ECLI:CZ:NSS:2017:3.ADS.253.2016:38
sp. zn. 3 Ads 253/2016 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobkyně Euromontec
CZ s. r. o., sídlem Praha 2, Bělehradská 858/23, zastoupené Mgr. Petrem Václavkem, advokátem
se sídlem Praha 1, Opletalova 25, proti žalovanému Úřadu práce České republiky,
generálnímu ředitelství, sídlem Praha 5, Dobrovského 1278/25, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 9. 2016, č. j. 8 A 62/2016 – 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobkyně se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“)
domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného při rozhodování o její žádosti ze dne 9. 2. 2015
o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, podané podle §14 odst. 1 písm. b) zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti“).
Městský soud rozhodoval za následujícího skutkového stavu: Žalobkyně podala dne
9. 2. 2015 u žalovaného podle §60 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti žádost o povolení
ke zprostředkování zaměstnání bezplatně i za úplatu. Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 3. 2015,
č. j. MPSV-UP/4156/15/ÚPČR/2, přerušil správní řízení z moci úřední na dobu nutnou
k vydání závazného stanoviska Ministerstva vnitra, ve smyslu §60a téhož zákona. Dne
10. 3. 2015, č. j. OAM-140-7/PZZ-S-2015, vydalo Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační
politiky (dále jen „Ministerstvo vnitra“) souhlasné závazné stanovisko, obsahující podmínku
pravomocně skončeného trestního řízení vedeného proti jednatelce žalobkyně paní Haně
Vrbatové, s tím, že nebude konstatováno, že se skutek stal a byl spáchán jednatelkou. Následně
bylo v souvislosti s provedeným šetřením Ministerstva vnitra vydáno nové závazné stanovisko
dne 23. 3. 2015, č. j. OAM-255-2/PZZ-S-2015, tentokrát nesouhlasné. Na jeho základě žalovaný
vydal dne 20. 5. 2015 rozhodnutí č. j. MPSV-UP/4156/15/ÚPČR/9, kterým žalobkyni
povolení ke zprostředkování zaměstnání neudělil z důvodu nesplnění zákonné podmínky
souhlasného závazného stanoviska Ministerstva vnitra, vyžadované ustanovením §60a zákona
o zaměstnanosti. Žalobkyně se proti rozhodnutí odvolala. Ministerstvo práce a sociálních věcí
(dále jen „MPSV“) si v souladu s §149 odst. 4 správního řádu (dále „správní řád“), vyžádalo
potvrzení nebo změnu nesouhlasného stanoviska ministrem vnitra. Dne 28. 7. 2015 vydal
ministr vnitra souhlasné závazné stanovisko č. j. OAM-536-14/PZZ-S-2015, které podmínil
pravomocným ukončením trestního řízení u Okresního soudu v Berouně vedené pod sp. zn. 2T
166/2014, a trestního stíhání vedeného u OHK ÚO SKPV Rakovník pod ČVS:000064783/14.
Následně MPSV dne 10. 9. 2015, č. j. 2015/30892-422/3, odvoláním napadené rozhodnutí
zrušilo a věc vrátilo žalovanému k dalšímu řízení. Současně uvedlo, že splnění podmínky
stanovené ministrem vnitra si vyžádá delší časový horizont a jedná se o předběžnou otázku
ve smyslu §57 a násl. správního řádu. V návaznosti na uvedený závěr žalovaný přerušil
dne 2. 10. 2015 řízení usnesením č. j. MPSV-UP/4156/15/ÚPČR/11, na dobu nezbytně nutnou,
„nejdéle však do 30. 4. 2016, k prokázání splnění podmínky u [žalovaného], stanovené Ministerstvem
vnitra v podmíněném souhlasném stanovisku ze dne 28. 7. 2015“. Proti usnesení o přerušení podala
žalobkyně odvolání, o kterém MPSV dne 11. 12. 2015, č. j. 2015/67986-422/1, rozhodlo
tak, že ve výroku usnesení o přerušení změnilo slova „podle §64 odst. 1 písm. e) a §149 odst. 2
správního řádu v souběhu s §60a zákona o zaměstnanosti “ na „podle §64 odst. 1 písm. c) a §57 odst. 2
správního řádu“. Dne 4. 2. 2016 podala žalobkyně návrh na provedení opatření proti nečinnosti
ve smyslu §80 správního řádu, kterému MPSV usnesením ze dne 9. 3. 2016, č. j. 2016/7399-
422/1, nevyhovělo. Za tohoto stavu podala žalobkyně dne 8. 4. 2016 žalobu na ochranu proti
nečinnosti.
Městský soud v kasační stížností napadeném rozsudku ze dne 8. 9. 2016, č. j. 8 A 62/2016
– 27 (dále jen „napadený rozsudek“), nejprve zdůraznil, že podle §60a zákona o zaměstnanosti
je souhlasné závazné stanovisko Ministerstva vnitra podmínkou pro udělení povolení, o které
si žalobkyně požádala. V řečeném stanovisku Ministerstvo vnitra podle citovaného ustanovení
posoudí možnost udělit povolení z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv
třetích osob. Ministerstvo vnitra vydá závazné stanovisko na základě žádosti žalovaného.
Z citovaného ustanovení podle městského soudu dále vyplývá, že závazné stanovisko vydané
Ministerstvem vnitra musí být buď souhlasné, nebo nesouhlasné, neboť zákon o zaměstnanosti
neupravuje možnost, aby bylo vydáno závazné stanovisko s podmínkou. Podmíněné závazné
stanovisko nemělo pro řízení před žalovaným žádný význam, neboť mu neumožnilo o žádosti
jakkoli rozhodnout. Městský soud jako jedinou přípustnou výjimku z jím učiněného závěru
shledal situaci, kdy by závazné stanovisko bylo vázáno na podmínku, jejíž splnění by bylo plně
a výlučně v moci samotného žadatele, protože pak by bylo na žadateli, zda podmínku splní
a souhlasné závazné stanovisko získá. V nynějším případě se však o takový případ nejedná. Podle
městského soudu bylo tedy vydané souhlasné závazné stanovisko „zcela bezcenné, a v podstatě
ani závazným stanoviskem podle §60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nebylo, byť je tak formálně označeno“.
Městský soud proto vyslovil, že žalovaný pochybil, když se s takovým závazným stanoviskem
spokojil, a na jeho základě přerušil správní řízení.
Městský soud v napadeném rozsudku dále upozornil, že v samotném usnesení bylo
přerušení řízení omezeno na dobu do 30. 4. 2016 přičemž časové omezení nebylo odvolacím
orgánem nijak pozměněno. Od 30. 4. 2016 proto již řízení přerušeno není, a přesto v něm dosud
nebylo nijak rozhodnuto a nebyl učiněn ani jiný úkon směřující ke skončení řízení. Za uvedeného
stavu městský soud uzavřel, že žalovaný je v řízení o žádosti žalobkyně nečinný a uložil
mu povinnost vydat do 30 dnů od právní moci napadeného rozsudku rozhodnutí o předmětné
žádosti.
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační
stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Úvodem namítl, že je vázán zásadou legality, přičemž odkázal na §60 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti. Zdůraznil, že při rozhodování o žádosti je vázán závazným stanoviskem
dotčeného orgánu (Ministerstva vnitra), kterému výlučně přísluší posuzovat účastníky řízení
z hlediska bezpečnosti, veřejného pořádku a práv třetích osob. Stěžovatel rovněž připomněl,
že podle §149 správního řádu je závazné stanovisko úkon učiněný správním orgánem, který není
samostatným rozhodnutím, ale je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu,
pro niž je podkladem. Závazné stanovisko je klíčové pro další postup stěžovatele, neboť
meritorní rozhodnutí musí být vždy v souladu s vydaným závazným stanoviskem.
Stěžovatel dále uvedl, že pro posouzení, zda byl ve správním řízení nečinný, je nutné
vylíčit alespoň v podstatných rysech průběh řízení. Stěžovatel obdržel dne 11. 3. 2015 první
souhlasné závazné stanovisko ze dne 10. 3. 2015, přičemž vzhledem k obsažené podmínce
nemohl rozhodnout o udělení povolení. Současně však závazné stanovisko nebylo nesouhlasné
a nemohl tak na jeho základě ani povolení neudělit. Druhé závazné stanovisko ze dne 23. 3. 2015
bylo nesouhlasné. Stěžovatel umožnil žalobkyni se seznámit s podklady rozhodnutí a vyjádřit
se k nim. Vzhledem k tomu, že žalobkyně svého práva využila, stěžovatel požádal Ministerstvo
vnitra o vydání nového závazného stanoviska. Ministerstvo vnitra doručilo stěžovateli dne
13. 5. 2015 přípis, v němž sdělilo, že setrvává na nesouhlasném závazném stanovisku. Stěžovatel
proto rozhodl o neudělení povolení. V rámci podaného odvolání MPSV postupovalo v souladu
s §149 odst. 4 správního řádu, neboť stěžovatel spolu se zrušujícím rozhodnutím obdržel
též nové závazné stanovisko, opětovně obsahující podmínku. Stěžovatel přitom akcentoval,
že ačkoliv závazné stanovisko bylo vyhotoveno již 28. 7. 2015, obdržel jej až spolu se zrušujícím
rozhodnutím dne 29. 9. 2015 a nemohl tak v řízení učinit další úkon dříve. V rozhodnutí
o odvolání MPSV uvedlo, že stěžovatel nemohl povolení vydat, neboť si samostatně nemohl
učinit závěr o tom, zda byla podmínka vyslovená v předmětném závazném stanovisku splněna.
O tom může rozhodnout pouze soud. MPSV dále vyslovilo, že podmiňující závazné stanovisko
bylo v rámci odvolacího řízení podrobeno přezkumu ministrem vnitra, který vyslovenou
podmínku rozšířil o pravomocné skončení trestního stíhání, vedeného u OHK ÚO SKPV,
ve kterém bude současně příslušnými orgány konstatováno, že skutky nebyly spáchány
jednatelkou žalobkyně. Stěžovatel konečně poukázal i na závěr odvolacího orgánu, že tento
nemůže stěžovatele zavázat, aby požadované povolení udělil, či neudělil, neboť si sám nemůže
učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, a zda takováto skutečnost představuje překážku
pro udělení povolení z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob.
MPSV v rozhodnutí o odvolání uzavřelo, že je na stěžovateli, aby se se závazným stanoviskem
vypořádal.
Stěžovatel namítl, že byl zmíněným právním názorem odvolacího orgánu vázán ve smyslu
§90 odst. 1 písm. b) správního řádu. Jelikož mu podklady neumožňovaly rozhodnout kladně
ani záporně, přerušil řízení usnesením ze dne 2. 10. 2015 k prokázání splnění podmínky
stanovené v závazném stanovisku ze dne 28. 7. 2015. Lhůtu zvolil s ohledem na vyjádření MPSV
v rozhodnutí o odvolání, že podle sdělení Okresního soudu v Berouně ze dne 16. 7. 2015
lze ukončení trestní věci očekávat koncem roku 2015 až v prvním čtvrtletí roku 2016.
V souvislosti s odvoláním proti usnesení o přerušení řízení stěžovatel uvedl, že MPSV změnilo
výrok usnesení tak, že slova „podle §64 odst. 1 písm. e) a §149 odst. 2 správního řádu v souběhu s §60a
zákona o zaměstnanosti“ se vypouštějí a nahrazují se slovy „podle §64 odst. 1 písm. c) a §57 odst. 2
správního řádu“. V ostatním zůstal výrok usnesení nezměněn. MPSV však uvedlo, že stejně
jako stěžovatel, nemá možnost hodnotit obsah závazného stanoviska podle své úvahy, neboť
jde o závazný podklad pro vydání rozhodnutí a stěžovatel nemá možnost svévolně se odchýlit
od jeho znění. MPSV uzavřelo, že probíhající trestní řízení je třeba podřadit pod §57 odst. 2
správního řádu, tedy jde o předběžnou otázku a stěžovatel učinil správně, pokud řízení o žádosti
žalobkyně přerušil.
K závěru městského soudu, že závazné stanovisko musí být formulováno jednoznačně,
neboť zákon o zaměstnanosti výslovně neupravuje možnost, aby obsahovalo podmínku,
stěžovatel uvedl, že institut závazného stanoviska nelze posuzovat pouze výkladem jednoho
speciálního zákona, ale je třeba vzít do úvahy rovněž jeho úpravu ve správním řádu. Stěžovatel
vyjádřil přesvědčení, že z §154 správního řádu, který stanoví, že při vydávání závazných
stanovisek se přiměřeně použijí i další ustanovení správního řádu, pokud je to potřebné,
lze dovodit závěr, že připouští-li se obecně podmíněné meritorní rozhodnutí správních orgánů,
nelze týž postup bez dalšího vyloučit ani v případě výroků, které jsou obsahem závazných
stanovisek.
Stran závěru městského soudu, že stěžovatel se neměl s takovým závazným stanoviskem
spokojit, neboť nemohlo být řádným důvodem k přerušení řízení, stěžovatel namítl, že listiny
vydané jinými státními orgány v mezích jejich pravomoci (není-li prokázán opak) potvrzují
i pravdivost toho, co je v nich osvědčeno nebo potvrzeno. Závazné stanovisko je pro stěžovatele
závazné, a proto nespadá do jeho správního uvážení. Zdůraznil, že zákon umožňuje obsah
závazného stanoviska napadnout pouze účastníkovi řízení v odvolání proti meritornímu
rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatel proto neví, co měl městský soud na mysli,
když mu vytkl, že se neměl se závazným stanoviskem spokojit. Konkrétní návod městský soud
neuvedl, ani se neopřel o konkrétní ustanovení právních předpisů. Stěžovatel připomněl,
že požádal Ministerstvo vnitra o vydání závazného stanovisko dvakrát, jednou požádalo o totéž
MPSV jako odvolací orgán. Závazné stanovisko tak bylo v rámci odvolacího řízení přezkoumáno
i ministrem vnitra, který na stanovisku setrval. Obsah závazného stanoviska pak stěžovateli
neumožnil o žádosti žalobkyně meritorně rozhodnout. Stěžovatel nad rámec uvedeného
zdůraznil, že mu je i z prohlášení právního zástupce žalobkyně před městským soudem známo,
že podmínka vyslovená Ministerstvem vnitra nebyla dosud pravomocně vyřešena a splněna.
Stěžovatel vyjádřil rovněž přesvědčení, že nepochybil, jestliže správní řízení přerušil,
když jeho postup byl ověřen MPSV v rámci odvolacího řízení. Právě z rozhodnutí MPSV bylo
rozhodnutí ve správním řízení o žádosti žalobkyně navázáno na vyřešení předběžné otázky,
kterou je výsledek trestních řízení. Právní názor vyslovený odvolacím orgánem je pro stěžovatele
závazný a nepřísluší mu o něm polemizovat.
V souvislosti se závěrem městského soudu o omezení doby přerušení správního řízení
stěžovatel konstatoval, že ani odvolací orgán datum 30. 4. 2016 nezměnil. Podle stěžovatele není
datum podstatné, neboť důvod pro přerušení byl MPSV změněn a řízení bylo přerušeno
z důvodu předběžné otázky. Stěžovatel se domnívá, že se jeho výrok o termínu stal z povahy věci
obsoletním. Řízení o předběžné otázce je pouze fakultativním důvodem pro přerušení řízení
podle §64 správního řádu. Ani skutečnost, že řízení bylo přerušeno pouze do 30. 4. 2016,
neznamená, že stěžovatel mohl po tomto datu meritorně rozhodnout, a že byl nečinný, pokud
tak neučinil, neboť obsahem správního spisu nebylo závazné stanovisko Ministerstva vnitra,
které by umožňovalo o žádosti rozhodnout. Stěžovatel rovněž upozornil, že ve výroku usnesení
o přerušení řízení byla žalobkyně vyzvána, aby splnění podmínky stanovené Ministerstvem vnitra
sama prokázala u stěžovatele, což neučinila. Městský soud tuto skutečnost nezohlednil. Ohledně
data 30. 4. 2016, po němž měly dle městského soudu marně plynout lhůty pro vydání správního
rozhodnutí, stěžovatel dále doplnil, že po výzvě soudu k zaslání spisového materiálu,
byl stěžovatel touto skutečností limitován. Kdyby přistoupil k dalšímu úkonu, který by žalobkyně
napadla odvoláním, musel by zaslat spis odvolacímu správnímu orgánu a soudní projednání
žaloby by se tak zdrželo. Nadto by v úvahu připadalo maximálně rozhodnutí o dalším přerušení,
což by na situaci žalobkyně nic nezměnilo. Spisový materiál byl vrácen až 12. 10. 2016. Po celou
dobu tak stěžovatel nemohl činit žádné úkony, neboť samotná podstata správního řízení vylučuje
možnost, aby správní orgán rozhodoval bez správního spisu.
Stěžovatel rovněž namítl, že žalobkyně podala žalobu na nečinnost v době přerušení
správního řízení, kdy bylo zřejmé, že nejde o nečinnost stěžovatele, neboť musela vědět,
že předběžná otázka nebyla dosud pravomocně vyřešena a tedy ani splněna podmínka
Ministerstva vnitra. Pokud žalobkyně nesouhlasí s postupem Ministerstva vnitra jako dotčeného
orgánu, měla brojit proti němu, nikoliv žalovat stěžovatele.
Závěrem stěžovatel namítl „zmatečnost řízení spočívající ve vnitřní logické rozpornosti “
napadeného rozsudku. Tuto vadu spatřuje ve skutečnosti, že městský soud na jednu stranu tvrdí,
že podmíněné stanovisko Ministerstva vnitra neumožňuje stěžovateli rozhodnout, ale zároveň
mu ukládá povinnost do 30 dnů rozhodnout o žádosti. Takové rozhodnutí soudu považuje
stěžovatel za nepřezkoumatelné. Stěžovatel opakovaně akcentoval, že dosud nemá ve správním
spise dostatečnou oporu k vydání meritorního rozhodnutí a nejsou dány ani důvody, pro které
by mohlo být předmětné řízení zastaveno. Zastává proto názor, že v řízení nebyl nečinný, neboť
jasně stanovil podmínky, na které je rozhodnutí ve věci vázáno. Správní lhůty nelze pojímat
mechanicky, ale je nutné hodnotit postup stěžovatele v kontextu všech okolností případu.
Stěžovatel uzavřel, že městský soud rozhodl, aniž by důkladně zjistil stav věci,
nerespektoval právní názor MPSV, který byl pro řízení určující, a proto rozhodl v rozporu
se zákonem. Navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení. Zjistil, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Stěžovatel je v řízení zastoupen pověřeným zaměstnancem,
přičemž doložil jeho vysokoškolské právnické vzdělání ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Splněny
jsou rovněž obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s. Následně přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Ze systematických důvodů se zdejší soud nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Konstantní judikatura zdejšího soudu označuje za nepřezkoumatelné
zejména takové rozhodnutí, v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných
žalobních námitek (srovnej rozsudky ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74), respektive
pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby
(například rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44). Zároveň nelze opomenout,
že nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě stěžovatele
o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se totiž o objektivní překážku,
která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014 – 85).
Stěžovatel dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z toho, že mu na jedné
straně ukládá povinnost rozhodnout o žádosti žalobkyně, současně ale konstatuje,
že mu (podmíněné) závazné stanovisko rozhodnout neumožňuje. Takto staticky pojata může
formulace městského soudu dojem (logické) nesrozumitelnosti prima vista skutečně vzbuzovat.
Zdejší soud ovšem připomíná, že obecná úprava závazných stanovisek je obsažena ve správním
řádu, přičemž ustanovení §149 odst. 5 správního řádu umožňuje správnímu orgánu reagovat
(při své úřední činnosti) na zjištění nezákonnosti závazného stanoviska podnětem příslušnému
správnímu orgánu k přezkumnému řízení. Jakkoliv městský soud tento postup neuvedl
v napadeném rozsudku explicitně, je zřejmé, že měl na mysli právě tu skutečnost, že žalovaný měl
k dispozici nástroj, jak v daném případě uvedenou situaci řešit. Nepříliš šťastná argumentace
městského soudu na tomto závěru nemůže nic změnit. Nejvyšší správní soud proto v uvedeném
smyslu neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným a přistoupil k posouzení věcných
námitek.
Zdejší soud úvodem poznamenává, že nepřehlédl skutečnost, že správní řízení o žádosti
žalobkyně je již skončeno. Dne 8. 8. 2016 totiž žalobkyně informovala stěžovatele o změně
adresy svého sídla, stěžovatel proto podal dne 12. 10. 2016 opakovanou žádost o vydání
závazného stanoviska z důvodu změny podstatných okolností na straně žalobkyně a dne
14. 10. 2016 znovu rozhodl o přerušení řízení. Dne 21. 10. 2016, č. j. MV-136890-4/OBP-2016,
vydalo Ministerstvo vnitra ve věci nepodmíněné souhlasné závazné stanovisko. Stěžovatel téhož
dne vyzval žalobkyni k zaplacení správního poplatku. Žalobkyně výzvě nevyhověla a stěžovatel
rozhodnutím ze dne 10. 11. 2016, č. j. MPSV-UP/4156/15/ÚPČR/17, správní řízení zastavil
podle §66 odst. 1 písm. d) správního řádu. Nejvyšší správní soud však zároveň nepřehlédl
ani usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 – 46, podle
nějž platí, že v řízení na ochranu proti nečinnosti vychází zdejší soud při rozhodování o kasační
stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu (viz oddíl IV. 2.,
body [22] – [41]). K datu vydání napadeného rozsudku (8. 9. 2016) přitom správní řízení
před stěžovatelem probíhalo.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že žalobkyně podala žalobu na nečinnost v době
přerušení správního řízení, kdy bylo z povahy věci zřejmé, že se o nečinnost stěžovatele jednat
nemůže. Nejvyšší správní soud ovšem upozorňuje, že MPSV (jako odvolací správní orgán)
v rozhodnutí ze dne 10. 9. 2015, č. j. 2015/30892-422/3, „pouze“ změnilo zákonný důvod
přerušení řízení, aniž by však jakkoliv modifikovalo hraniční (koncové) datum přerušení řízení.
I po rozhodnutí odvolacího orgánu tedy platí, že stěžovatel sám sobě vymezil hranice účinnosti
rozhodnutí o přerušení řízení a na této skutečnosti se nic nezměnilo. Podle §81 odst. 1 s. ř. s.
krajský (městský) soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého
rozhodnutí. Na základě výše uvedených skutečností je tedy zřejmé, že ke dni vydání napadeného
rozsudku městského soudu (8. 9. 2016) před stěžovatelem řízení o žádosti žalobkyně pokračovalo
(již nebylo přerušeno). Tato skutečnost hraje přitom zásadní roli z hlediska posouzení důvodnosti
žaloby proti nečinnosti. Za chybný je třeba označit v daném kontextu rovněž stěžovatelův názor,
že případné další rozhodnutí o přerušení správního řízení „by na postavení žalobkyně nic nezměnilo“.
Skutečnost, že řízení o předběžné otázce podle §64 správního řádu je, jak uvádí stěžovatel,
„možným (fakultativním) důvodem pro přerušení “ jistě neznamená, že správní orgán může při vědomí
této skutečnosti bez dalšího rezignovat na zákonná procesní pravidla, respektive, že by nebylo
podstatné, zda řízení vlastně je, či není aktuálně přerušeno. Ze smyslu správního řízení je třeba
dovodit, že případné nerespektování zákonných procesních pravidel správním orgánem nelze
vyložit v neprospěch účastníka takového řízení.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž rozporoval závěr městského soudu, že závazné
stanovisko ve smyslu §60a zákona o zaměstnanosti musí být formulováno jednoznačně
s tím, že tento institut nelze posuzovat pouze výkladem jednoho speciálního zákona (zákona
o zaměstnanosti), ale je třeba vzít do úvahy rovněž jeho úpravu ve správním řádu. Nejvyšší
správní soud tento názor nijak nezpochybňuje, ovšem tato skutečnost nemění nic na tom, že má-
li závazné stanovisko obsahovat určité podmínky, musí jejich stanovení mít oporu v zákonném
ustanovení. Při absenci zákonného zmocnění by totiž nebylo zřejmé, jaké podmínky
lze do závazného stanoviska začlenit, respektive co vše může a naopak nemůže závazné
stanovisko obsahovat. Zdejší soud zároveň považuje za nezbytné zdůraznit, že i pro závazná
stanoviska platí obecná zásada, že veřejnou moc je možné vykonávat jen v případech, mezích
a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod). Nejvyšší správní soud dává stěžovateli za pravdu v tom, že obecně jistě nelze vyloučit,
aby i závazná stanoviska obsahovala podmínky, avšak v nynějším případě aplikované ustanovení
§60a zákona o zaměstnanosti takovouto možnost nepřipouští a ani obecná úprava obsažená
ve správním řádu nic takového nepředpokládá. Z uvedeného důvodu se proto zdejší soud
již nemůže ztotožnit s dovětkem městského soudu „o jediné myslitelné výjimce“ v podobě podmínky,
jejíž splnění by bylo plně a výlučně v moci samotného žadatele. I v tomto případě by totiž
rozhodným kritériem byla skutečnost, zda stanovení takovéto podmínky má oporu v zákoně.
Dílčí nepřesnost v závěru učiněném městským soudem však nezpochybňuje správnost podstaty
jeho úvahy a z toho vyplývající nedůvodnost posuzované kasační námitky.
Stěžovatel v souvislosti se závazným stanoviskem rovněž zdůraznil, že nedisponoval
prostředkem, který by mu umožnil podmíněné závazné stanovisko zpochybnit. Jak naznačil
zdejší soud shora, ustanovení §149 odst. 5 věta druhá správního řádu stanoví, že „jestliže správní
orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán přijal nezákonné závazné stanovisko, dá podnět
správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí “. Nejvyšší správní soud
je proto názoru, že dospěl-li by stěžovatel k závěru, že v důsledku zakomponování podmínky
do závazného stanoviska, a to bez jakékoli opory ve znění §60a zákona o zaměstnanosti,
je předmětné závazné stanovisko nezákonné, mohl v tomto smyslu dát podnět příslušnému
správnímu orgánu podle §149 odst. 5 správního řádu. Nejvyšší správní soud na tomto místě
nijak nepředjímá možný závěr, k němuž by následně příslušný správní orgán dospěl, stejně
jako nerozporuje tvrzení, že se správní orgán nemůže svévolně odchýlit od závazného stanoviska,
nemůže se však ztotožnit s námitkou stěžovatele, že neměl žádný prostředek, jak v případě
pochybností o zákonnosti závazného stanoviska postupovat.
Ve vztahu k námitce stěžovatele, že pokud žalobkyně nesouhlasila s postupem
Ministerstva vnitra jako dotčeného správního orgánu, měla soudně napadat jeho postup, nikoliv
postup stěžovatele, zdejší soud odkazuje na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113, uvádějící, že závazná stanoviska vydaná podle
§149 správního řádu nejsou rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., neboť
sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Soudní
přezkum jejich obsahu je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn
až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. Je přitom zřejmé, že právě vydání
konečného rozhodnutí se z povahy žaloby na ochranu proti nečinnosti snažila žalobkyně
svou žalobou domoci. Argumentace stěžovatele, že měla „brojit proti Ministerstvu vnitra, nikoliv
žalovat na nečinnost stěžovatele“ je proto chybná.
Nejvyšší správní soud v důsledku výše uvedeného neshledal kasační námitky stěžovatele
důvodnými a kasační stížnost proto v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by měla procesně úspěšná žalobkyně, které však v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly. Nejvyšší správní soud proto náhradu nákladů řízení
nepřiznal žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. března 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu