ECLI:CZ:NSS:2017:4.AFS.227.2017:30
sp. zn. 4 Afs 227/2017 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: FVE CZECH a.s.,
IČ 28517270, se sídlem V Šáreckém údolí 764/1, Praha 6, zast. JUDr. Jiřím Kadeřábkem,
advokátem, se sídlem Michalská 39/4, Litoměřice, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
27. 11. 2014, č. j. 31450/14/5200-11433-711217, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 11. 2017, č. j. 9 Af 1/2015 - 26,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Rekapitulace předcházejícího řízení
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 11. 2014, č. j. 31450/14/5200-11433-711217, zamítl
odvolání a potvrdil rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu ze dne 7. 4. 2014,
č. j. 81505/14/4000-17104-503402, kterým byla podle ustanovení §237 odst. 4 zákona
č. 280/2009 Sb., daňový řád, zamítnuta stížnost na postup plátce daně ČEZ Prodej, s.r.o.,
ohledně srážek odvodu z elektřiny ze slunečního záření za období prosinec 2013 podle zákona
č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podporovaných zdrojích energie“). Žalovaný poukázal
na závěry obsažené v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, ve kterém Ústavní soud
neshledal protiústavnost solárního odvodu. Dále se zevrubně zabýval postupem plátce odvodu
a oprávněními poplatníka podat proti takovému postupu stížnost. Zdůraznil, že plátce
postupoval v souladu se zákonnou úpravou, pokud solární odvod srazil a odvedl. Plátce odvodu
totiž neměl žádnou zákonnou možnost se této povinnosti vyhnout, přičemž samotný odvod
byl proveden ve správné výši. Správnost takového postupu potvrzuje i usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57, či usnesení
Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1273/14.
[2] Rozsudkem ze dne 9. 11. 2017, č. j. 9 Af 1/2015 - 26, Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Uvedl, že institut solárního odvodu byl do právního řádu zaveden novelou zákona o podpoře
využívání obnovitelných zdrojů, provedenou zákonem č. 402/2010 Sb., který Ústavní soud
v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, vyhodnotil jako souladný s ústavním pořádkem.
Tyto závěry je podle soudu možné vztáhnout i na právní úpravu účinnou po 1. 1. 2013,
tedy na zákon o podporovaných zdrojích energie. K namítanému porušení principu rovnosti
soud uvedl, že rovnost je kategorie relativní, a proto skutečnost, že určitá zákonná úprava
zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemusí bez dalšího znamenat porušení
principu rovnosti. Jak upozornil Ústavní soud, zavedení solárního odvodu bylo odůvodněno
velice významným zvýhodněním nově budovaných fotovoltaických elektráren oproti ostatním
druhům obnovitelných zdrojů, u kterých byla podpora stanovena optimálně. Proto bylo nutné
na tuto situaci reagovat takovýmto specifickým způsobem. Ústavní soud v uvedeném nálezu
neshledal zásah do právní jistoty a legitimního očekávání provozovatelů solárních elektráren,
přičemž měl rovněž za to, že přijatá právní úprava neporušuje zákaz pravé retroaktivity
a neporušuje právo vlastnit majetek. S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57, soud upozornil, že ačkoli
žalobkyně brojí proti institutu solárního odvodu, nezvolila k tomu vhodný procesní prostředek
obrany, který může představovat jen žádost o prominutí daně podle §260 daňového řádu.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Proti uvedenému rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížnost. V ní namítla, že novelizace provedená zákonem č. 402/2010 Sb. je protiústavní, neboť
porušuje garanci patnáctileté doby návratnosti investic a určité výše výnosů za jednotku elektřiny,
čímž bylo narušeno její legitimní očekávání. Zmíněnou úpravu označila za diskriminační, jelikož
se vztahuje pouze na solární elektrárny uvedené do provozu v letech 2009 a 2010, a proto
byl porušen princip rovnosti. Zákon č. 402/2010 Sb. narušil ústavní princip rovnosti, zasáhl
do právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a odporuje rovněž zákazu retroaktivity.
Stěžovatelka odmítla závěry, ke kterým dospěl Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, neboť tyto závěry porušují závazky státu plynoucí ze smluv o ochraně
investic a z předpisů Evropské unie. Stěžovatelka proto navrhla Nejvyššímu správnímu soudu,
aby rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 11. 2017, č. j. 9 Af 1/2015 - 26, zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil se závěry soudu. Podstatu
sporu podle něj představuje údajná protiústavnost výběru srážkové daně. Upozornil,
že argumentací stěžovatelky se v minulosti zabýval Ústavní soud a dospěl k závěru, že předmětná
právní úprava je ústavně konformní. Odkázal dále na judikaturu, podle níž měla stěžovatelka
svou nepříznivou ekonomickou situaci řešit prostřednictvím institutu prominutí daně. Žalovaný
proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení kasační stížnosti
[5] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady podle
§109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že již v minulosti opakovaně rozhodoval
o kasačních stížnostech provozovatelů solárních elektráren proti rozhodnutím správních soudů
o žalobách proti rozhodnutím orgánů finanční správy ve věcech stížností na postup plátce daně,
a to např. v rozsudcích ze dne 17. 12. 2014, č. j. 1 Afs 121/2014 - 52, ze dne 16. 1. 2014,
č. j. 7 Afs 108/2013 - 36, ze dne 18. 4. 2014, č. j. 8 Afs 3/2014 - 39, ze dne 14. 5. 2014,
č. j. 10 Afs 18/2014 - 48, ze dne 11. 9. 2015, č. j. 4 Afs 177/2015 - 22, ze dne 30. 9. 2015,
č. j. 2 Afs 131/2015 - 30, ze dne 27. 10. 2015, č. j. 2 Afs 83/2015 - 39, ze dne 9. 12. 2015,
č. j. 1 Afs 133/2015 - 35, a ze dne 22. 6. 2016, č. j. 1 Afs 130/2016 - 28. Ve vztahu
ke stěžovatelce v poslední době Nejvyšší správní soud rozhodoval rozsudkem ze dne 24. 5. 2017,
č. j. 6 Afs 269/2016 - 27, na který výslovně rovněž poukazuje, neboť se obsahově jedná o tytéž
námitky. Na tuto ustálenou rozhodovací praxi ohledně posouzení ústavnosti solárního odvodu
pro stručnost Nejvyšší správní soud odkazuje.
[8] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem Městského soudu v Praze, který odkázal
na to, že ústavností odvodu za elektřinu vyrobenou ze slunečního záření se zabýval Ústavní soud
v již zmiňovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Závěry Ústavního soudu, které lze aplikovat
i na zákon o podporovaných zdrojích energie, je Nejvyšší správní soud vázán. Nejvyšší správní
soud nepřijal argument stěžovatelky, že Ústavní soud rozhodoval na základě negativní
společenské atmosféry bez pravdivých podkladů, neboť v řízení o kasační stížnosti není
oprávněn závěry Ústavního soudu přezkoumávat. Proto dále pouze ve stručnosti shrnuje závěry
předmětného nálezu Ústavního soudu.
[9] K porušení principu rovnosti Ústavní soud odkázal na svou ustálenou judikaturu,
která chápe rovnost jako kategorii relativní, která vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů.
Z principu rovnosti vyplývají dva požadavky. Rozlišování nesmí být výsledkem svévole
a nerovnost nesmí dosáhnout intenzity zpochybňující samu podstatu rovnosti (nález Ústavního
soudu ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02). Ústavní soud dospěl k závěru, že vzhledem
k tomu, že dotační politika státu v oblasti podpory FVE spočívala ve snaze kompenzovat vysoké
náklady na pořízení příslušných technologií, významné snížení investičních nákladů na pořízení
solárních panelů právě v roce 2009 a 2010 bylo racionálním základem rozlišování výrobců.
Zavedení odvodu z energie vyrobené v FVE uvedených do provozu v období od 1. 1. 2009
do 31. 12. 2010 proto spočívalo na zcela legitimních a racionálních důvodech. Stěžovatelka
ostatně sama ve své kasační stížnosti přiznává, že v letech 2009 až 2010 došlo k významnému
vývoji cen technologií použitých pro výrobu solární elektrárny ve vztahu k regulaci výkupní ceny
takto vyrobené elektrické energie. Právě tento překotný vývoj byl důvodem, proč zákonodárce
zakotvil „solární odvod“ a proč byl tento institut s ohledem na uvedené souvislosti, které patrně
byly v inkriminované době známy i stěžovatelce, vyhodnocen jako ústavně souladný.
[10] K námitce retroaktivity a porušení principu ochrany legitimního očekávání Ústavní soud
nejprve uvedl, že přísně vzato se o retroaktivitu v žádném slova smyslu nejedná, neboť období,
v němž je vyrobená elektřina předmětem odvodu, s účinností právního předpisu teprve počíná,
předmětem odvodu tedy vůbec není elektřina vyrobená před účinností zákona (k vazbě účinnosti
právního předpisu na zdaňovací období viz např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 9/08). Vzhledem ke specifické problematice regulovaného trhu s elektřinou
z obnovitelných zdrojů, zvláště vzhledem ke garancím obsaženým v §6 odst. 1 zákona o podpoře
využívání obnovitelných zdrojů, Ústavní soud nicméně připustil, že zavedení odvodu za elektřinu
vyrobenou ze slunečního záření působí v zásadě účinky nepravé retroaktivity. Ústavní soud
připomněl, že zatímco pravá retroaktivita právní normy je přípustná pouze výjimečně, v případě
retroaktivity nepravé lze konstatovat její obecnou přípustnost. Případy, kdy nepravá retroaktivita
s ohledem na princip ochrany důvěry v právo přípustná není, představují pouze výjimky
z tohoto obecného pravidla.
[11] Za zásadní považoval Ústavní soud to, že podle vyjádření Energetického regulačního úřadu
a Ministerstva průmyslu a obchodu bude i po přijetí posuzované novely zachována podpora
využití obnovitelných zdrojů, a to v míře, která zajistí výrobci elektřiny z obnovitelných zdrojů
zákonem zakotvenou garanci výše výnosů za jednotku elektřiny při podpoře výkupními cenami
po dobu 15 let a současnou garanci prosté doby návratnosti investice 15 let od uvedení zařízení
do provozu. Důsledkem novely a úpravy obsažené v zákoně o podporovaných zdrojích energie
je tudíž toliko dočasné ovlivnění míry zisku způsobené zvýšením nákladů o nově zavedenou
povinnost odvodu, a z toho plynoucí prodloužení doby návratnosti investice. Změna
se tak ve vztahu k době návratnosti promítá pouze do toho, že její dosažení bude uskutečněno
v delším (avšak zákonem zachovaném) časovém horizontu, než výrobci elektřiny z obnovitelných
zdrojů očekávali. Tento faktický důsledek je ale z hlediska principu právní jistoty a ochrany
důvěry v právo nezbytné postavit naroveň situaci pouhého spoléhání se na to, že státní podpora
využití obnovitelných zdrojů energie nebude do budoucna změněna. Takovéto důvěře
však z ústavního hlediska ochranu přiznat nelze. Dle názoru Ústavního soudu vysloveného
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 stanovení příspěvku, jehož poskytování je pouze beneficiem
ze strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování určitého základního
práva nebo svobody, závisí vždy na tom, do jaké míry je ze strany zákonodárce shledána jeho
účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. Dotčené subjekty nemohou spoléhat
na to, že postupem času zákonodárce tuto výši nepřehodnotí. Nelze přitom opomenout
ani související odpovědnost Vlády a Parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí
i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem
a aktuálním potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů (bod 160).
[12] V nálezu Pl. ÚS 17/11 potom Ústavní soud shledal, že nebyly naplněny podmínky
pro aplikaci zákazu nepravé retroaktivity. Zákonodárcem sledované cíle, tj. odvrácení negativních
sociálně-ekonomických dopadů spočívajících v podstatném zvýšení ceny elektrické energie
pro koncového spotřebitele a regulace státní podpory vzhledem k extrémnímu poklesu
investičních nákladů, považoval Ústavní soud za zcela legitimní. Prostředky k naplnění těchto cílů
označil za rozumné a přiměřené zejména vzhledem k tomu, že garance patnáctileté návratnosti
investice zůstala zachována. Stěžovatelka sice s těmito závěry Ústavního soudu nesouhlasí,
ale na podporu svých tvrzení nepřináší jakékoli konkrétní důkazy.
[13] Městský soud v Praze tedy žalobu stěžovatelky správně zamítl, neboť v obecné rovině
je úprava „solárního odvodu“ v souladu s ústavním pořádkem a v konkrétní rovině nemohly
správní orgány žádným způsobem v přezkoumávané věci zohlednit dopad solárního odvodu
na stěžovatelku v řízení o jeho stížnosti na postup plátce daně. Nemohl tak tím spíše učinit
ani Městský soud v Praze v řízení o žalobě.
[14] Nad rámec nosných důvodů nálezu Pl. ÚS 17/11 stěžovatelka zmiňuje rozpor
posuzovaného odvodu s obecně uznávanými pravidly ochrany investic v Evropské unii
a se závazky České republiky vyplývajícími z dvoustranných smluv o ochraně investic.
Tato námitka však nebyla uplatněna v řízení před Městským soudem v Praze, který ji tak nemohl
posoudit, a tudíž se jí pro nepřípustnost nemůže zabývat ani Nejvyšší správní soud
(§104 odst. 4 s. ř. s.). Nadto Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatelka své tvrzení
nepodepřela žádnými konkrétními argumenty a ani neodkázala na konkrétní právní normy. Podle
ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu „[n]ení naprosto na místě, aby soud za žalobce
spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem
by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta“ (rozsudek rozšířeného
senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS, či obdobně
rozsudek ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 23/2013 - 53). Nejvyšší správní soud by se tedy takovou
stížnostní námitkou pro její obecnost nemohl zabývat, i kdyby byla zmíněna již v řízení
před Městským soudem v Praze.
IV. Závěr
[15] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60 odst. 1
věty první s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na jejich náhradu, neboť neúspěšné
stěžovatelce náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému v souvislosti s řízením o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2017
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu