ECLI:CZ:NSS:2017:3.AZS.25.2017:33
sp. zn. 3 Azs 25/2017 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: V. D., zast. Mgr.
Alenou Holubkovou, advokátkou se sídlem Revoluční 762/13, Praha, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám.
Hrdinů 1634/3, Praha 4, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 4. 2014, č. j. MV-
21479-10/SO/sen-2013, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 13. 12. 2016, č. j. 8 A 71/2014 – 45,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2016, č. j. 8 A 71/2014 – 45,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 2. 4. 2014,
č. j. MV-21479-10/SO/sen-2013. Žalovaný tímto rozhodnutím zamítl jako opožděné odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky ze dne
22. 9. 2011, č. j. OAM-5286-4DP-2011, kterým byla zamítnuta žádost žalobkyně o povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).
[2] Městský soud dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně pochybil, doručoval-li
prvostupňové rozhodnutí veřejnou vyhláškou a nikoliv prostřednictvím opatrovníka, kterého měl
žalobkyni ustanovit z důvodu, že mu nebyl znám její pobyt. Prvostupňové rozhodnutí tudíž
nebylo žalobkyni účinně doručeno. Městský soud označil tuto skutečnost za hlavní důvod zrušení
přezkoumávaného rozhodnutí.
[3] Nad rámec uvedeného městský soud dovodil, že z předloženého správního spisu plyne,
že veřejnou vyhláškou bylo žalobkyni doručováno patrně jiné rozhodnutí, než které bylo vydáno
ve věci její žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu. K této úvaze jej vedla skutečnost,
že prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno pod číslem jednacím OAM-5286-4/DP-2011, zatímco
veřejná vyhláška byla označena číslem jednacím OAM-5286-5/DP-2011. Touto vyhláškou bylo
navíc dle městského soudu doručováno usnesení o zastavení správního řízení o žádosti
č. j. OAM-5286-5/DP-2011. Prvostupňovým rozhodnutím bylo nicméně rozhodnuto
o zamítnutí žádosti žalobkyně s tím, že povolení k pobytu se neuděluje. S ohledem na uvedené
městský soud uzavřel, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
rozhodnutí, a proto je podle §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“) zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž uvedl, že ji podává z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy nesprávného
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Stěžovatel má za to, že v projednávané věci bylo zcela namístě doručovat žalobkyni
prvostupňové rozhodnutí prostřednictvím veřejné vyhlášky. Správní orgán prvního stupně
doručoval nejdříve na adresu hlášeného pobytu žalobkyně, nicméně zásilka se mu vrátila zpět
s informací, že žalobkyně se odstěhovala. Přistoupil proto k doručení veřejnou vyhláškou
ve smyslu §25 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Stěžovatel se neztotožňuje s názorem
městského soudu, že správní orgán prvního stupně byl povinen ustanovit žalobkyni opatrovníka.
V této souvislosti odkázal na §32 odst. 3 správního řádu, dle něhož správní orgán tuto povinnost
nemá vůči osobám, kterým není v rámci řízení uložena povinnost či odňato právo. V takovém
případě je doručováno veřejnou vyhláškou. Řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu
(resp. o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu) přitom není řízením,
v němž má být cizinci uložena povinnost nebo odňato právo; předmětem tohoto řízení je právě
rozhodnutí o možném přiznání práva pobytu na území České republiky cizinci po stanovenou
dobu.
[5] Stěžovatel dále poznamenal, že žalobkyně se z místa hlášeného pobytu odstěhovala, aniž
by správní orgán prvního stupně včas (tj. do 30 dnů) informovala o novém místě hlášeného
pobytu, čímž porušila svou povinnost podle §98 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Učinila tak až po vydání
a doručení rozhodnutí o zamítnutí její žádosti. Vzhledem k absenci jakékoliv doručovací adresy
a k neexistenci povinnosti ustanovit žalobkyni opatrovníka proto správní orgán prvního stupně
postupoval dle názoru stěžovatele správně, doručoval-li prvostupňové rozhodnutí veřejnou
vyhláškou.
[6] Závěrem kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že nesrovnalosti v označení písemnosti
doručované veřejnou vyhláškou a číslech jednacích představují zjevné písařské chyby, které však
nezpochybňují, že bylo skutečně doručováno prvostupňové rozhodnutí. Ze spisového materiálu
je zřejmé, že předmětné rozhodnutí má pořadové číslo 4 a veřejná vyhláška, jakožto dokument
následující, má pořadové číslo 5. Rovněž je z veřejné vyhlášky patrné, že doručovaný dokument
je ze dne 22. 9. 2011, kdy bylo vydáno toliko prvostupňové, nikoliv žádné jiné rozhodnutí.
S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalobkyně se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřila.
[8] Nejvyšší správní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas (§106 odsts. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§102 věta první
s. ř. s.), je přípustná (§102 věta druhá a §104 s. ř. s. a contrario) a stěžovatel je řádně zastoupen
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[9] Při přezkoumání napadeného rozsudku postupoval zdejší soud podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
dle něhož je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné
[§103 odst. 1 písm. c)], nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné
[§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Podstatou projednávané věci je posouzení otázky, zda správní orgán prvního stupně
postupoval správně, doručoval-li prvostupňové rozhodnutí žalobkyni prostřednictvím veřejné
vyhlášky. Pro posouzení této otázky zjistil Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu
následující rozhodné skutečnosti:
[12] Žalobkyně podala dne 24. 11. 2010 žádost o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu (předchozí povolení k pobytu jí bylo uděleno na dobu od 10. 12. 2008
do 9. 12. 2010), v níž jako adresu místa pobytu na území České republiky uvedla H. 630/11, P.
10. V průběhu řízení před správním orgánem prvního stupně žalobkyně změnu adresy místa
pobytu nenahlásila. Dne 7. 3. 2011 si na této adrese převzala písemnost – vyrozumění o možnosti
vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Správní orgán prvního stupně poté na tuto adresu doručoval
i prvostupňové rozhodnutí (tzn. rozhodnutí ze dne 22. 9. 2011, č. j. OAM-5286-4/DP-2011),
nicméně zásilka se mu vrátila z důvodu, že její adresát byl z daného místa odstěhován. Správní
orgán prvního stupně následně dne 17. 10. 2011 provedl doručení rozhodnutí veřejnou
vyhláškou.
[13] Podle §25 odst. 1 správního řádu „[o]sobám neznámého pobytu nebo sídla a osobám,
jimž se prokazatelně nedaří doručovat, jakož i osobám, které nejsou známy, a v dalších případech, které stanoví
zákon, se doručuje veřejnou vyhláškou.“
[14] Podle §32 odst. 2 písm. d) správního řádu „[s]právní orgán ustanoví opatrovníka osobám
neznámého pobytu nebo sídla a osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat.“
[15] Podle §32 odst. 3 správního řádu „[n]ejde-li o účastníka, kterému má být v řízení uložena
povinnost nebo odňato právo, správní orgán opatrovníka podle odstavce 2 písm. d) a e) neustanoví a účastníkům
tam uvedeným doručuje veřejnou vyhláškou.“
[16] Citovaná ustanovení správního řádu se v řízení o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu uplatní na základě §168 (a contrario) zákona o pobytu cizinců.
[17] Správní řád upravuje vedle klasického způsobu doručování písemností prostřednictvím
doručovatele též jejich doručování veřejnou vyhláškou. Jak vyplývá z §25 odst. 1 tohoto zákona,
takový postup celkem obvyklý a pro jeho využití musí být splněna alespoň jedna ze stanovených
alternativních podmínek. Jelikož se žalobkyně z místa svého hlášeného pobytu odstěhovala, aniž
by správní orgán prvního stupně informovala o své nové adrese, jednalo se v posuzované věci
o případ, kdy správní orgán doručoval rozhodnutí osobě neznámého pobytu (neboť při pokusu
o doručení na hlášenou adresu se mu zásilka vrátila s informací, že žalobkyně byla odstěhována,
přičemž adresa nového místa jejího pobytu mu nebyla známa).
[18] Je však zjevné, že ustanovení §25 odst. 1 správního řádu je nutno vykládat ve vzájemné
souvislosti s §32 odst. 3 tohoto zákona, jenž stanoví, že účastníkům, kterým nemá být v řízení
uložena povinnost nebo odňato právo, neustanovuje správní orgán v konkrétních
případech vymezených v 32 odst. 2 opatrovníka, ale doručuje veřejnou vyhláškou (v případech
vypočtených v §32 odst. 2 je jinak správní orgán povinen ustanovit opatrovníka a doručovat
toliko jemu – srov. §34 odst. 2 správního řádu). Jinými slovy – doručování osobě neznámého
pobytu [resp. osobám neznámého sídla nebo osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat,
jakož i osobám, které nejsou známy – srov. shodnou textaci §25 odst. 1 správního řádu
a §32 odst. 2 písm. d) a e) téhož zákona] prostřednictvím veřejné vyhlášky není možné v řízení,
v němž má být této osobě uložena povinnost nebo odňato právo.
[19] Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je tak stěžejní zodpovědět otázku, zda řízení
o žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu lze považovat za řízení,
v němž má být účastníku odňato právo (o možnosti uložení povinnosti nelze dle názoru
rozhodujícího senátu uvažovat již ze samotné povahy tohoto řízení, které je zahajováno
na žádost, a jehož výsledkem je udělení nebo neudělení povolení k dlouhodobému pobytu).
Městský soud dospěl v této souvislosti k závěru, že jelikož prvostupňovým rozhodnutím nebylo
žádosti žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k pobytu vyhověno, bylo jí v důsledku
jeho vydání odňato právo k dlouhodobému pobytu, které již existovalo, neboť žalobkyně
na území České republiky povolení k dlouhodobému pobytu měla. Nejvyšší správní soud
se s tímto právním hodnocením nemůže ztotožnit.
[20] Nutno především zdůraznit, že povolení k dlouhodobému pobytu se uděluje na dobu
určitou s možností případného opakovaného prodloužení (viz §44a odst. 1 zákona o pobytu
cizinců); právo cizince pobývat na území České republiky proto zanikne samotným uplynutím
doby, na kterou bylo povolení k pobytu uděleno (resp. v případě uplatnění tzv. fikce trvání
platnosti dnem nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti – srov. §47 odst. 4 zákona
o pobytu cizinců, v nyní účinném znění), přičemž na uplynutí této doby nemá rozhodnutí
o zamítnutí nové žádosti o udělení povolení k dlouhodobému pobytu žádný vliv. Lze sice
připustit, že zamítnutí žádosti cizince o udělení povolení k dlouhodobému pobytu, který
na území České republiky doposud pobýval na základě dříve vydaného povolení, se v rámci jeho
právní sféry projeví i tím způsobem, že po právní moci rozhodnutí o zamítnutí žádosti již nebude
disponovat žádným pobytovým oprávněním, tato skutečnost nicméně neznamená, že by cizinec
právo pobytu pozbyl přímo v důsledku tohoto rozhodnutí (nebo jinak řečeno, že by mu právo
pobytu bylo v důsledku rozhodnutí o zamítnutí jeho nové žádosti odňato).
[21] S ohledem na uvedené Nejvyšší správní soud k této otázce uzavírá, že řízení o žádosti
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu je řízením, jehož výsledkem
může být toliko přiznání nebo nepřiznání práva, nikoliv jeho odnětí. Správní orgán
prvního stupně tudíž nepochybil, pokud žalobkyni neustanovil opatrovníka, ale doručoval
prvostupňové rozhodnutí veřejnou vyhláškou. Zdejší soud proto shledal napadený rozsudek
nezákonným z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[22] Nejvyšší správní soud dále zkoumal, zda napadený rozsudek nebo řízení před městským
soudem nevykazuje vady, ke kterým by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 část
věty za středníkem s. ř. s.); v tomto ohledu shledal, že řízení bylo zatíženo několika vadami, které
mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[23] První pochybení městského soudu spočívá v tom, že se zabýval otázkou, zda bylo
veřejnou vyhláškou doručováno právě prvostupňové rozhodnutí. Podle §75 odst. 2 věty první
s. ř. s. totiž platí, že soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů.
Citované ustanovení je jedním z projevů dispoziční zásady, na které je správní soudnictví
postaveno. Za výjimku z této zásady nelze považovat ani městským soudem odkazované
ustanovení §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jenž stanoví, že soud zruší napadené rozhodnutí pro vady
řízení bez jednání rozsudkem pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů rozhodnutí.
[24] Jak konstatoval i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne
8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84, publ. pod č. 2288/2011 Sb. NSS (všechna rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu uvedená v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz),
„[u]stanovení §76 odst. 1 s. ř. s. stanoví podmínky, za nichž soud není povinen nařídit jednání, a to proto,
že by to bylo nadbytečné a neekonomické, neboť soudu je ze spisu či z rozhodnutí dostatečně zřejmé, že procesní
postup či rozhodnutí jsou natolik vadné, že rozhodnutí musí být zrušeno. Neznamená to ovšem, že soud je k této
úvaze oprávněn bez ohledu na žalobní námitky. Ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. totiž není výjimkou z dispoziční
zásady.“ Zdejší soud pak v citovaném rozhodnutí dospěl k závěru, že „[k]rajský soud je oprávněn
zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady
brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů.“
[25] V projednávané věci žalobkyně v řízení před městským soudem nečinila spornou
skutečnost, že prostřednictvím veřejné vyhlášky bylo doručováno prvostupňové rozhodnutí,
nýbrž namítala, že správní orgán prvního stupně vůbec neměl prostřednictvím veřejné
vyhlášky doručovat, jelikož byl povinen ustanovit žalobkyni opatrovníka a doručovat pouze jemu.
Dospěl-li městský soud k závěru (byť nesprávnému), že správní orgán prvního stupně pochybil,
doručoval-li veřejnou vyhláškou, nebylo namístě zabývat se nad rámec žalobních bodů otázkou,
zda bylo touto veřejnou vyhláškou skutečně doručováno prvostupňové rozhodnutí. Nejvyšší
správní soud proto musí městskému soudu vytknout, že překročil rámec soudního přezkumu
vymezený žalobními body, navzdory tomu, že hodnocení předmětné otázky nebylo nezbytné
pro posouzení důvodnosti žalobních bodů. Takový postup představuje vadu řízení, jež mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.;
srov. v této souvislosti přiměřeně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 11. 2016, č. j. 3 Ads 211/2015 – 35].
[26] Zcela mylný je pak závěr městského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného. Žalobkyně se i dle svého vlastního tvrzení o vydání prvostupňového rozhodnutí
dozvěděla dne 27. 12. 2011 (viz odvolání žalobkyně ze dne 11. 1. 2012, doplnění odvolání ze dne
5. 4. 2012 a zejména pak i samotnou žalobu, v níž žalobkyně tuto skutečnost namítala), přičemž
její právní zástupce se navíc následně s prvostupňovým rozhodnutím prokazatelně seznámil
(viz protokol o seznámení účastníka řízení s podklady pro vydání rozhodnutí ze dne 21. 2. 2012).
Měl-li městský soud za to, že veřejnou vyhláškou nebylo žalobkyni rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně řádně doručeno, nic mu nebránilo v tom, aby na základě aplikace
§84 odst. 1 a 2 správního řádu posoudil projednávaný případ věcně a vypořádal se s otázkou
včasnosti podaného odvolání (zdejší soud nicméně opětovně připomíná svůj závazný právní
názor, dle něhož prvostupňové rozhodnutí bylo žalobkyni řádně doručeno veřejnou vyhláškou).
[27] Další, a to poměrně zásadní pochybení shledal Nejvyšší správní soud v tom, že městský
soud zcela opomenul změnu právního zastoupení žalobkyně, ke které došlo v průběhu řízení
o žalobě. O této skutečnosti informovala městský soud nová zástupkyně žalobkyně přípisem
„Oznámení o převzetí zastoupení“ ze dne 12. 8. 2015, k němuž přiložila plnou moc
k zastupování ze dne 13. 7. 2015 (viz č. l. 35 – 36 soudního spisu). Městský soud i přesto nadále
jednal s původním zástupcem žalobkyně (viz záznam z jednání na nosiči dat na č. l. 42 soudního
spisu), kterému také doručoval napadený rozsudek (viz doručenka připojená k č. l. 50 soudního
spisu). Městský soud tak zcela nepochybně zkrátil právo žalobkyně zvolit si svého zástupce
ve smyslu §35 odst. 2 věty první s. ř. s. V důsledku tohoto postupu došlo současně k vadě
doručování, neboť městský soud doručoval napadený rozsudek advokátu, který v době
doručování již nebyl zástupcem žalobkyně. Napadený rozsudek proto nelze považovat za řádně
doručený (viz §42 odst. 2 větu první s. ř. s.; neprodleně po zjištění předmětné vady řízení před
městským soudem doručil zdejší soud nové zástupkyni žalobkyně kopii napadeného rozsudku
spolu s kasační stížností k případnému vyjádření, nicméně zástupkyně žalobkyně se ke kasační
stížnosti ve stanovené lhůtě nevyjádřila – pozn. rozhodujícího senátu.).
[28] Na základě všech shora nastíněných úvah dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, a proto napadený rozsudek v souladu s §110 odst. 1 větou první
s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). V navazujícím řízení
tak bude městský soud nadále jednat se současnou advokátkou žalobkyně a při posouzení věci
bude vycházet ze závěru, že prvostupňové rozhodnutí bylo žalobkyni řádně doručeno
prostřednictvím veřejné vyhlášky.
[29] V novém rozhodnutí rozhodne městský soud též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53
odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 10. srpna 2017
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu