádné
správní řízení nezahájil. Pak bude právě tento závěr definitivním výsledkem řízení,
přičemž jeho hmotněprávní podstata vůbec nebude zkoumána. Anebo se tento závěr nepotvrdí,
a tedy úkon stěžovatele, případně jakkoli doplněný či s odstraněnými vadami, řízení
zahájil (zahájí). Pak bude řízení skončeno typicky posouzením hmotněprávní podstaty věci,
a tedy vyhověním, anebo nevyhověním stěžovatelově žádosti; i zde proti konečnému rozhodnutí
lze brojit ve správním soudnictví (žalobou podle §65 a násl. s. ř. s.).
[16] Krajský soud tedy správně uzavřel, že stěžovatelova žaloba má být odmítnuta
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nenaplnění podmínky řízení v podobě využití prostředků
ochrany, jež předpokládá §79 odst. 1 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl v souladu
s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[18] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a Ministerstvu vnitra, které by jako procesně
úspěšný účastník řízení o kasační stížnosti na jejich náhradu zásadně měl právo, žádné náklady
s tímto řízením nevznikly, a proto mu jejich náhradu soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. dubna 2017
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu