ECLI:CZ:NSS:2017:3.AZS.237.2016:37
sp. zn. 3 Azs 237/2016 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana
Havelce a soudců Mgr. Petra Šuránka a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: P. N.
B., zastoupené Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému:
Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 8. 2016, č. j. CPR-12686-2/ČJ-2016-930310-C235, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2016, č. j. 1 A
68/2016 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4.114,- Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce žalobkyně, Mgr. Marka Sedláka.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 8. 2016, č. j. CPR-12686-2/ČJ-2016-930310-C235,
(dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Policie České
republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové
kontroly, pátrání a eskort, (dále jen „krajské ředitelství“) ze dne 15. 4. 2016, č. j. KRPA-94922-
61/ČJ-2015-000022. Rozhodnutím krajského ředitelství bylo žalobkyni podle §119 odst. 1
písm. b) bodu 9 a §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 203/2015 Sb. (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“) uloženo správní vyhoštění a doba, po kterou jí nelze umožnit
vstup na území byla stanovena v délce 1 roku. Počátek doby, po kterou nelze umožnit vstup
žalobkyně na území členských států Evropské unie, stanovil správní orgán I. stupně podle §118
odst. 1 citovaného zákona od okamžiku, kdy pozbude oprávnění k pobytu na území ČR.
Současně byla žalobkyni stanovena doba k vycestování dle §118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců,
a to do 30 dnů po nabytí právní moci rozhodnutí. Podle §120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců
krajské ředitelství současně rozhodlo, že se na žalobkyni nevztahují důvody znemožňující
vycestování dle §179 stejného zákona.
Městský soud v Praze k žalobě žalobkyně napadené rozhodnutí rozsudkem ze dne
30. 9. 2016, č. j. 1 A 68/2016 - 25, (dále jen „napadený rozsudek“) jako nezákonné zrušil, věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení a zavázal jej k úhradě nákladů řízení. Městský soud
nepřisvědčil argumentaci žalobkyně, že dlouhodobá nemožnost registrace její pobytové žádosti
za účelem sloučení rodiny v systému Visapoint a z toho plynoucí nemožnost samotného podání
žádosti ospravedlňuje z její strany nerespektování cizineckého práva a představuje překážku jejího
vyhoštění. Měl však za to, že uložení správního vyhoštění bylo v jejím případě v rozporu
s požadavky §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců spjato s nepřiměřenými dopady
do soukromého a rodinného života. Městský soud vyšel z kritérií zohledňovaných při hodnocení
přiměřenosti zásahu do práva chráněného čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“) Evropským soudem pro lidská práva
(dále jen „ESLP“) a připomenul, že manžel žalobkyně i jejich společné děti mají v České
republice povolen trvalý pobyt a jsou existenčně závislí na prostředcích, které její manžel získává
z podnikání v obchodě s potravinami. Žalobkyně manželovi usnadňuje podnikatelskou činnost
tím, že se stará o děti a společnou domácnost a též podle potřeby vypomáhá v manželově
obchodě. Manžel by nebyl schopen vedle podnikání zvládat i péči o děti, tudíž nuceným
vycestováním žalobkyně by mohl být značně dotčen zájem na řádné péči a zdravém vývoji dětí
žalobkyně. Vycestování celé rodiny do Vietnamu by bylo přinejmenším problematické, protože
veškeré jejich zázemí je situováno v České republice a v rodné zemi mají jen pár příbuzných,
se kterými neudržují kontakt. Manžel též konstatoval, že by nevycestoval, protože podnikatelskou
činnost, kterou zajišťuje rodinu, nemůže přesunout do Vietnamu – tam by rodinu neuživil.
Žalobkyně i její rodina strávila v České republice podstatnou část svého života, děti dokonce celý
život, přičemž dcera má nastoupit povinnou školní docházku. Žalobkyně, na rozdíl od svého
manžela, který zvládá jen základní fráze, ovládá češtinu, jak vyplynulo z úředního záznamu
o pobytové kontrole. K těmto okolnostem podle městského soudu žalovaný nedostatečně
přihlížel a podrobněji se jimi nezabýval, posouzení přiměřenosti zásahu do rodinného
a soukromého života tak není dostatečné a souladné se zákonem. K porušení práv plynoucích
z čl. 8 Úmluvy zde může dojít i zásahem do práv manžela a dvou nezletilých dětí žalobkyně
ve věku 6 a 3 let. Nejde o to, že by v důsledku rodinných či soukromých vazeb bylo přehlíženo
protiprávní jednání cizince, ale o nezbytné vyhodnocení, zda existující vazby nejsou natolik silné,
že správní vyhoštění zkrátka neumožňují.
Proti napadenému rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb. soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), v níž se domáhá jeho zrušení
a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. Stěžovatel namítá, že se zabýval posouzením
toho, zda stěžovatelka má na území Vietnamu takové vazby, které by jí umožnily snadný přesun.
Zjistil, že má v zemi původu sestru a otce, s nímž je podle slov manžela v telefonickém kontaktu.
Žalobkyně nezapomněla rodný jazyk a na území České republiky si nevytvořila žádné
kulturní a sociální vazby s výjimkou své rodiny. Při sepisu protokolu vyžadovala tlumočníka
a při pobytové kontrole českým jazykem hovořila málo, neboť zvládala pouze základní fráze.
Sice žije v České republice od roku 2004, ale nelze opomenout skutečnost, že opakovaným
protiprávním jednáním naplnila znaky ustanovení §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu
cizinců.
Stěžovatel má za to, že řádně zhodnotil jednotlivá kritéria pro posuzování přiměřenosti
dopadů napadeného rozhodnutí ve smyslu §174a zákona o pobytu cizinců. Žalobkyni vytýká,
že nikde nevysvětlila, proč z území České republiky nevycestovala již v roce 2013, kdy s ní bylo
poprvé zahájeno řízení o správním vyhoštění, v němž však správní orgán přihlédl k její rodinné
situaci a řízení zastavil. Podle stěžovatele nelze pominout, že žalobkyně úmyslně nerespektovala
jí uložený výjezdní příkaz a že nebýt jejího odhalení v rámci pobytové kontroly, nadále
by úmyslně pobývala na území bez víza. Stěžovatel též upozorňuje na to, že žalobkyně
i její manžel o jejím neoprávněném pobytu věděli a museli si být vědomi, že v řízení o vyhoštění
bude přihlédnuto k opakovanosti pobytu bez víza a tentokrát již bude nutné správní vyhoštění
uložit. Žalobkyně dostala šanci dobrovolně vycestovat a svůj pobyt si v souladu se zákonem
vyřešit. Pokud žalobkyně rezignovala na jakékoliv snahy o získání pobytového oprávnění, nemohl
být legitimním důvodem pro setrvání na území ani tvrzený problém s registrací v systému
Visapoint. Za současných okolností ani žalobkyně nemá možnost získat na území České
republiky povolení k pobytu, naopak je nezbytné, aby vycestovala a teprve posléze si zajistila
legální vstup a pobyt na území České republiky.
Městský soud podle stěžovatele pominul, že možnost vycestovaní žalobkyně do země
původu byla zhodnocena v závazném stanovisku Ministerstva vnitra, které konstatovalo,
že překážky v podobě hrozby porušení mezinárodních závazků České republiky zde nejsou dány
a že vycestování žalobkyně je možné. Byť vlastní hodnocení přiměřenosti rozhodnutí podle
§174a zákona o pobytu cizinců podléhá jeho vlastnímu úsudku, nezávisle na obsahu závazného
stanoviska, stěžovatel považuje za nepřijatelné, že žalobkyně z území České republiky
nevycestuje, neboť pro pobyt na území je nutné mít oprávnění k pobytu, jímž žalobkyně
nedisponuje a pro jehož získání musí z území vycestovat.
Stěžovatel též popírá, že by v napadeném rozhodnutí konstatoval, že v průběhu řízení
nevyplynuly důvodné skutečnosti, jež by bránily přesunu celé rodiny žalobkyně do Vietnamu.
Pokud mu městský soud vytýká takové pochybení, je jeho rozsudek nepřezkoumatelný.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost
stěžovatel shledává i v tom, že městský soud neodůvodnil, proč byl zájem na zachování
veřejného pořádku podřazen zájmu na zachování rodiny. Ze spisového materiálu je zřejmé,
že žalobkyně nepočítá s tím, že by území České republiky opustila, a má-li městský soud
za to, že ani vycestovat nemusí, je otázkou jak postupovat, bude-li žalobkyně opětovně
kontrolována a bude opětovně shledáno, že v České republice pobývá neoprávněně.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti namítla, že stěžovatel opomíjí, že v průběhu
řízení uváděla a prokázala, že se jí nedaří zaregistrovat v systému Visapoint k podání žádosti.
Pokud by v době výjezdního příkazu v roce 2013 vycestovala, s největší pravděpodobností
by se jí dodnes nepodařilo zaregistrovat a tím ani podat žádost o pobyt za účelem sloučení
rodiny. I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 8. 2016, č. j. 2 Azs 128/2016 - 54,
konstatoval, že nastavení systému Visapoint žadatelům nezaručuje sjednání termínu podání
žádosti, ale obvykle je toliko informuje, že v okamžiku pokusu o registraci nebyly žádné termíny
pro podání žádosti volné. Žalobkyně v žalobě podrobně popsala, že se pokoušela o registraci
ve stovkách pokusů a požádala také Ministerstvo vnitra o pomoc s tímto problémem, ale nikdo
jí neodpověděl. Tvrzení stěžovatele, že rezignovala na jakékoli snahy o získání pobytového
oprávnění, je tedy nepravdivé. Pokud stěžovatel konstatuje, že aby si zajistila na území České
republiky legální vstup a pobyt, musí nejprve vycestovat, zcela opomíjí fakt, že si žalobkyně
legální pobyt zajistit nemůže, neboť v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny nemá zaručenu ani možnost
o pobyt na zastupitelském úřadu v Hanoji požádat.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním.
Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(a to ani namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku), a ani samotnou kasační stížnost
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
Podle §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců nelze rozhodnutí o správním vyhoštění
podle §119 vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo
rodinného života cizince.
Podle §174a zákona o pobytu cizinců při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí
správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu
cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické
poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož
je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu
jeho posledního trvalého bydliště.
Posouzení, zda by správní vyhoštění mohlo vyvolat nepřiměřený zásah do soukromého
nebo rodinného života cizince, není věcí správního uvážení správního orgánu, ale otázkou
interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu. Jinak řečeno, ustanovení §174a zákona
o pobytu cizinců nenabízí žádný prostor pro užití diskrečního oprávnění; jde tedy ryze o otázku
interpretace a aplikace práva, jejíž přezkum správními soudy není (na rozdíl od užití správního
uvážení) nikterak omezen (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2016,
č. j. 3 Azs 96/2015 - 44, dostupný na www.nssoud.cz).
Podanou kasační stížností stěžovatel v zásadě brojí proti správnosti závěrů městského
soudu, který podrobně přezkoumal stěžovatelovu aplikaci tohoto neurčitého právního pojmu
na případ žalobkyně a dospěl k závěru o nesprávném vyhodnocení situace v napadeném
rozhodnutí. V návaznosti na to stěžovatel též klade právní otázku (v podstatě se podivuje),
proč městský soud upřednostnil právo na rodinný život žalobkyně před ochranou veřejného
pořádku, respektive namítá, že její odůvodnění v napadeném rozsudku chybí.
K tomu Nejvyšší správní soud předesílá, že tato otázka jasně plyne z právní úpravy
v zákoně o pobytu cizinců a stěžovatel v průběhu řízení před městským soudem ani neprosazoval
názor, že ochrana veřejného pořádku (jak jej chápe on) musí mít vždy přednost před právem
na rodinný a soukromý život. Z tohoto důvodu proto nelze napadenému rozsudku vytýkat,
že na ni neodpovídá výslovně. Navíc právní názor městského soudu je z odůvodnění napadeného
rozsudku odvoditelný bezpochyby implicitně, jestliže právě s poukazem na ustanovení §119a
odst. 2 zákona o pobytu cizinců napadené rozhodnutí zrušil pro nepřiměřený zásah do rodinného
života žalobkyně, byť současně připustil, že žalobkyně porušovala své povinnosti stanovené
zákonem o pobytu cizinců. Nelze tedy hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
pro nedostatek důvodů, natož pak pro nesrozumitelnost.
Ustanovení §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců totiž jednoznačně, v kontextu
s §174a téhož zákona, stanoví, že důvody pro uložení vyhoštění (včetně narušení veřejného
pořádku, respektive porušení pobytových předpisů) je třeba pečlivě vyvažovat s požadavkem
na ochranu soukromého nebo rodinného života cizince a že v případě, že zásah do soukromého
nebo rodinného života cizince je neodůvodněně přísný, vyhoštění uloženo být nemůže
(aniž by tím ovšem byla vyloučena například možnost správního trestání apod.). Jinými slovy,
zájem na ochraně veřejného pořádku musí v některých případech ustoupit ochraně základních
lidských práv.
Dále je třeba říci, že stěžovatel v napadeném rozhodnutí vskutku nepoužil formulaci,
že v průběhu řízení nevyplynuly důvodné skutečnosti, jež by bránily přesunu celé rodiny
žalobkyně do Vietnamu, úvahy o možnosti přesunu celé rodiny do země původu však lze nalézt
v rozhodnutí o vyhoštění vydaném krajským ředitelstvím, s nímž se přitom stěžovatel ztotožnil.
Proto rozporovaná výtka městského soudu reagovala na podstatu úvah správních orgánů obou
stupňů a nelze ji tak mít za nepřiléhavou. Ani v tomto případě tedy nelze hovořit
o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Je tak namístě přezkoumat vlastní aplikaci kritérií
stanovených v §174a zákona o pobytu cizinců, přičemž v této souvislosti se nelze vyhnout
ani posouzení relevance skutečností uplatněných ve vyjádření žalobkyně.
V případech, které spojují otázku možného porušení práva na respektování rodinného
či soukromého života a otázku nuceného vycestování cizince, vychází správní soudy především
z judikatury ESLP, vztahující se ke čl. 8 Úmluvy. Tato judikatura zohledňuje právě kritéria,
z nichž v napadeném rozsudku vycházel městský soud: (1) rozsah, v jakém by byl rodinný nebo
soukromý život narušen, (2) délku pobytu cizince ve smluvním státě, který hodlá cizince vyhostit,
(3) rozsah sociálních a kulturních vazeb na tento stát, (4) existenci nepřekonatelné překážky
k rodinnému či soukromému životu v zemi původu, například nemožnost rodinného příslušníka
následovat cizince do země jeho původu, (5) „imigrační historii“ cizince, tedy porušení pravidel
cizineckého práva v minulosti, a (6) povahu a závažnost porušení veřejného pořádku či trestného
činu spáchaného cizincem (viz například rozsudky ESLP ze dne 18. 10. 2006, Üner proti
Nizozemsku, stížnost č. 46410/99, ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti
Nizozemsku, stížnost č. 50435/99, či ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku, stížnost č. 55597/09).
Všechna uvedená kritéria je třeba posoudit ve vzájemné souvislosti a porovnat zájmy jednotlivce
na pobytu v dané zemi s opačnými zájmy státu, například nebezpečím pro společnost či ochranou
veřejného pořádku. Právo vyplývající z čl. 8 Úmluvy totiž není absolutní, a je zde prostor
pro vyvažování protichůdných zájmů cizince a státu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 3. 2013, č. j. 8 As 118/2012 - 45, nebo ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 As 5/2013 - 43).
Pokud jde o (v zásadě přitěžující) kritéria 5 a 6, je třeba si povšimnout, že rozlišují
mezi porušováním pravidel cizineckého práva a oproti tomu porušením veřejného pořádku
či pácháním trestné činnosti. Tyto pojmy totiž nelze ztotožňovat, jak to činí stěžovatel. Veřejný
pořádek je kategorií závažnější oproti porušení pobytových pravidel, které této intenzity
až na výjimky zpravidla nedosahuje. V této souvislosti lze poukázat na usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151, č. 2420/2011 Sb.
NSS, které konstatovalo, že samotná skutečnost nelegálního pobytu, a to dokonce i nepodrobení
se rozhodnutí o správním vyhoštění, nepředstavuje skutečné, aktuální a závažné ohrožení
některého ze základních zájmů společnosti, tedy ani veřejného pořádku. V rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2016, č. j. 2 Azs 122/2016 - 79, č. 3513/2017 Sb. NSS,
byl dostatečný důvod k přijetí domněnky, že cizinec může představovat nebezpečí pro veřejný
pořádek [v daném případě ve smyslu §46a odst. 1 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu,
nicméně tento pojem má shodný obsah i v zákoně o pobytu cizinců] shledán až za situace,
že cizinec opakovaně a svévolně nerespektoval jemu uložený trest vyhoštění ve smyslu
§80 trestního zákoníku z roku 2009 tím, že se i nadále zdržoval na území České republiky.
S ohledem na uvedené tedy nelze vyčítat žalobkyni, že by se dopustila narušení veřejného
pořádku, tak jak jej ustáleně vnímá judikatura Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“)
k tzv. „návratové směrnici“ (směrnice 2008/115/ES o společných normách a postupech
v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí)
a v návaznosti na ni judikatura Nejvyššího správního soudu, ale jen znak v podobě (mírněji
hodnocené) negativní „imigrační historie“.
Pokud pak jde bližší povahu této negativní „imigrační historie“, kterou lze žalobkyni
přičítat k tíži, z výpisů z cizineckého informačního systému a rozhodnutí krajského ředitelství
založených ve správním spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobkyně legálně pobývá na území
České republiky od roku 2004, kdy jí bylo 12 let, přičemž v období od 30. 8. 2006 do 29. 8. 2011
zde pobývala na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny.
Dne 2. 8. 2011 požádala o povolení k trvalému pobytu, avšak řízení bylo zastaveno. Žádost
o samotné prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu podala advokátní kancelář jejím
jménem terpve dne 19. 8. 2011, tj. 4 dny po uplynutí lhůty pro podání žádosti ve smyslu §44a
odst. 3 ve spojení s §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, v tehdy platném znění („Žádost o povolení
k dlouhodobému pobytu je cizinec povinen podat nejdříve 90 a nejpozději 14 dnů před uplynutím platnosti
víza k pobytu nad 90 dnů.“). Až do pravomocného rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti
(dne 18. 4. 2013) žalobkyni svědčila ve smyslu §47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců fikce
dlouhodobého pobytu. Na to pak navázaly výjezdní příkazy, které jí umožňovaly pobyt
až do 18. 7. 2013, následně však byl její pobyt již nelegální. Žalobkyně ještě žádala dne 5. 8. 2013
o dlouhodobé vízum za účelem strpění a v návaznosti na to dne 7. 8. 2013 o povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny a dne 8. 8. 2013 o povolení
k trvalému pobytu, nicméně i tato řízení byla zastavena, a to vesměs z důvodu, že žalobkyně
nebyla oprávněna k podání žádosti na území, přičemž v této souvislosti již podmínky pro vznik
fikce legálního pobytu splněny nebyly. Žalobkyně tak na území pobývala nelegálně
bez pobytového oprávnění v době od 19. 7. 2013 do dne 28. 11. 2013, kdy se dobrovolně
dostavila na pracoviště odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra a po přivolání
policie s ní bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění, jež však nakonec usnesením krajského
ředitelství ze dne 12. 3. 2014 skončilo zastavením řízení, neboť správní orgán shledal ve smyslu
§174a zákona o pobytu cizinců vyhoštění žalobkyně nepřiměřeným zásahem do jejího rodinného
života. Žalobkyni byl proto vydán „jen“ výjezdní příkaz, nicméně následně jí byl pochybením
pracovníka Ministerstva vnitra vydán i štítek překlenovacího víza, které bylo až při její následné
návštěvě zneplatněno a byl jí vydán další výjezdní příkaz s dobou pro opuštění území
do 18. 11. 2014. Žalobkyně však území neopustila a pobývala v České republice až do 10. 3. 2015,
kdy byla legitimována v rámci pobytové kontroly a bylo s ní zahájeno další řízení o správním
vyhoštění, jež skončilo vydáním napadeného rozhodnutí.
Lze tedy shrnout, že žalobkyně se provinila tím, že o 4 dny zmeškala lhůtu pro podání
žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, neboť se (podle svých slov) v té době
soustředila na probíhající řízení o žádosti o trvalý pobyt. Následně aktivně usilovala
o získání nového pobytového oprávnění (dlouhodobý pobyt, trvalý pobyt, vízum za účelem
strpění), nicméně v podstatě všechny tyto žádosti Ministerstvo vnitra odmítlo projednat
s tím, že žalobkyně musí nejprve opustit území České republiky, což ovšem žalobkyně neučinila
a v obdobích 19. 7. 2013 – 18. 11. 2013 a 19. 11. 2014 – 10. 3. 2015 zde pobývala nelegálně.
V této souvislosti se žalobkyně v průběhu celého aktuálního řízení o správním vyhoštění
a v rámci následné žaloby aktivně bránila tvrzením, že se již v roce 2013 s manželem dohodli,
že se vrátí do Vietnamu, kde požádá o dlouhodobý pobyt za účelem společného soužití
s manželem a po získání pobytového oprávnění se vrátí do České republiky k rodině. S ohledem
na předchozí nezbytnou registraci žádosti v systému Visapoint se tedy oba snažili pro žalobkyni
zaregistrovat ve stovkách pokusů volný termín k podání žádosti na zastupitelském úřadu
v Hanoji, avšak za celé dva roky nebyl volný termín, takže posléze už registraci zkoušeli
jen jednou denně. Žalobkyně v této souvislosti též doložila kopii protokolu o ústním jednání
ze dne 18. 11. 2014 (poslední den platnosti výjezdního příkazu), v němž na tento problém
Ministerstvo vnitra výslovně upozorňovala, konstatovala, že má strach se vrátit do Vietnamu
bez registrace, když nemá jistotu, že bude moci vůbec podat žádost a následně se vrátit k rodině,
a žádala ministerstvo o pomoc. Doložila též 12 výtisků výstupů z registračního systému
Visapoint, zachycujících nedostupnost termínů v různém čase ve dnech na přelomu září a října
2015. Krajské ředitelství i stěžovatel nicméně tato tvrzení označily za neprokázaná, protože
výtisky dokumentují jen poměrně krátké období.
Nejvyšší správní soud však má za to, že tato tvrzení žalobkyně nebylo možné bez dalšího
odmítnout, a to ani s ohledem na jejich nedostatečnou průkaznost či relevanci.
Co do otázky průkaznosti těchto tvrzení, (ne)dostupnost registrace termínů pro podání
žádosti o pobytové oprávnění na zastupitelství v Hanoji v systému Visapoint byla již v době
rozhodování stěžovatele (polovina roku 2016) obecně známým a diskutovaným problémem,
což ostatně okrajově zachycovala i v té době vznikající judikatura správních soudů
(srov. například rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2014, č. j. 3 A 109/2014 - 37,
č. 3278/2015 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2016,
č. j. 5 Azs 85/2016-22, ale i další).
Podrobným sledováním této problematiky se navíc dlouhodobě zabýval veřejný ochránce
práv, který na tuto problematiku i opakovaně veřejně upozorňoval. V tiskové zprávě veřejného
ochránce práv ze dne 2. 9. 2013 je tak mimo jiné konstatováno: „Řízení proti České republice zahájila
Evropská komise v souvislosti s internetovým systémem Ministerstva zahraničních věcí Visapoint, jehož
prostřednictvím se cizinci ve vybraných zemích musí nejprve zaregistrovat, aby poté mohli podat žádost o vízum
k pobytu v ČR nad 90 dnů nebo žádost o dlouhodobý/trvalý pobyt. Už od roku 2011 veřejný ochránce práv
opakovaně upozorňoval Ministerstvo zahraničních věcí, že systém Visapoint nefunguje a registraci neumožňuje.
Kladením nesplnitelné podmínky je tak cizincům odepřeno právo žádost vůbec podat, tedy i základní právo
na spravedlivý proces. Vzhledem k tomu, že jsou tímto způsobem omezováni i cizinci žádající o dlouhodobý
či trvalý pobyt za účelem sloučení rodiny nebo za účelem studia, kteří mají na povolení k pobytu právní nárok,
jedná se ze strany České republiky o porušování závazků vyplývajících z práva Evropské unie.“ Detailní
výsledky dlouhodobého testování fungování systému Visapoint v době relevantní z hlediska
žalobkyně byly následně veřejně prezentovány v září 2015. Z výsledků téměř každodenního
testování systému Visapoint pracovníky Kanceláře veřejného ochránce práv ve vztahu
k Zastupitelskému úřadu v Hanoji vyplynulo, že termín pro podání žádosti o dlouhodobý pobyt
za účelem sloučení rodiny nebyl dostupný ani jednou ve sledovaných obdobích 6. 6. 2014 –
11. 9. 2014, 13. 1. 2015 – 9. 2. 2015 a 23. 4. 2015 – 8. 5. 2015 a po sloučení registrací
pod společný odkaz dlouhodobý pobyt nebyl nikdy dostupný ani v dalších sledovaných
obdobích 26. 11. 2015 – 10. 12. 2015 a 1. 3. 2016 – 31. 7. 2016 (blíže viz str. 115-117
publikace Jílek, D., Pořízek, P. (eds.): Sborník ze semináře: Aktuální právní problémy
azylového a cizineckého práva, Brno, Kancelář veřejného ochránce práv, 2016, přístupné
na http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Azylove_pravo_konference.pdf).
Na nemožnost registrace podání určitých typů žádostí o pobyt (mnohdy právě pokud
jde o žádosti opírající se o právo na sloučení rodiny) v systému Visapoint v případě
Vietnamu však upozorňovaly pravidelně všechny výroční zprávy Veřejného ochránce práv
za roky 2011 – 2016.
Skutečnost, že je téměř nemožné podat standardním způsobem žádost o povolení
k dlouhodobému pobytu z území Vietnamu, tak byla v době rozhodování žalovaného
již všeobecně známou (přinejmenším v odborných kruzích, do nichž je nepochybně třeba zařadit
i žalovaného a jeho pracovníky), a dokonce byla potvrzena detailním zkoumáním Kanceláře
veřejného ochránce práv a byla i předmětem probíhajícího předběžného řízení o porušení
povinností členského státu vedeného Evropskou komisí s Českou republikou. Listiny
předkládané žalobkyní tak nanejvýše mohly v omezeném rozsahu potvrzovat (marnou) snahu
žalobkyně o podání odpovídající pobytové žádosti, k vlastnímu prokázání této nemožnosti
však byly nadbytečné.
Nemožnost podání pobytové žádosti žalobkyní pak nepochybně je i velmi relevantní
informací pro vlastní řízení o správním vyhoštění cizince. Tato skutečnost totiž významnou
měrou dále snižuje závažnost porušení cizineckého práva ze strany žalobkyně, jestliže
toto porušení je v příčinné souvislosti s porušováním jejích práv ze strany státu (správních
orgánů).
Vzhledem k tomu, že žalobkyně usilovala o získání pobytového oprávnění za účelem
sloučení rodiny tvořené manželem a dvěma dětmi, kteří podle obsahu spisu mají trvalý pobyt
na území České republiky, je souběžně třeba vzít do úvahy ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a)
směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny (dále jen „směrnice o právu na sloučení
rodiny“), podle nějž členské státy povolí vstup a pobyt, s výhradou dodržení podmínek
uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16, mj. manžela nebo manželky osoby usilující
o sloučení rodiny. Pro problematiku vyhoštění je pak významný čl. 17 téže směrnice, podle
nějž „[č]lenské státy berou náležitě v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání
jejího pobytu v členském státě, jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu
v případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti
nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků.“
SDEU v souvislosti s výkladem směrnice o právu na sloučení rodiny připomenul
její návaznost na ochranu základních práv: „Článek 7 [Listiny základních práv Evropské unie
(dále jen „LZP EU“)], který obsahuje práva odpovídající právům zaručeným čl. 8 odst. 1 Evropské úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod, uznává právo na respektování soukromého a rodinného života.
Toto ustanovení [LZP EU] musí být mimoto vykládáno ve spojení s povinností zohlednit nejvlastnější zájem
dítěte, uznanou v čl. 24 odst. 2 [LZP EU], přičemž je třeba přihlédnout k nutnosti, aby dítě udržovalo
pravidelné osobní vztahy s oběma rodiči, vyjádřené v odstavci 3 téhož článku“ (viz rozsudek SDEU ze dne
6. 12. 2012, C-356/11 O. a S., bod 76).
„Tyto různé texty zdůrazňují důležitost rodinného života pro dítě a doporučují státům zohlednit
jeho zájem, ale nevytváří subjektivní právo pro rodinné příslušníky, aby jim byl umožněn vstup na území státu,
a nemohou být vykládány v tom smyslu, že zbavují státy určitého prostoru pro uvážení při přezkumu žádostí
o sloučení rodiny. Článek 4 odst. 1, jdoucí nad tato ustanovení, ukládá členským státům přesně vymezené
pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná subjektivní práva – jelikož jim v případech určených
směrnicí ukládá toto sloučení některým rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny povolit –, aniž
by mohly uplatnit svůj prostor pro uvážení.“ (viz rozsudek SDEU ze dne 27. 6. 2006, C-540/03
Parlament v. Rada, body 59 a 60).
Jakkoliv tedy obecně platí, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt
na území České republiky neexistuje (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 26/07, dostupný na nalus.usoud.cz), takový právní nárok je za určitých podmínek,
jako právě v tomto případě, zakotven v unijním právu. Kromě toho, Ústavní soud v citovaném
nálezu současně připomněl, že Listina cizincům zaručuje řadu práv, která mohou být jejich
vyhoštěním dotčena, aniž by rozlišovala mezi tím, zda se cizinec zdržuje na území ČR oprávněně,
či nikoliv.
Ze závazků, které vyplývají pro Českou republiku ze směrnice o právu na sloučení rodiny,
je tak třeba vyzdvihnout skutečnost, že Česká republika je povinna osobám, jako je žalobkyně
(manželka státního příslušníka třetí země, který oprávněně dlouhodobě pobývá na území České
republiky), při splnění podmínek vymezených ve směrnici umožnit pobyt na svém území.
Za tímto účelem je též povinna přijímat žádosti o vstup a pobyt (nemá-li být ohrožen cíl
této směrnice, jímž je usnadnit sloučení rodiny, jakož i její užitečný účinek), nejpozději ve lhůtě
9 měsíců (nejde-li o mimořádně obtížné případy) o nich rozhodovat (viz čl. 5 směrnice o právu
na sloučení rodiny) a zajistit v případě nepříznivých rozhodnutí přístup k soudní ochraně (čl. 18
směrnice o právu na sloučení rodiny).
Soudy i správní orgány jsou povinny vykládat ustanovení vnitrostátního práva
v co největším rozsahu tak, aby byl zajištěn plný účinek unijního práva (např. rozsudek SDEU
ze dne 10. 4. 1984, C-14/83 Von Colson a Kamann). Důsledkem této povinnosti eurokonformního
výkladu vnitrostátního práva tak za daných okolností musí být zohlednění porušování práva
cizinců na podání žádosti o pobytové oprávnění za účelem sloučení rodiny při hodnocení
jednání cizince reagujícího na takové porušení jeho práv. Z hlediska řízení o správním vyhoštění
to tak znamená, že samotný nelegální pobyt v důsledku nemožnosti podání žádosti o prodloužení
dosavadního pobytového oprávnění či vydání nového pobytového oprávnění za účelem sloučení
rodiny tam, kde nejsou patrné žádné důvody, proč by takové právo mělo (zejména v počátcích
tohoto nelegálního pobytu) být odepřeno, je třeba hodnotit velmi mírně, a to nejen z hlediska
délky zákazu vstupu, ale zejména z hlediska samotné potřeby uložení správního vyhoštění,
například v rámci hodnocení dopadů takového rozhodnutí ve smyslu §119a odst. 2 zákona
o pobytu cizinců. Přitom je přirozeně třeba zohledňovat existenci příčinné souvislosti mezi
negativně hodnoceným jednáním cizince a reálnou nemožností uplatnit žádost o povolení
k pobytu za účelem sloučení rodiny standardní cestou.
V situaci, kdy žalobkyně v řízení prokázala, že je manželkou cizince a matkou nezletilých
dětí pobývajících na území České republiky na základě povolení k trvalému pobytu a že jejich
vztah není jen formální, tj. na území České republiky má reálné vazby, a kdy se navíc ukázalo,
že žalobkyni lze bez příčinné souvislosti s nemožností požádat o prodloužení dlouhodobého
pobytu v Hanoji vyčítat jen to, že o 4 dny zmeškala období, v němž lze takovou žádost podat
z území České republiky (přičemž v tomto období podávala neúspěšně jinou žádost a vlastní –
již nepřípustnou – žádost o prodloužení pobytu podala ještě před skončením doby povoleného
pobytu), je vadná „pobytová historie“ žalobkyně zcela zanedbatelným negativním faktorem,
což se ostatně projevilo i v rámci řízení o správním vyhoštění, probíhajícím na přelomu
let 2013/2014, v němž byla shledána nemožnost jejího vyhoštění. Pokud jde o další navazující
nelegální pobyt žalobkyně, zde Nejvyšší správní soud vnímá, že žalobkyně v důsledku
dlouhodobé nemožnosti registrace termínu pro podání žádosti o pobyt za účelem sloučení rodiny
v Hanoji již neměla jinou možnost, jak zachovat v dlouhodobém horizontu soužití s rodinou,
legálně pobývající na území České republiky, než setrvání na území za současné snahy o registraci
k podání žádosti, a proto ani tuto skutečnost nehodnotí jako závažné porušení pobytových
pravidel. Jiné důvody pro uložení správního vyhoštění pak žalovaný ani krajské ředitelství
neuvádí.
Nevýznamná je v této souvislosti zmínka správních orgánů o možnosti podání žádosti
mimo systém Visapoint, neboť zoufalé „experimentální“ snahy o obcházení tohoto systému
prostřednictvím osobního podání žádosti formou příloh ke stížnostem či jiným žádostem,
které byla nucena v minulosti řešit judikatura správních soudů, nepředstavují standardní
postup, jehož nevyužití by bylo možné klást vyhošťovanému k tíži. V případě později
zavedené možnosti podání žádosti neregistrovaným osobám pak není nijak vyvráceno velmi
pravděpodobné tvrzení žalobkyně, že omezený rozsah tohoto přístupu činí i tuto možnost
prakticky nereálnou (např. aktuálně jde pouze o dvě hodiny týdně, jak se uvádí
na http://www.mzv.cz/hanoi/cz/viza_a_konzularni_informace/vizove_informace/dlouhodoba
_viza_a_povoleni_k_pobytu/visapoint.html). Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že pobytová
historie žalobkyně se v zásadě nijak významně neodlišovala od pobytové historie v případě
prvního řízení o správním vyhoštění žalobkyně, neboť žalobkyně neměla reálnou možnost
standardní cestou uplatnit žádost o udělení pobytového oprávnění za účelem sloučení rodiny.
Její odcestování do Vietnamu by se tak s pravděpodobností hraničící s jistotou reálně rovnalo
dlouholetému oddělení od rodiny, bez možnosti využít oprávnění společného soužití na území
České republiky, které jí zakládá unijní právo. Již tato skutečnost jasně naznačuje, že důvody
pro uložení správního vyhoštění v případě žalobkyně dány nebyly.
Městský soud však nepochybil ani při hodnocení míry hrozícího zásahu do rodinného
a soukromého života žalobkyně, jak tvrdí stěžovatel. Skutečnost, že žalobkyně má v zemi
původu sestru a otce, s nímž je podle slov manžela v telefonickém kontaktu, sice naznačuje,
že žalobkyně by se mohla při návratu do Vietnamu i při tvrzené ztrátě jakéhokoliv zázemí
obrátit na své příbuzné. Z tohoto hlediska by žalobkyni návrat usnadnila i skutečnost,
že nezapomněla svůj rodný jazyk a na území České republiky si nevytvořila žádné kulturní
a sociální vazby s výjimkou své rodiny. Zůstává zde však právě onen fakt, že nejbližší rodina
žalobkyně, a to její manžel a nezletilé děti, dlouhodobě legálně pobývají na území České republiky
(disponují nejvyšším možným pobytovým statusem) a dle slov manžela by zde i v případě
jejího odchodu zůstali, byť by tento odchod velmi významně zasáhl do jejich života. Tento zásah
do práva na rodinný život žalobkyně, ale i jejího manžela a dětí převažuje význam okolností
tlumících nepříznivé dopady návratu žalobkyně do Vietnamu, které jmenuje stěžovatel.
Pokud jde pak o námitku stěžovatele, že žalobkyně při sepisu protokolu vyžadovala
tlumočníka a při pobytové kontrole českým jazykem hovořila málo, neboť zvládala pouze
základní fráze, tato námitka je zčásti nepravdivá a zčásti zavádějící. Úřední záznam o provedeném
šetření ze dne 8. 4. 2015 jazykové schopnosti dotazovaných osob komentuje pouze jednou,
v případě návštěvy prodejny manžela žalobkyně, ve vztahu k němuž příslušná inspektorka
cizinecké policie konstatovala, že mluví českým jazykem málo, ale základní fráze zvládá.
Naopak část záznamu popisující návštěvu bytu, v němž se zdržovala žalobkyně s nezletilými
dětmi, její jazykové schopnosti nijak nekomentuje a zjevně zachycuje řadu informací, které
se inspektorka musela dozvědět od žalobkyně (údaj, že žalobkyně nepracuje, kde pracuje manžel,
kde spí to které dítě). Skutečnost, že žalobkyně nehovoří česky dobře tak z tohoto úředního
záznamu neplyne, spíše by s ohledem na údaj o jejím manželovi a mlčení o ní bylo možné
dovozovat opak, jak učinil městský soud. Samotná skutečnost, že žalobkyně v průběhu správního
řízení požadovala tlumočníka, pak její dostatečné jazykové schopnosti nepopírá, neboť v případě
tak závažného řízení, jako je řízení o správním vyhoštění, to může být i přirozeným projevem
procesní opatrnosti cizince, jak ostatně uvádí i sama žalobkyně. Rozhodně totiž nelze ztotožňovat
schopnost se dorozumět určitým jazykem v běžném denním styku se schopností porozumět
právní terminologii a přesným nuancím jazyka v úředním styku, včetně souvisejících poučení.
Pokud stěžovatel žalobkyni vyčítá, že nikde nevysvětlila, proč z území České republiky
nevycestovala již v roce 2013, kdy s ní bylo poprvé zahájeno řízení o správním vyhoštění, fakticky
tím ignoruje vlastní jádro argumentace žalobkyně, která v průběhu celého řízení poukazovala
na nemožnost registrace v systému Visapoint a na skutečnost, že opuštění území České republiky
by se za daných okolností rovnalo dlouhodobému odloučení od svých nejbližších s velmi
pochybným výhledem, pokud jde o možnost společného života v budoucnu. Také poukaz
stěžovatele na pokračující nelegální pobyt žalobkyně pomíjí již shora vysvětlené souvislosti
s porušováním procesních práv žalobkyně, které jí zaručuje směrnice o právu na sloučení rodiny.
Stejným nedostatkem trpí i závazné stanovisko Ministerstva vnitra, které konstatovalo,
že překážky v podobě hrozby porušení mezinárodních závazků České republiky zde nejsou
dány a že vycestování žalobkyně je možné. Toto stanovisko totiž v části, v níž se věnuje
potenciálnímu zásahu do práva na rodinný a soukromý život, taktéž vychází z toho, že žalobkyni
nic ve Vietnamu nebrání požádat o povolení k pobytu na území České republiky,
a skutečnost, že žalobkyně byla faktickou cestou této možnosti zbavena, nijak nebere do úvahy
ani při (v důsledku toho přepjatém) hodnocení závažnosti jejího nelegálního pobytu na území
České republiky.
Konečně pokud stěžovatel namítá, že žalobkyně přece nemůže zůstat na území České
republiky bez platného pobytového oprávnění, opomíjí tím ustanovení §50a odst. 3 písm. c)
a odst. 4 ve spojení s §174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 18. 12. 2015,
která v případě zjištění nepřiměřeného zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince
nově počítají v případě neoprávněně pobývajícího cizince s vydáním rozhodnutí o povinnosti
opustit území, v němž je cizinci stanovena doba pro opuštění území, kterou je možné k žádosti
cizince vydáním nového rozhodnutí podle §101 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů opakovaně prodlužovat, dokud důvody vylučující uložení správního
vyhoštění trvají. Až do doby takto stanovené (včetně případného opakovaného prodloužení vždy
až o 180 dnů) pro opuštění území, která je přímo závislá na důvodech, o něž se opírá zjištěný
nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života, žalobkyně bude oprávněna na území
České republiky legálně pobývat.
Lze tedy shrnout, že Nejvyšší správní soud shledal stížní body uplatněné v kasační
stížnosti nedůvodnými (na rozdíl od velmi trefné argumentace ve vyjádření žalobkyně).
Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou podle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s.
V řízení před Nejvyšším správním soudem má žalobkyně právo na náhradu odměny
za jeden úkon jejího právního zástupce, tj. podání vyjádření ke kasační stížnosti. Náklady řízení
tak tvoří částka 3.100,- Kč [§7 bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“), ve spojení s §35
odst. 2 věta druhá s. ř. s.] a částka 300,- Kč jako náhrada hotových výdajů (§13 odst. 3
advokátního tarifu), celkem 3.400,- Kč. Zástupce žalobkyně rovněž doložil, že je plátcem daně
z přidané hodnoty, jeho odměna se tak zvyšuje o náhradu za tuto daň (§57 odst. 2 s. ř. s.)
vypočtenou sazbou 21 % z uvedených částek, tj. o 714,- Kč. Posledním výrokem tak Nejvyšší
správní soud v souladu s §60 odst. 1 větou první ve spojení s §120 s. ř. s. procesně úspěšné
žalobkyni přiznal nárok na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v celkové částce 4.114,- Kč
a k plnění určil přiměřenou lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. dubna 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu