ECLI:CZ:NSS:2017:3.AZS.297.2016:74
sp. zn. 3 Azs 297/2016 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce N. T. H., státní
příslušnost Vietnamská socialistická republika, neznámého pobytu, zastoupeného Mgr. Markem
Sedlákem, advokátem se sídlem Brno, Příkop 8, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem
Praha 7, Nad Štolou 3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 1. 12. 2016, č. j. 8 A 175/2016 – 25,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2016, č. j. 8 A 175/2016 – 25,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Shora označeným rozsudkem Městský soud v Praze (dále „městský soud“) vyhověl
žalobcově žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného a uložil žalovanému povinnost
do 60 dnů od právní moci rozsudku vydat rozhodnutí o žalobcově žádosti o zaměstnaneckou
kartu.
Žalobce tvrdil, že dne 17. 2. 2016 na velvyslanectví České republiky v Hanoji
(dále „zastupitelský úřad“) podal žádost o povolení k dlouhodobému pobytu - o zaměstnaneckou
kartu bez registrace v systému Visapoint. Zároveň navrhoval zastupitelskému úřadu, aby upustil
od povinnosti podat žádost osobně s registrací v systému Visapoint. Zastupitelský úřad
od této povinnosti neupustil, nicméně podle žalobce bylo zahájeno i tak řízení o jeho žádosti
o povolení k dlouhodobému pobytu. Žalobou se proto domáhal, aby žalovanému byla uložena
povinnost rozhodnout o jeho žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu. Žalovaný ve vyjádření
k žalobě namítal, že rozhodnutím ze dne 9. 11. 2016, č. j. OAM-13371-11/ZM-2016, žádost
žalobce o vydání povolení k dlouhodobému pobytu odložil podle §43 odst. 1 písm. a) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „správní řád“), neboť z ní nelze zjistit, kdo ji podal.
Z toho žalovaný dovozoval, že ve věci nečinný nebyl.
Městský soud nejprve na základě judikatury Nejvyššího správního soudu dovodil,
že řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu je zahájeno i v případě, kdy se žádost dostane
do dispozice příslušného orgánu jiným způsobem, než v souladu s pravidly systému Visapoint.
Podle názoru městského soudu není sporu o tom, že v posuzované věci bylo dnem 17. 2. 2016
zahájeno řízení o podané žádosti, správním orgánům proto vznikla povinnost o ní rozhodnout.
Otázku, zda došlo k osobnímu podání žádosti, posoudil městský soud tak, že žalovaný
nijak nedoložil své tvrzení, že nelze zjistit, kdo žádost na zastupitelském úřadě podal. Oproti
tomu žalobce tvrdil osobní podání žádosti a uváděl, kdo tomuto aktu byl přítomen,
zároveň zástupce žalobce má k dispozici obrazový a zvukový záznam zachycující osobní podání
žádosti. Městský soud proto aplikoval zásadu in dubio mitius a přisvědčil žalobci. Zároveň městský
soud dospěl k závěru, že žádost žalobce z těchto důvodů nemohla být žalovaným odložena,
naopak bylo povinností žalovaného o ní rozhodnout; žalovaný je tedy nečinný.
Kasační stížností napadá tento rozsudek městského soudu žalovaný (dále
jen „stěžovatel“) z důvodů podřaditelných ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního
řádu správního (dále „s. ř. s.“). Namítá, že rozhodnutím ze dne 9. 11. 2016 žádost žalobce
o vydání povolení k dlouhodobému pobytu odložil ve smyslu §43 odst. 1 písm. a) správního
řádu. Soud měl v souladu s §81 odst. 1 s. ř. s. rozhodnout na základě skutkového stavu
zjištěného ke dni vydání svého rozsudku (1. 12. 2016), tedy až po vydání usnesení o odložení věci
žalovaným. Stěžovatel tedy v době vydání rozsudku nebyl ve věci nečinný, proto je napadený
rozsudek nezákonný. Stěžovatel rovněž zdůraznil, že proti rozhodnutí o odložení věci lze podat
odvolání. Odvolání také bylo v posuzované věci podáno a řízení o něm v současnosti probíhá.
Stěžovatel rovněž nesouhlasí s aplikací zásady in dubio mitius městským soudem
na posuzovanou věc a zároveň považuje jeho rozhodnutí v této části za nedostatečně
odůvodněné. Zdůrazňuje, že pokud by měla být uvedená zásada v obdobných případech
aplikována tak, jak to provedl městský soud, vedlo by to k absolutní negaci povinnosti osobního
podání žádosti stanovené §169 odst. 16 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců (dále „zákon
o pobytu cizinců“), protože by to fakticky znamenalo, že by uvedená povinnost byla splněna
vždy, kdy to žadatel tvrdí. Stěžovatel popisuje úkony, k nimž standardně dochází při osobním
podání žádosti, a namítá, že žádný z těchto úkonů by nebylo možno provést v případě,
kdy je žádost podána na okénku recepce zastupitelského úřadu (místo podání přes systém
Visapoint). V takovém případě ani nelze předpokládat, že se k podání žádosti skutečně dostaví
osobně žadatel. Povinnost osobního podání žádosti žadatelem byla městským soudem fakticky
přetransformována v povinnost osobního podání kýmkoliv. Aplikace zásady in dubio mitius
městským soudem není namístě a může vést k paralyzování výkonu veřejné správy v dané oblasti.
Postup žalobce navíc nese znaky zneužití práva, protože žalobce fakticky předběhl cizince,
kteří se registrovali k podání žádosti standardně přes systém Visapoint.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podle jeho názoru městský soud nebyl
usnesením o odložení věci, které vydal žalovaný, vázán. Takové usnesení podle žalobce
představuje pouze deklaraci toho, že řízení nebylo zahájeno, respektive že neexistuje. Soud
však otázku zahájení řízení posuzuje nezávisle na názoru žalovaného, proto není vázán
usnesením o odložení věci, které žalovaný vydal. Městský soud se s existencí tohoto rozhodnutí
v rozsudku vypořádal. Zásadu in dubio mitius aplikoval městský soud podle žalobce správně,
protože existuje-li pochybnost o osobním podání žádosti, je třeba tuto pochybnost
řešit ve prospěch žadatele, není-li prokázán opak. Navíc uvedenou pochybnost lze odstranit
tím, že žadatel bude předvolán na zastupitelský úřad, kde bude jeho totožnost ověřena
dodatečně. Žalobce zdůrazňuje, že podání žádosti byla v posuzované věci přítomna svědkyně
a právní zástupce žalobce. Žalobce též navrhuje předložení věci Ústavnímu soudu ve smyslu
čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť žalovaný trvá na takové interpretaci zákona o pobytu cizinců, podle
níž je žadatel povinen žádost o pobytový status podat osobně, a pokud tak neučiní, není řízení
zahájeno, jelikož podání je v rozporu s §169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců. Takový výklad
zákona je v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a tento deficit není
odstraněn ani zákonným oprávněním zastupitelského úřadu v odůvodněných případech
od této povinnosti upustit. Žalobce popsal též praktické negativní jevy, spojené s tímto výkladem
zákona, jako je působení „prostředníků“ zajišťujících registraci.
Stěžovatel doplnil kasační stížnost o vysvětlení praktických důvodů existence a používání
systému Visapoint, který podle něj zajišťuje rovnováhu mezi právem na bezpečnost a rovný
přístup a právem podat žádost dle českého práva.
Žalobce ve vyjádření k doplnění kasační stížnosti zdůraznil některé praktické
aspekty používání systému Visapoint k podání žádostí o pobytový status a doplnil informace,
které dle jeho názoru stěžovatel neuvedl. Podle žalobce skutečným smyslem používání systému
není nalezení proporcionality, ale omezení počtu žádostí o pobytový status, podaných občany
Vietnamu. Na podporu tohoto tvrzení žalobce požaduje provést důkaz reportáží České televize
v pořadu Události ze dne 9. 9. 2016 a předkládá informaci o počtu víz a podaných žádostí
na zastupitelském úřadu v Hanoji v letech 2007 – 2017. V doplnění svého vyjádření pak žalobce
opět zdůraznil, že existence usnesení o odložení věci nemůže být důvodem odmítnutí žaloby
na ochranu proti nečinnosti, protože podle jeho názoru jde o rozhodnutí, které je vyloučeno
ze soudního přezkumu. Podle žalobce totiž nejde o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
proto by byl účastník připraven o soudní ochranu. Žalobce též předložil čestné prohlášení,
které má prokazovat osobní podání žádosti žalobcem.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení o kasační
stížnost. Ověřil, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.).
V kasační stížnosti, kterou podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., a v řízení o kasační stížnosti za něj jedná pověřená
zaměstnankyně s vysokoškolským právnickým vzděláním vyžadovaným podle zvláštních zákonů
pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy věcně projednatelná. Nejvyšší
správní soud posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán jejím rozsahem
a uplatněnými stížnostními důvody.
Kasační stížnost je důvodná.
Ve vztahu k námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu je třeba zdůraznit,
že stěžovatel tuto námitku vznesl na půdorysu rozsáhlé polemiky o nesprávné aplikaci zásady
in dubio mitius městským soudem. Tato problematika ovšem není, jak bude dále uvedeno,
pro posouzení věci relevantní.
Za stěžejní naopak považuje Nejvyšší správní soud v posuzované věci otázku
významu vydání usnesení o odložení věci ve smyslu §43 odst. 1 písm. a) správního řádu
pro posouzení existence nečinnosti žalovaného. Žaloba na ochranu před nečinností
totiž představuje pouze subsidiární prostředek vůči žalobě proti rozhodnutí. Kde se lze bránit
žalobou podle §65 odst. 1 s. ř. s., musí existovat rozhodnutí, a nečinnostní žaloba
je tudíž pojmově vyloučena (přiměřeně viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 – 52, citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz).
V kontextu žaloby na ochranu proti nečinnosti podle §79 s. ř. s. je posouzení zákonnosti
rozhodnutí (usnesení) správního orgánu, s ohledem na subsidiární povahu řízení podle
§79 s. ř. s., možné jen výjimečně tam, kde takový úkon nemá povahu rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. (například usnesení o přerušení řízení, jehož se žalovaný správní orgán na svou
obranu dovolává) a kde na posouzení jeho zákonnosti závisí odpověď na otázku, zda v okamžiku
rozhodování soudu byl žalovaný již povinen ve věci žalobce rozhodnout. Usnesení o odložení
věci podle §43 správního řádu však takovým typem rozhodnutí správního orgánu není.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu totiž rozhodnutí o odložení věci (respektive
rozhodnutí o odvolání proti němu) podléhá soudnímu přezkumu, neboť se jedná o rozhodnutí
významně zasahující do právní sféry žadatele. K těmto otázkám se Nejvyšší správní soud vyjádřil
například v rozsudku ze dne 18. 3. 2010, č. j. 3 Ads 128/2009 – 71, nebo v rozsudku ze dne
9. 2. 2017, č. j. 4 Azs 236/2016 – 43, který se uvedenou otázkou zabýval na skutkově obdobném
základě přímo ve vztahu k usnesení o odložení věci podle §43 odst. 1 písm. a) správního řádu.
Důvodností vydání takového usnesení se proto nelze zabývat v rámci řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti. Pro řízení o nečinnostní žalobě je podstatné pouze to, zda správní orgán
svoji povinnost zabývat se podáním navrhovatele řádně splnil; v dané věci tedy je významné
to, že žalovaný uvedeným způsobem rozhodl a nebylo-li jeho usnesení zrušeno, není nečinný.
Otázku zda vydané usnesení o odložení věci bylo vydáno v souladu se zákonem, může žalobce
zpochybňovat v odvolacím řízení správním (což v posuzované věci ostatně dle sdělení
stěžovatele učinil) a následně cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu.
Jelikož v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti nemůže soud posoudit zákonnost
rozhodnutí o odložení věci podle §43 odst. 1 písm. a) správního řádu, není v tomto řízení
ani prostor pro posuzování otázky, zda žalobce podal svou žádost na zastupitelském úřadu
osobně a zda byla městským soudem správně aplikována zásada in dubio mitius na posouzení
této skutkové okolnosti. Městský soud se posouzením této otázky zabývat v tomto řízení neměl.
Jedná se totiž o otázky, které mohou být řešeny soudem až v případě, že bude v rámci žaloby
proti rozhodnutí o odložení věci (respektive rozhodnutí o odvolání proti němu) posuzovat
otázku zákonnosti tohoto rozhodnutí. Kasační argumentací stěžovatele ohledně otázky,
zda žalobce podal svou žádost na zastupitelském úřadu osobně a zda byla městským soudem
správně aplikována zásada in dubio mitius, se proto nezabýval ani Nejvyšší správní soud.
Z těchto důvodů pro posouzení věci není významná ani žalobcem vznesená námitka,
že stěžovatelem zastávaný výklad §169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců je dle názoru žalobce
v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Rovněž z těchto důvodů
pro rozhodnutí ve věci není významné provedení důkazů, které mají prokázat skutečný účel
používání systému Visapoint na zastupitelském úřadu v Hanoji, ani důkazů, které mají
prokazovat osobní podání žádosti žalobcem. Nejvyšší správní soud proto žalobcem navržené
důkazy neprovedl (§52 odst. 1 s. ř. s., §120 s. ř. s.).
V důsledku nesprávného posouzení významu rozhodnutí stěžovatele o odložení věci
podle §43 odst. 1 písm. a) správního řádu městským soudem je tedy zřejmé, že v posuzované
věci byl naplněn kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní
soud proto posoudil kasační stížnost jako důvodnou a rozsudek městského soudu podle
§110 odst. 1 s. ř. s. věty první před středníkem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský
soud je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, vysloveným
v tomto rozsudku (viz §110 odst. 4 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. června 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu