ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.143.2016:21
sp. zn. 3 As 143/2016 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci navrhovatelky: M. J., zastoupené
JUDr. Ivanem Brožem, advokátem se sídlem Střelecká 672, Hradec Králové, proti odpůrci:
Město Třebechovice pod Orebem, se sídlem Masarykovo náměstí 14, Třebechovice pod
Orebem, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Opatření obecné povahy města
Třebechovice pod Orebem č. 1/2016, kterým se vydává územní opatření o stavební uzávěře,
přijatého dne 9. 2. 2016, zn. STAV-535/2016-641/2016, o kasační stížnosti navrhovatelky proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 2. 6. 2016, č. j. 30 A 22/2016 – 181,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní řízení
[1] Navrhovatelka podala u Krajského soudu v Hradci Králové (dále též „krajský soud“) návrh
na zrušení opatření obecné povahy ze dne 9. 2. 2016, č. 1/2016, zn. STAV-535/2016-641/2016,
kterým odpůrce vydal územní opatření o stavební uzávěře.
[2] Krajský soud tento návrh zamítl rozsudkem ze dne 2. 6. 2016, č. j. 30 A 22/2016 – 181.
Konstatoval, že p odstata návrhu spočívala v námitce podjatosti osoby starosty odpůrce,
tajemníka úřadu Třebechovice pod Orebem, jakož i „všech úředních osob Městského úřadu Třebechovice
pod Orebem“. Nezákonnost opatření obecné povahy o stavební uzávěře měla proto spočívat v tom,
že o jeho přijetí rozhodovaly podjaté osoby.
[3] Krajský soud konstatoval, že podle ustanovení §174 odst. 1 správního řádu se principy
správního řízení přiměřeně uplatní i v řízení o vydání opatření obecné povahy. Vyložil, že cílem
ustanovení §14 správního řádu je zajistit, aby pravomoci správních orgánů vykonávaly pouze
osoby nestranné. Účastník řízení se poté může se domáhat ochrany svých práv postupem
dle §14 odst. 2 správního řádu a namítnout tak podjatost úřední osoby. Možnost využití této
ochrany však není časově neomezená. Pokud účastník řízení o důvodu vyloučení té které úřední
osoby prokazatelně ví a námitku podjatosti neuplatní bez zbytečného odkladu, k námitce
se nepřihlédne. Ochrany se mu pak nemůže dostat ani v případě, že námitku podjatosti nevznese
vůbec. Taktéž podotkl, že podjatost (a její důvody) úřední osoby musí účastník řízení namítnout
v každém správním řízení samostatně s výjimkou situace, že se dotčená osoba za podjatou
neprohlásí sama postupem dle §14 odst. 3 správního řádu.
[4] Krajský soud však konstatoval, že ačkoliv stěžovatelka k návrhu opatření obecné povahy
uplatnila připomínky (které rada odpůrce posoudila jako námitky vůči opatření obecné povahy
ve smyslu ustanovení §172 odst. 5 správního řádu), nevznesla v nich námitku podjatosti vůči
žádnému pracovníkovi Městského úřadu Třebechovice pod Orebem, a to ani vůči tajemníkovi
tohoto úřadu či starostovi odpůrce. O důvodech případné podjatosti těchto osob přitom
navrhovatelka věděla již od okamžiku, kdy se seznámila s návrhem územního opatření o stavební
uzávěře, neboť v tu dobu již bylo rozhodnuto o vyloučení starosty odpůrce z projednávání
a rozhodování ve všech správních řízeních přikázaných Magistrátu města Hradec Králové.
Přesto si v tomto směru svá práva v řízení o vydání opatření obecné povahy nestřežila a námitku
podjatosti osob bezprostředně se podílejících na výkonu pravomoci správního orgánu
neuplatnila. Krajský soud uzavřel, že v řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy
navrhovatelka námitku podjatosti žádné z úředních osob nevznesla, odpůrce tedy neměl v tomto
směru o čem rozhodovat a z jeho strany tak nedošlo (ani nemohlo dojít) k žádnému procesnímu
pochybení. Krajský soud neshledal pochybení odpůrce ani v tom, že svou podjatost neshledal
sám starosta obce. Vyložil, že řízení o vydání opatření obecné povahy je řízení s neurčitým
počtem účastníků – adresátů tohoto opatření obecné povahy, není vedeno primárně jen vůči
navrhovatelce. Rada obce, která o přijetí opatření obecné povahy rozhodla, je navíc kolektivní
orgán, která stavební uzávěru schválila jednomyslně. Ve věci proto nerozhodoval starosta obce
ani tajemník městského úřadu jako jednotlivci, ani pracovníci úřadu, kteří členy rady navíc
ani nejsou.
[5] Krajský soud se neztotožnil ani s dalšími výtkami navrhovatelky proti opatření obecné
povahy. Je názoru, že vydání územního opatření o stavební uzávěře nezasáhlo nezákonným
způsobem ani do vlastnického práva navrhovatelky, ani do jeho výkonu. Dále shledal, že řada
námitek byla vznesena ve velmi obecné rovině a bez jakékoliv bližší konkretizace. Ve vztahu
k nim proto rovněž obecně shrnul, že opatření obsahuje podrobné odůvodnění, z jakých důvodů
odpůrce k jeho vydání přistoupil a jaké cíle jím sleduje, zejména s akcentem na ochranu
zemědělské půdy. Toto odůvodnění přijetí územního opatření o stavební uzávěře shledal krajský
soud za řádné a dostačující, vymezující dostatečně přesným způsobem veřejný zájem, pro který
bylo přijato. Neshledal ani důvod, pro který by měl být odpůrcem při vydání daného územního
opatření porušen princip legitimního očekávání.
II. Kasační stížnost
[6] Navrhovatelka (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, v níž uplatnila kasační důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“).
[7] Konkrétně namítla, že v jiných správních řízeních, kde vystupuje jako účastnice,
dle usnesení Krajského úřadu v Hradci Králové ze dne 3. 12. 2013 a ze dne 5. 12. 2013,
č. j. 18858/UP/2013 vyslovili starosta odpůrce stejně jako tajemník tohoto úřadu svou podjatost
a bylo rovněž vysloveno, že podjaté jsou všechny úřední osoby Městského úřadu
v Třebechovicích pod Orebem. Z tohoto důvodu byla dotyčná věc postoupena k vyřízení
Magistrátu města Hradec Králové. Stěžovatelka zdůraznila, že podjatost těchto osob nebyla
vyslovena na základě jejího návrhu, nýbrž z iniciativy všech těchto osob. Je proto názoru,
že jakékoli další jejich rozhodnutí bylo pak vydáno v rozporu s rozhodnutím o podjatosti
a to včetně opatření o stavební uzávěře. Pokud krajský soud toto opatření potvrdil, nesprávně
hodnotil provedené dokazování.
[8] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že účast starosty v řízení o vydání
předmětného opatření obecné povahy o vydání územního opatření o stavební uzávěře je zcela
legitimní. Poukázal na to, že cílem stavební uzávěry je ochrana nezastavitelného území,
zemědělských pozemků a hodnot v krajině (veřejný zájem) a to do doby vydání Změny
č. 1 Územního plánu Třebechovice pod Orebem. Správní orgán projednal stavební uzávěru jako
opatření obecné povahy, které se dotýká práv stovek vlastníků pozemků. Starosta obce, byť bylo
ve správních řízeních, které se týkaly stavební činnosti na pozemcích navrhovatelky, rozhodnuto
o jeho vyloučení (z důvodu negativního vztahu k druhovi stěžovatelky H. P.), se proto v řízení o
stavební uzávěře necítil podjatý a nepostupoval podle ustanovení §14 odst. 3 správního řádu.
Poukázal na to, že v tomto řízení žádná námitka podjatosti (přes podané námitky k návrhu
opatření) nebyla uplatněna a o schválení opatření rozhodla jednomyslně rada města jako
kolektivní orgán. Odpůrce je poté toho názoru, že pokud stěžovatelka námitku podjatosti
uplatnila až v řízení před soudem, nelze k takové námitce již přihlédnout.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Podle ustanovení §174 odst. 1 správního řádu platí, že v řízení ve věcech opatření obecné
povahy se přiměřeně postupuje podle pravidel obecně platných pro správní řízení.
[10] V souvislosti s uplatněnou kasační námitkou se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval
otázkou, podle jakých zákonných pravidel je v projednávané věci nezbytné posuzovat vztah člena
voleného orgánu obce k věci a účastníkům, o jejichž právech tento orgán obce rozhoduje.
Podle ustanovení §83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích totiž platí, že člen zastupitelstva
obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité
záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu
blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné
moci (střet zájmů), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce,
který má danou záležitost projednávat. Detailněji poté práva a povinnosti osob vykonávajících
funkce mj. v orgánech obce upravuje zákon č. 159/2006 Sb. o střetu zájmů. V obou případech
jde podle názoru Nejvyššího správního soudu o zákonné normy, jejichž účelem je nepochybně
usměrnit výkon funkce veřejného činitele žádoucím způsobem. Ze žádného ustanovení zákona
o obcích či ze zákona o střetu zájmů nicméně nevyplývá, že by tato pravidla měla představovat
lex specialis ke správnímu řádu (srov. ustanovení §1 odst. 2 správního řádu) v otázce vztahu
veřejných funkcionářů k projednávaným věcem jednotlivých typech řízení zde upravených.
Zmíněné normy upravující postup při střetu zájmů funkcionářů obce tak v těchto otázkách
aplikaci správního řádu nijak nevylučují. Nejvyšší správní soud je proto toho názoru,
že i při rozhodování členů rady obce o záležitostech v přenesené působnosti je nezbytné
aplikovat ustanovení §14 správního řádu.
[11] Podle ustanovení §14 odst. 1 správního řádu poté platí, že každá osoba bezprostředně
se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má
s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem
na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech
úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Podle ustanovení
§14 odst. 2 správního řádu může účastník řízení namítat podjatost úřední osoby, jakmile
se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně
věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. Podle ustanovení §14 odst. 3 správního
řádu je naopak povinností úřední osoby, která se dozví o okolnostech nasvědčujících,
že je vyloučena, aby o nich bezodkladně uvědomila svého představeného.
[12] V projednávané věci není sporné, že sama stěžovatelka v řízení o opatření obecné povahy,
jíž se vyhlásila stavební uzávěra, neuplatnila žádnou námitku podjatosti vůči úředním osobám
podle ustanovení §14 odst. 2 správního řádu. Spornou je tak otázka, zda bylo povinností
starosty odpůrce či jiných osob vyloučit se pro podjatost a postupovat tak podle ustanovení
§14 odst. 3 správního řádu.
[13] Stěžovatelka v kasační stížnosti vychází z názoru, že pokud se ve správním řízení v režimu
stavebního zákona (o povolení stavby, o odstranění stavby či o územním rozhodnutí)
pro podjatost vyloučily oprávněné úřední osoby územně samosprávného celku, jehož rada
později schválila stavební uzávěru, nebyla tato stavební uzávěra vyhlášena oprávněně.
[14] Přesvědčení stěžovatelky o podjatosti úředních osob a priori však není rozhodující.
Judikatura již spolehlivě vyložila, že k závěru o tom, zda jsou podmínky podjatosti splněny, není
rozhodující samotné přesvědčení dotčené osoby. Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 7. 2001,
sp. zn. II. ÚS 105/01, č. 98/2001 Sb. ÚS uvedl, že nelze vycházet pouze ze subjektivních
pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto
pochybnostem vedou. Subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem
k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska
objektivního.
[15] Těmito otázkami se zabýval i Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti. Vyložil
např., že u osoby vykonávající správní činnost v zaměstnaneckém poměru u územně
samosprávného celku (obec, kraj) resp. státu, je důvodné pochybovat o nestrannosti z důvodu
zaměstnanecké závislosti obzvláště v situaci, jsou – li v řízení dotčené zájmy této veřejnoprávní
korporace. Podjatost úředních osob by to však mohlo znamenat až tehdy, je-li z povahy věci
či z jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru mohl
být jejich postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky (srov. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119). V rozsudku
ze dne 26. 6. 2013, č. j. 1 Afs 7/2009 – 753, se dále Nejvyšší správní soud zabýval známostí
úředníka s účastníkem řízení resp. s jeho zástupcem. Nejvyšší správní soud zde konstatoval,
že sama skutečnost, že se úřední osoba zná se zástupcem účastníka řízení nebo se zástupcem
osoby, na jejíž podnět bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, neznamená, že lze důvodně
pochybovat o její nepodjatosti. Ke vzniku pochybností musí přistoupit další skutečnost,
která posune tento kolegiální vztah do vztahu nadstandardního, ať už v pozitivním či negativním
smyslu (např. společně trávené dovolené nebo naopak vyostřený sousedský spor).
[16] Stěžejním východiskem v projednávané věci je to, že podle ustanovení
§97 odst. 1 stavebního zákona o stavební uzávěře rozhoduje rada obce v přenesené
působnosti. Rada je kolektivním orgánem, skládá se z několika členů zastupitelstva obce
(tvoří ji starosta a místostarosta - srov. ustanovení §103 odst. 2 zákona o obcích a ostatní
členové - srov. ustanovení §99 odst. 3 zákona o obcích) a rozhoduje nadpoloviční většinou svých
hlasů – ustanovení §101 odst. 2 zákona o obcích. Stěžovatelka v kasační stížnosti nevznáší
své výtky k radě jako k celku, netvrdí, že by v radě odpůrce kromě starosty měly rozhodovat i jiné
osoby, které by byly vůči ní podjaté. Ostatně již krajský soud konstatoval, že ani tajemník
či jiní zaměstnanci obecního úřadu členy rady nebyli a stěžovatelka tuto skutečnost ani nesporuje.
Výtky vůči vztahu k vyhlášení stavební uzávěry tak stěžovatelka vznesla pouze vůči starostovi
obce. Již jen z těchto důvodů proto závěry Krajského úřadu Královehradeckého kraje
o podjatosti všech oprávněných úředních osob zařazených do obecního úřadu odpůrce,
které činily úkony ve stavebním řízení týkajících se navrhovatelky, nelze bez dalšího vztahovat
též na řízení o stavební uzávěře.
[17] Krajský soud dále zcela správně poukázal na to, že proces schvalování a přijímání opatření
obecné povahy se oproti „klasickému“ správnímu stavebnímu řízení odlišuje zejména v míře
konkrétnosti či abstraktnosti okruhu adresátů. Ve stavebním řízení se oprávněné úřední osoby
odpůrce měly podílet na rozhodnutí o konkrétních právech a povinnostech stěžovatelky
(zejména šlo o povolení či odstranění stavby v územním obvodu obce). Okolnosti jejich
podjatosti ve smyslu ustanovení §14 správního řádu proto nepochybně mohly spočívat nejen
ve vztahu k věci tj. k předmětu správního řízení, ale i ve vztahu k osobám adresátů správního
rozhodnutí. Právě vztah starosty a tajemníka obce ke stěžovatelce příp. k jejímu druhovi
byl ostatně primárním důvodem i pro vyloučení všech oprávněných úředních osob ve stavebním
řízení.
[18] Opatření obecné povahy jako individuální správní akt se však vyznačuje větší mírou
abstraktnosti okruhu jeho adresátů, než je tomu u správního rozhodnutí. Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98 v této
souvislosti vyložil, že opatření obecné povahy v tuzemském právu má blíže k právnímu předpisu
než k individuálnímu správnímu aktu. Je správním aktem toliko s konkrétně (individuálně)
vymezeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) ale s obecně určenými
adresáty (množina osob s určitým společným znakem např. obyvatelé stejné obce, přičemž se
vztahuje ke všem prvkům této množiny, tj. ke všem těmto obyvatelům). Právě pro tuto neurčitost
a obecnost má podle názrou Nejvyššího správního soudu význam hodnotit podjatost úředních
osob jen v té míře, v jaké je možná identifikace osobního vztahu těchto úředních osob
k adresátům konečného opatření obecné povahy.
[19] Rada obce v projednávané věci rozhodla o (dočasném) zřízení stavební uzávěry
na plochách vymezených územním plánem jako plochy zemědělské v katastrálních územích
Třebechovice pod Orebem, Nepasice, Štěnkov, Krňovice, Polánky nad Dědinou. Z napadeného
opatření vyplývá, že důvodem má být potřeba omezení výstavby do schválení změny územního
plánu. Ze spisu pak nelze dovodit (a stěžovatelka to ani netvrdí), že by rada odpůrce touto
úpravou zamýšlela omezit výlučně práva stěžovatelky. Z grafické části opatření obecné povahy
navíc vyplynulo, že pozemky stěžovatelky tvořily menší část celkové rozlohy dotčeného území.
Stavební uzávěra tedy sice nepochybně zasáhla stěžovatelčina práva, avšak adresátem napadeného
opatření obecné povahy byla nejen ona, ale shodně s ní též všichni ostatní současní či budoucí
vlastníci a uživatelé území dotčeného stavební uzávěrou.
[20] Právě skutečnost, že rada odpůrce rozhodla o úpravě práv a povinností podstatně širšího
okruhu adresátů stavební uzávěry, výrazně snižuje vliv eventuálně zaujatého vztahu starosty
odpůrce ke stěžovatelce (či k jejímu druhovi). Z těchto důvodů neshledal Nejvyšší správní soud
ve stěžovatelkou tvrzených skutečnostech o vztahu starosty ke stěžovatelce či k jejímu
druhovi žádné významné okolnosti, které by měly mít za následek nestranné rozhodování rady
obce o stavební uzávěře. O vyhlášení stavební uzávěry rada navíc rozhodla jako kolektivní orgán
v naprosté většině složený z volených představitelů obce odlišných od osob, o jejichž vyloučení
ve stavebních věcech rozhodl krajský úřad (Nejvyšší správní soud podotýká, že ve vztahu ke
složení rady stěžovatelka žádnou jinou námitku neuplatnila).
[21] Z výše uvedených důvodů se tedy Nejvyšší správní soud zcela bezvýhradně ztotožnil
s krajským soudem v tom, že ani eventuální osobní vztah starosty obce ke stěžovatelce neměl vliv
na zákonnost Opatření obecné povahy č. 1/2016, kterou rada obce Třebechovice pod Orebem
dne 9. 2. 2016 vyhlásila stavební uzávěru.
[22] Ze všech výše uvedených důvodů se Nejvyšší správní soud neztotožnil se žádnou
z námitek a kasační stížnost proto podle ustanovení §110 odst. 1, in fine s. ř. s. zamítl.
IV. Náklady řízení
[23] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti vychází z ustanovení §60 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto podle §60 odst. 1 s. ř.
s. právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Procesně úspěšný odpůrce právo na
náhradu nákladů v řízení o kasační stížnosti neuplatnil a ani ze spisu nevyplynuly náklady
přesahující běžný rámec výdajů na jeho administrativní činnost; Nejvyšší správní soud proto
odpůrci náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.)
V Brně dne 2. srpna 2017
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu