ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.48.2016:19
sp. zn. 3 As 48/2016 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci ochrany žalobce:
J. Z., zastoupený Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4,
proti nečinnosti žalovaného: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem, U Zimního stadionu
1952/2, České Budějovice, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 17. 2. 2016, č. j. 10 A 169/2015 – 43,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 17. 2. 2016,
č. j. 10 A 169/2015 - 43 se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný v záhlaví uvedený rozsudek Krajského
soudu v Českých Budějovicích, jímž mu byla uložena povinnost vydat do 30 dnů rozhodnutí
o odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu Jindřichův Hradec ze dne 28. 7. 2014,
č. j. DOP/33928/14/Hu. Při posouzení věci vycházel krajský soud z následujícího skutkového
stavu:
Rozhodnutím Městského úřadu Jindřichův Hradec ze dne 28. 7. 2014
č. j. DOP/33928/14/Hu byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku dle
ust. §125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
(dále jen „silniční zákon“). Rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 1. 8. 2014. Dne 12. 8. 2014
bylo proti shora uvedenému rozhodnutí podáno jménem žalobce odvolání, a to prostřednictvím
elektronické pošty z adresy Ing. M. J., opatřeno bylo jeho zaručeným elektronickým podpisem.
Usnesením ze dne 21. 8. 2014 vyzval Městský úřad Jindřichův Hradec Ing. M. J., aby
doložil plnou moc podepsanou žalobcem jako zmocnitelem a dále, aby předmětné odvolání
doplnil o náležitosti stanovené v §82 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen
„správní řád“). Výzva byla zaslána na e-mailovou adresu jmenovaného.
Dne 1. 9. 2014 bylo Městským úřadem Jindřichův Hradec odvolání žalobce postoupeno
žalovanému s informací, že předmětné odvolání nebylo ani po výzvě správního orgánu doplněno
o řádnou plnou moc udělenou žalobcem Ing. M. J. a stejně tak nedošlo k jeho doplnění o
zákonné náležitosti ve smyslu §82 odst. 2 správního řádu. Závěrem správní orgán prvního
stupně konstatoval, že s ohledem na nedostatky plné moci nelze právnímu zastoupení
jmenovaného přiznat právní účinky. Tato předkládací zpráva byla spolu se správním spisem
doručena žalovanému dne 2. 9. 2014. Dne 12. 11. 2015 bylo předmětné odvolání spolu
se správním spisem vráceno Městskému úřadu Jindřichův Hradec s tím, že je povinen Ing. M. J.
obeslat písemně na jím uvedenou adresu, neboť výzva k doplnění odvolání byla tomuto
zmocněnci doručena toliko na e-mailovou adresu, o což nikdy nežádal.
Usnesením Městského úřadu Jindřichův Hradec ze dne 23. 11. 2015 bylo řízení ve věci
přestupku žalobce proti silniční dopravě na základě ustanovení §76 odst. 1 písm. f) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“), zastaveno, neboť odpovědnost
žalobce za přestupek zanikla. Z obsahu odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá, že s ohledem
na skutečnost, že správní spis byl spolu s odvoláním žalobce správnímu orgánu žalovaným vrácen
až dne 16. 11. 2015, přičemž k přestupku došlo dne 20. 6. 2014, je další projednání tohoto
přestupku kvůli prekluzi neproveditelné.
Žalobce před podáním správní žaloby vyčerpal veškeré prostředky na ochranu proti
nečinnosti žalovaného, neboť dne 14. 9. 2015 požádal Ministerstvo dopravy o uplatnění opatření
proti nečinnosti žalovaného. Ministerstvo však ani ke dni rozhodování soudu příslušné opatření
neučinilo, byť zde byla žádost žalobce o uplatnění příslušného opatření evidována.
Po posouzení věci dospěl krajský soud k závěru, že je žaloba důvodná, neboť o podaném
odvolání žalovaný doposud nerozhodl. Správní orgán prvního stupně řízení o přestupku žalobce
z důvodu jeho prekluze na základě §20 odst. 1 ve spojení s §76 odst. 1 písm. f) zákona
o přestupcích zastavil, přestože v dané věci již vydal rozhodnutí, které bylo napadeno odvoláním
a nenabylo tudíž právní moci. Zásadní vadu krajský soud shledal v postupu žalovaného,
který, přestože mu byl správní spis spolu s odvoláním žalobce doručen dne 2. 9. 2014, v této věci
konal až dne 12. 11. 2015, a to tím způsobem, že vrátil správní spis s odvoláním správnímu
orgánu prvního stupně a zavázal jej vyzvat zmocněnce k doplnění odvolání, a to v souladu
s ustanovením §19 odst. 8 správního řádu. Žalovaný takto konal, přestože si musel být vědom
zániku odpovědnosti žalobce za přestupek v důsledku uplynutí jednoroční prekluzivní lhůty
pro projednání přestupku. K prekluzi tohoto přestupku došlo dne 20. 6. 2015.
Podle ustanovení §90 odst. 4 správního řádu platí, že pokud odvolací správní orgán zjistí,
že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, bez dalšího zruší napadené rozhodnutí
a řízení zastaví, ledaže jiné rozhodnutí o odvolání může mít význam pro náhradu škody nebo
pro právní nástupce účastníků.
Citované ustanovení nestanoví, zda by skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení,
měla nastat v průběhu odvolacího řízení či po předání věci odvolacímu orgánu nebo i dříve.
Zastavení řízení a zrušení rozhodnutí je spojováno se zjištěním odvolacího správního orgánu,
že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, není tedy podstatné, kdy tato skutečnost
nastala. Pokud žalovaný dospěl k závěru, že o odvolání žalobce nelze v důsledku procesního
pochybení správního orgánu prvního stupně rozhodnout, měl správní spis spolu s odvoláním
správnímu orgánu prvního stupně vrátit k nápravě tohoto pochybení, a to bezprostředně
po zjištění takové procesní vady, případně měl tuto vadu napravit sám. Pokud žalovaný
správnímu orgánu prvního stupně spis k nápravě vrátil více než rok poté, co mu byl předložen,
nelze než konstatovat, že se jedná o postup nesprávný. Jestliže dne 12. 11. 2015, kdy žalovaný
vrátil spis správnímu orgánu prvního stupně, došlo již k uplynutí prekluzivní lhůty
(dne 20. 6. 2015), přicházel v úvahu pouze postup §90 odst. 4 správního řádu.
Postup žalovaného nebylo možno zhojit ze strany správního orgánu prvního stupně,
neboť ten nebyl o odvolání žalobce oprávněn rozhodnout, přičemž v úvahu v daném případě
nepřicházelo ani zrušení rozhodnutí o přestupku cestou autoremedury na základě ustanovení
§87 správního řádu, neboť pro takový postup nebyly splněny zákonné podmínky. Správní orgán
prvního stupně k nápravě vadného procesního postupu žalovaného mohl pouze vrátit správní
spis s odvoláním žalovanému spolu s informací o prekluzi přestupku žalobce. Pouze žalovaný
byl na základě ustanovení §90 odst. 4 správního řádu oprávněn prvoinstanční rozhodnutí ze dne
28. 7. 2014 o přestupku žalobce zrušit a řízení na základě §76 odst. 1 písm. f) ve spojení
s §20 odst. 1 zákona o přestupcích zastavit. To však žalovaný neučinil a v řízení, které bylo
pro zánik odpovědnosti žalobce za přestupek zastaveno, tak zůstalo nevypořádané odvolání
žalobce spolu s nepravomocným rozhodnutím o přestupku žalobce. Takový procesní stav
je ovšem neudržitelný, neboť zcela odporuje dikci §90 odst. 4 správního řádu.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí, kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání
přestupku, nenabylo právní moci, byl žalovaný povinen na základě §90 odst. 4 správního řádu,
s ohledem na prekluzi přestupku žalobce, toto rozhodnutí zrušit a řízení zastavit. (obdobně
též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2014 č. j. 9 As 125/2013-43). Soud proto
vyhověl žalobnímu návrhu a žalovanému uložil vydat rozhodnutí o odvolání žalobce,
a to ve lhůtě třiceti dnů od právní moci rozsudku.
Kasační stížnost podal žalovaný (dále jen stěžovatel) z důvodu uvedeného v ustanovení
§103 odst. 1 písmeno a) s. ř. s., tedy pro nesprávné posouzení právní otázky.
Stěžovatel v projednávané věci obdržel od správního orgánu prvního stupně odvolání
podané zmocněncem spolu se správním spisem, v němž absentovala platná plná moc podepsaná
zmocnitelem. Tato skutečnost měla zásadní právní význam pro jeho další postup.
Za předpokladu, že by byla vada podání včas odstraněna, bylo by skutečně na místě rozhodnutí
podle §90 odst. 4 správního řádu. Pokud by však vady podání spočívající v nedostatku bezvadné
plné moci odstraněny nebyly, bylo by podané odvolání posouzeno jako nepřípustné a rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně by zpětně nabylo právní moci. K prekluzi přestupku, která
za daných okolností nastala dne 20. 6. 2015, by vůbec nedošlo. Pokud tedy stěžovatel vrátil
správní spis správnímu orgánu prvního stupně k odstranění pochybností o platnosti zmocnění
k zastupování, nepostupoval v rozporu se zákonem, i když lze souhlasit se závěrem soudu,
že si tuto pochybnost mohl odstranit sám.
Správní orgán prvního stupně pak po vrácení věci nepostupoval v souladu s pokyny
stěžovatele, věc usnesením ze dne 23. 11. 2015 z důvodu prekluze sám zastavil a toto usnesení
doručil do datové schránky zmocněnce. Za této situace by tedy muselo být toto usnesení nejprve
v přezkumném řízení zrušeno a až následně by mohlo být rozhodnuto o odvolání. Řízení totiž
bylo vydaným usnesením skončeno a za této situace již jakékoliv další rozhodnutí vydat nelze.
Stěžovatel však má za to, že usnesení správního orgánu prvního stupně nebylo vydáno
v rozporu s právními předpisy, a proto podle ustanovení §94 odst. 1 správního řádu postupovat
nemohl. Jeho vydání totiž umožňovalo ustanovení §88 odst. 2 správního řádu, které stanoví,
že pokud před předáním spisu odvolacímu správnímu orgánu nastal některý z důvodů zastavení
řízení uvedený v §66 odst. 1 písmeno a), e), f) nebo g) nebo v §66 odst. 2 správního řádu,
správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, řízení zastaví, ledaže by rozhodnutí o odvolání
mohlo mít význam pro náhradu škody. Stěžovatel je toho názoru, že v projednávaném případě
nastaly ve smyslu §66 odst. 2 správního řádu ve spojení s §76 odst. 1 písmeno f) zákona
o přestupcích okolnosti, které jsou důvodem pro zastavení řízení z moci úřední, a proto nelze
považovat postup správního orgánu prvního stupně za nezákonný. Stěžovatel tedy nesouhlasí
s právním závěrem soudu, že pokud je podáno odvolání, musí o něm odvolací orgán
vždy rozhodnout, neboť, jak bylo uvedeno výše, zákon předpokládá i jiné postupy. Za situace,
kdy správní orgán rozhoduje ve věci při aplikaci ustanovení §88 odst. 2 správního řádu,
zde zůstává nevypořádané odvolání spolu s nepravomocným rozhodnutím o přestupku, což soud
považuje za neudržitelný stav. Takovýto právní názor však odporuje platné právní úpravě.
S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl, aby byl napadený rozsudek Krajského soudu
v Českých Budějovicích zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněného
stížnostního bodu a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je v celém rozsahu
důvodná. Mezi účastníky nebyl sporný skutkový stav, soud proto vycházel z téhož, jako krajský
soud, v rozsahu výše uvedeném. Sporná byla pouze právní otázka, zda poté, kdy správní orgán
prvního stupně rozhodl svým usnesením ze dne 23. 11. 2015 o zastavení řízení ve věci,
byl žalovaný povinen rozhodnout ještě o odvolání podaném dne 12. 8. 2014 jménem žalobce
Ing.M. J.
Úvodem je nutno konstatovat, že právní názor krajského soudu na tuto otázku není příliš
srozumitelný. Z odůvodnění rozsudku lze seznat toliko to, že považuje usnesení správního
orgánu prvního stupně za vadné a že je toho názoru, že měl za daných skukových okolností
rozhodnout ve věci žalovaný jako odvolací správní orgán podle §90 odst. 4 správního řádu.
Krajský soud se ovšem nikterak nevypořádal se zásadou presumpce správnosti správního aktu,
která stanoví, že i vadný správní akt má právní důsledky, které s ním zákon spojuje,
a to až do doby, než je procesně předepsaným způsobem zrušen nebo změněn. Zásada
presumpce správnosti se neuplatní pouze v případě těžkých vad správního aktu, jež mají
za následek jeho nicotnost. K takovému závěru však krajský soud ve svém rozsudku ohledně
usnesení Městského úřadu Jindřichův Hradec ze dne 23. 11. 2015 nedospěl, ostatně jakákoliv
úvaha na téma právních účinků tohoto rozhodnutí v něm zcela chybí. Vzhledem k tomu, že bez
zodpovězení této otázky nelze řádně posoudit ani klíčovou otázku nečinnosti žalovaného, staví
tento deficit napadený rozsudek na samou hranici přezkouzmatelnosti. Nejvyšší správní soud
však vzal při svém rozhodování do úvahy i princip rychlosti a hospodárnosti řízení a rozhodl
se tento nedostatek překlenout a rozebrat uvedený problém samostatně v rámci vypořádání
kasačních námitek.
V prvé řadě je třeba dát za pravdu stěžovateli v tom, že vrácení věci správnímu orgánu
prvního stupně k odstranění nedostatku plné moci nebylo ani poté, co dne 20. 6. 2015 uplynula
jednoroční prekluzivní lhůta pro projednání přestupku, samoúčelné, a to v důsledku rozdílných
právních následků, které by provedení takového úkonu mělo. Pokud by totiž Městský úřad
Jindřichův Hradec v souladu s pokynem žalovaného vyzval Ing. M. J. k doložení plné moci
podepsané žalobcem a ten ji skutečně předložil, mohl by pak podle ustanovení
§76 odst. 1 písmeno f) zákona o přestupcích ve spojení s §88 odst. 2 správního řádu
a §66 odst. 2 správního řádu řízení skutečně zastavit, tak jak to v projednávané věci
svým usnesením ze dne 23. 11. 2015 nakonec učinil. Své vlastní předchozí rozhodnutí ze dne
28. 7. 2014 by však přitom nerušil, ani by poté již věc nepostupoval k rozhodnutí o odvolání
stěžovateli, neboť takový postup ustanovení §88 odst. 2 správního řádu nepředepisuje,
ba ani neumožnuje.
Pokud by však plná moc ani na řádně doručenou výzvu údajným zmocněncem doložena
nebyla, znamenalo by to, že s podaným odvoláním nelze spojovat účinky předvídané
ustanovením §85 odst. 1 správního řádu a že rozhodnutí Městského úřadu Jindřichův Hradec
ze dne 28. 7. 2014 č.j. DOP/33928/14/Hu nabylo právní moci uplynutím odvolací lhůty.
Podle údajů ve spise bylo žalobci toto rozhodnutí doručeno dne 1. 8. 2014, jeho právní moc
by tak nastala dne 19. 8. 2014, tedy před uplynutím prekluzivní lhůty pro projednání přestupku.
Stěžovatel by pak podané odvolání zamítl jako nepřípustné podle ustanovení §92 správního řádu,
jeho rozhodnutí by však už nemělo na právní moc rozhodnutí o přestupku žádný vliv.
Jak bylo již uvedeno výše, správní orgán prvního stupně podle pokynů stěžovatele
nepostupoval a řízení ve věci svým usnesením zastavil bez dalšího. Tím se nepochybně dopustil
nezákonnosti, neboť pro možné zastavení řízení o přestupku neměl ještě ověřeny všechny
zákonné podmínky, především neměl najisto postavenu odpověď na otázku právní moci svého
rozhodnutí ze dne 28. 7. 2014. Na tomto místě je ovšem nutno zdůraznit, že zmiňovaného
porušení zákona se správní orgán prvního stupně dopustil ve prospěch žalobce,
neboť alternativou k jeho usnesení o zastavení řízení bylo jen výše uvedené rozhodnutí
stěžovatele a faktické potvrzení předchozího nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku.
Zbývá tak jen posoudit, zda uvedená vada může mít na právní účinky zmiňovaného
usnesení nějaký vliv. Nejvyšší správní soud má za to, že Městský úřad Jindřichův Hradec vydal
své usnesení ze dne 23. 11. 2015 v rámci své pravomoci, neboť je správním orgánem,
jemuž zákon rozhodování o přestupcích svěřuje (§52 písmeno a) zákona o přestupcích).
K vydání usnesení byl tento úřad rovněž orgánem věcně, místně i funkčně příslušným,
neboť věc mu byla vrácena stěžovatelem k odstranění nedostatků, jež bránily projednání
odvolání, a k jeho opětovnému předložení podle §88 odst. 1 správního řádu, byl tedy oprávněn
vydat též rozhodnutí podle §88 odst. 2 správního řádu. Výrok rozhodnutí je přitom srozumitelný
a odůvodnění rozhodnutí je s tímto výrokem v souladu. Je tak na první pohled zřejmé,
že předmětné usnesení není zatíženo žádnou z vad, jež jsou uvedeny v ustanovení
§77 odst. 1 a 2 správního řádu, tedy ani vadou absolutní věcné nepříslušnosti správního orgánu,
ani vadami, jež by je činily vnitřně rozporným, právně či fakticky neuskutečnitelným, nebo jinou
vadou, pro které by je nebylo vůbec možno považovat za rozhodnutí správního orgánu.
Lze tedy uzavřít, že uvedené usnesení není nicotné. Výše popsané pochybení správního orgánu
prvního stupně má charakter prosté nezákonnosti, která intenzity nicotnosti zjevně nedosahuje.
Vzhledem k tomu, že uvedené usnesení nabylo právní moci dne 23. 11. 2015
(jedná se o usnesení, jež se podle §66 odst. 2 správního řádu a §76 odst. 3 zákona o přestupcích
pouze poznamenává do spisu a právní moci nabývá bez ohledu na to, kdy je o něm účastník
řízení vyrozuměn) a nebylo nadřízeným správním orgánem v řízení podle §94 odst. 1 správního
řádu zrušeno či změněno, uplatní se u něj zásada presumpce správnosti správního aktu
s důsledkem všech jeho zákonem předvídaných účinků, tj. podle §73 odst. 2 správního řádu
především účinku závaznosti pro účastníka řízení i pro všechny správní orgány. Řízení
o přestupku je proto od uvedeného dne pravomocně skončeno. Žalovaný tak od tohoto dne
nebyl povinen činit v souvislosti s tímto řízením nějaké úkony, v žádném případě pak nebyl
povinen, a dokonce ani oprávněn, vydávat jakékoliv rozhodnutí.
K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že nesdílí právní názor krajského soudu,
který považuje „za neudržitelný“ stav, kdy o odvolání není rozhodnuto a zároveň
není zrušeno nepravomocné rozhodnutí o přestupku. Krajskému soudu lze přisvědčit jedině
v tom (pokud to tak mínil), že právní úprava obsažená v ustanoveních
§88 odst. 2 a §90 odst. 4 správního řádu není zcela konsekventní, neboť z hlediska
právní jistoty účastníků by bylo zajisté vhodnější, aby i při rozhodování podle
§88 odst. 2 správního řádu měl správní orgán prvního stupně možnost svoje původní rozhodnutí
zrušit tak, jak je k tomu oprávněn při postupu podle §87 správního řádu a jak to činí odvolací
správní orgán při rozhodování podle §90 odst. 4 správního řádu (pak by se ovšem nemohlo
jednat o rozhodnutí formou usnesení, jež se pouze poznamená do spisu). Zákonodárce však
danou materii upravil jinak a správnímu soudu přísluší posuzovat toliko zákonnost rozhodnutí
a postupů správních orgánů de lege lata, nikoliv promítat do své rozhodovací činnosti de lege ferenda
úvahy o nejvhodnějším uspořádání právních vztahů a posuzovat pak činnost orgánů veřejné
správy z tohoto hlediska.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle §110 odst. 1,
in fine, s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm je tento soud podle
§110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem tak, že žalovaný ve věci nebyl nečinný. V novém
rozhodnutí krajský soud rozhodne též o nákladech řízení o této kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky (§53 odst.
3 s. ř. s.).
V Brně dne 8. února 2017
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu