ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.269.2016:27
sp. zn. 5 As 269/2016 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty ve věci žalobce: České vysoké
učení technické v Praze, se sídlem Zikova 1903/4, Praha - Dejvice, proti žalovanému:
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. kpt. Jaroše 7, Brno, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 11. 2016,
č. j. 62 Af 95/2014 – 141,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. 11. 2016, č. j. 62 Af 95/2014 – 141,
se ruší a věc se m u vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno
rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 12. 9. 2014,
č. j. ÚOHS-R304,309/2013/VZ-19278/2014/321/Oho.
I. Vymezení věci a průběh dosavadního řízení
Žalobce coby zadavatel zadával v podlimitním zadávacím řízení veřejnou zakázku
„Projektový management – vzdělávání akademiků“. Žalovaný vedl správní řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele k návrhu solit project, s.r.o. a v prvostupňovém rozhodnutí dospěl k závěru,
že žalobce coby zadavatel nedodržel postup stanovený v §60 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“), tím, že nevyloučil z účasti v zadávacím řízení vybraného
uchazeče Conseptica s.r.o., který neprokázal splnění technického kvalifikačního předpokladu
podle §56 odst. 2 písm. e) ZVZ, neboť nepředložil platný certifikát projektového řízení,
zpracování a implementace projektové metodiky dle pravidel pro mezinárodně akreditované
kurzy projektového řízení u určené osoby (lektorky) odpovědné za poskytování příslušných
služeb.
Podle žalovaného ve zjednodušeném podlimitním řízení byl dodavatel podle §52 odst. 1
ZVZ povinen prokázat splnění kvalifikace ve lhůtě pro podání nabídek, která v nyní posuzované
věci uplynula dne 25. 10. 2012. Později vybraný uchazeč (Conseptica s.r.o.) byl povinen v této
lhůtě předložit příslušný certifikát prokazující, že osoby odpovědné za poskytování příslušných
služeb dosáhly požadované odborné kvalifikace. Vzhledem k tomu, že tento později vybraný
uchazeč prokázal splnění technického kvalifikačního požadavku osobou odpovědnou
za poskytování služeb až ke dni 22. 1. 2013, kdy příslušná lektorka dokončila akreditační proces,
daný požadavek nesplnil ve lhůtě podle §52 odst. 1 ZVZ, tj. ve lhůtě pro podání nabídek.
Proto podle žalovaného později vybraný uchazeč (Conseptica s.r.o.) nesplnil technický
kvalifikační předpoklad tak, jak byl požadován žalobcem, a ten byl povinen jej již ve fázi
posuzování splnění kvalifikace vyloučit z další účasti v zadávacím řízení.
V rozkladu proti tomuto rozhodnutí žalobce mimo jiné namítal, že akreditace trenéra
kurzu nebyla součástí technických kvalifikačních předpokladů a s odkazem na §56 odst. 2
písm. e) ZVZ ji ani nebylo možno v rámci technických kvalifikačních předpokladů požadovat;
žalobce tedy v rámci požadavků na prokázání kvalifikace požadoval pouze osvědčení o vzdělání
a odborné kvalifikaci, který byl později vybraným uchazečem (Conseptica s.r.o.) řádně předložen;
ten tedy kvalifikaci, jak žalobce požadoval, splnil. Předseda žalovaného rozklad zamítl.
Krajský soud rozsudkem č. j. 62 Af 95/2014 - 113, ze dne 6. ledna 2016, rozhodnutí
předsedy žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud přitom konstatoval,
že závěr ohledně pochybení žalobce v zadávacím řízení vystavěl žalovaný na nezákonné aplikaci
ustanovení zákona o veřejných zakázkách ohledně způsobu prokazování splnění kvalifikace
ve zjednodušeném podlimitním řízení; nemůže tudíž obstát závěr, že kvalifikace v nyní
posuzované věci (ve zjednodušeném podlimitním řízení) nebyla prokázána nepředložením
uvedeného certifikátu, a tedy že jeho nepředložením ve lhůtě pro podání nabídek později vybraný
uchazeč (Conceptica s.r.o.) nesplnil kvalifikaci, za což měl být z další účasti v zadávacím řízení
vyloučen podle §60 odst. 1 citovaného zákona.
Ke kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
rozsudkem č. j. 5 As 12/2016 - 23, ze dne 19. 9. 2016, zrušil, a to z důvodu, že nebyla posouzena
hlavní žalobní námitka, jejíž zodpovězení je zásadní pro závěr o (ne)oprávněnosti vyloučení
vybraného uchazeče, a to, zda byl požadavek na akreditaci požadavkem na prokázání splnění
kvalifikace nebo požadavkem na plnění veřejné zakázky. Konstatoval, že teprve až poté,
co krajský soud postaví najisto, zda požadavek na akreditaci byl požadavkem na prokázání
splnění kvalifikace, nebo požadavkem na plnění veřejné zakázky, jak tvrdil žalobce,
může posuzovat, zda stěžovatel postupoval v dané věci v souladu nebo v rozporu se zákonem.
Závěr o tom, že zadavatel postupoval v rozporu s ustanoveními ZVZ, když požadoval
po uchazeči předložení konkrétních listin, a nikoliv pouze čestné prohlášení, může přijít
až v situaci, kdy je postaveno najisto, o jaký požadavek se jednalo; nikoliv obráceně. Za situace,
kterou krajský soud nastolil, se stěžovateli vrátila věc k dalšímu řízení, aniž by bylo zřejmé,
zda jeho pochybení spočívá pouze v tom, že dospěl k závěru, že žalobce měl vyloučit uchazeče
pro nesplnění kvalifikace nebo v tom, že daný požadavek akreditace vůbec za požadavek
kvalifikace považoval.
Krajský soud v následném řízení, v němž byl vázán právním názorem vysloveným
v rozsudku Nejvyššího správního soudu, rozhodnutí předsedy žalovaného rozsudkem nyní
napadeným kasační stížností zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Dospěl přitom
k závěru, že ze zadávací dokumentace neplyne, že by požadavek, aby byl kurz zajištěn
akreditovaným trenérem s mezinárodní akreditací, který později vybraný uchazeč nesplnil
ve lhůtě pro podání nabídek, byl požadavkem na prokázání kvalifikace. S uvedeným právním
názorem zavázal žalovaného k dalšímu postupu v řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
Stěžovatel odůvodňuje podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“); rozsudek
krajského soudu je dle stěžovatele nezákonný z důvodu nesprávného posouzení zásadních
právních otázek a nesprávného a nedostatečného zjištění skutkového stavu při posuzování
postupu zadavatele.
Krajský soud v rozsudku uvedl, že stěžovatel přehlédl, že ve zjednodušeném podlimitním
řízení se splnění kvalifikačních předpokladů prokazuje předložením čestného prohlášení
(§62 odst. 3 ZVZ), a to ve vztahu k veškeré požadované kvalifikaci. Dle krajského soudu tak měl
stěžovatel vyhodnotit, zda obstojí samotný postup žalobce při posuzování kvalifikace stanovený
ve výzvě k podání nabídky. Bylo tak třeba vyhodnotit, zda žalobce skutečně uplatnil požadavek
na prokázání splnění kvalifikace listinami, z nichž by splnění kvalifikace mělo přímo plynout.
Na to bylo dle krajského soudu třeba navázat posouzením, zda jde ze strany žalobce o postup
zákonný. Pokud by žalobce požadoval doložit splnění kvalifikace čestným prohlášením (jak §62
odst. 3 ZVZ stanoví) veškeré listiny by měly být dle krajského soudu žalobci doloženy až před
podpisem smlouvy postupem podle §82 odst. 4 ZVZ. Tedy i listina, jež podle závěru
napadeného rozhodnutí a rozhodnutí prvního stupně měla být doložena ve lhůtě pro podání
nabídek podle §52 odst. 1 ZVZ, měla být předložena až před podpisem smlouvy, a tedy její
nepředložení ve lhůtě podle §52 odst. 1 ZVZ nemohlo být důvodem pro vyloučení podle §60
odst. 1 zákona. Dle Krajského soudu tak neobstojí závěr, že nepředložením požadovaného
certifikátu ve lhůtě pro podání nabídek vybraný uchazeč nesplnil kvalifikaci, za což měl být
vyloučen. Výše uvedené krajský soud ponechal v nezměněné podobě oproti rozsudku zrušenému
rozsudkem NSS. V reakci na právní závěr NSS o nepřezkoumatelnosti pak krajský soud
v rozsudku doplnil, že žalobce §60 odst. 1 zákona neporušil, a že neposkytnutí součinnosti
při podpisu smlouvy nemůže být důvodem vyloučení pro nesplnění kvalifikace. Krajský soud
považuje za zcela nepodstatné řešení otázky, ke které se měl dle NSS vyjádřit, ale i přesto uvádí,
že požadavek zadavatele, aby byl kurz zajištěný akreditovaným trenérem, nebyl požadavkem
na prokázání kvalifikace, když akreditace trenéra jakožto odborná kvalifikace osoby na seznamu,
kterým se prokazovala kvalifikace, neplyne ani ze zadávací dokumentace, ani z konstantní
argumentace žalobce.
Stěžovatel předesílá, že nosná část rozsudku krajského soudu představuje rozšíření
soudního přezkumu ex officio nad rámec podané žaloby a v ní uplatněných námitek.
Dle rozhodovací praxe krajského soudu je přitom takový přezkum možný jen za splnění
konkrétních podmínek. V rozsudku č. j. 62 Af 66/2011 – 91, ze dne 6. 12. 2012, uvedl:
„Soud je tedy oprávněn a povinen přihlížet z úřední povinnosti i k vadám uvedeným v §76 odst. 1 s. ř. s. toliko
tehdy, pokud žalobou napadené správní rozhodnutí vůbec není schopno přezkumu z hlediska žalobních námitek,
přičemž tato vadnost a nemožnost podrobit rozhodnutí zkoumání musí být zjevná buď ze spisu (či z jeho absence),
nebo z rozhodnutí samotného, pokud bude postrádat srozumitelnost či důvody v takové míře, že vylučuje
zkoumání důvodnosti žaloby, anebo ji soud sezná na základě jiných rozhodných skutečností, jež se dostanou
do jeho sféry. Jinak řečeno, soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly
žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů
(viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, sp. zn. 7 Azs 79/2009,
www.nssoud.cz).“ Stěžovatel tudíž musí akcentovat, že postup krajského soudu byl zcela mimo
rámec uplatněných žalobních námitek. Je také zjevné, že se nejednalo o vady řízení,
které ač žalobcem nenamítány „brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů“,
neboť je zjevné ze závěrečné části rozsudku, že krajský soud v rozsahu žalobních bodů napadené
rozhodnutí přezkoumával. Přitom ani v rozkladu, ani ve správním řízení nebylo krajským soudem
dovozované pochybení zadavatele (nezákonný požadavek na způsob prokazování splnění
kvalifikace – tedy nezákonnost zadávacích podmínek) namítáno, a to ani navrhovatelem,
jenž správní řízení vyvolal. V části návrhu, v níž bylo správní řízení pravomocně zastaveno
a která směřovala proti zadávacím podmínkám, navrhovatel napadal způsob stanovení
hodnotících kritérií.
Stěžovatel dále namítá, že krajský soud v dané věci nesprávně vyhodnotil skutečný obsah
zadávacích podmínek, což vedlo k nesprávným skutkovým závěrům, které měly za následek
nesprávné posouzení klíčové právní otázky. Ač to krajský soud považoval za nepodstatné,
meritem sporu skutečně je, zda byl požadavek zadavatele na zajištění kurzu akreditovaným
trenérem požadavkem na kvalifikaci či nikoliv. Z argumentace krajského soudu pak vyplývá,
že klíčovým pro jeho závěr bylo tvrzení žalobce, že takto kvalifikaci nepožadoval. Stěžovatel
je však toho názoru, že je nutné zabývat se nikoliv následným procesním stanoviskem žalobce,
ale skutečnou objektivní podobou zadávacích podmínek, které jsou formulovány nejen výzvou
k podání nabídek a zadávací dokumentací, ale i dodatečnými informacemi poskytnutými
v zadávacím řízení. Argumentace krajského soudu je přitom vnitřně rozporná, pokud sám
v rozsudku na str. 10 uvádí, že právě z protokolu o posouzení kvalifikace ze dne 25. 10. 2012
plyne, že bylo posuzováno předložení konkrétních listin se závěrem ohledně nejasností
při prokazování splnění technických kvalifikačních předpokladů v nabídce vybraného uchazeče,
přitom následně při vyhodnocení merita sporu konstatuje, že ze zadávací dokumentace
ani z konstantní argumentace žalobce neplyne, že by se jednalo o kvalifikační požadavek.
To, že se o kvalifikační požadavek jednalo, plyne právě ze skutečnosti, že byla „kvalifikovanost“
lektora žalobcem zkoumána při posouzení kvalifikace, na čemž nemůže ničeho změnit následné
procesní stanovisko žalobce, které již reflektuje uplatněné námitky dalšího účastníka řízení.
Přitom výzva k podání nabídek jednoznačně v bodu 4.1.3.3. b) stanoví požadavek, že osoba
odpovědná za poskytování služeb má mít min. kvalifikaci v podobě VŠ vzdělání, platného
certifikátu, zkušenosti s poskytováním lektorských služeb min. 5 let, zkušenost s určitou podobou
projektů a zkušenost se školením min. 50 účastníků. Faktem přitom zůstává, že lektorka J. Č. byla
k takovému plnění oprávněna až po obdržení certifikátu v době, kdy již mělo dojít k plnění
veřejné zakázky. Stěžovatel zdůrazňuje, že pokud vybraný uchazeč prokazoval kvalifikaci
prostřednictvím určité osoby, právě tato osoba musela tyto kvalifikační požadavky splňovat. I
krajský soud uznává, že je konstrukce stěžovatele logická, jeví se proto jako nesprávné, pokud se
krajský soud zaměřil jen na formální požadavek certifikátu a nezabýval se dále materiální stránkou
kvalifikačního požadavku vztahujícího se ke konkrétní osobě, tedy tím, co mělo být kvalifikací,
potažmo předloženými certifikáty prokázáno. Stěžovatel v napadeném rozhodnutí a v rozhodnutí
prvního stupně podrobně odůvodnil, z jakého důvodu je jediný možný výklad takový, že
požadavek na zajištění kurzu akreditovaným trenérem byl požadavkem kvalifikačním, proto na
toto odůvodnění i v rámci kasační stížnosti odkazuje.
V této souvislosti stěžovatel připomíná, že žalobci nevytýkal, že měl vyloučit uchazeče,
který k prokázání kvalifikace nepředložil čestná prohlášení. Ani takto neznělo žádné procesní
stanovisko jakéhokoli nezúčastněného dodavatele, účastníka řízení, resp. navrhovatele v souladu
s jeho oprávněním disponovat předmětem správního řízení nebo vybraného uchazeče v rámci
jeho procesní strategie. Pokud se pak Úřad v prvostupňovém rozhodnutí materiálně k této otázce
nevyslovil, ani nebyla stranami správního řízení předkládána, lze dovodit, že se v rámci přezkumu
prvostupňového rozhodnutí mohlo ve smyslu §89 odst. 2 správního řádu jednat maximálně
o vadu, o které lze mít důvodně za to, že nemohla mít vliv na soulad prvostupňového rozhodnutí
s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, pročež k ní nebylo přihlíženo. Stěžovatel
tak nemohl postupovat v rozporu se zákonem, pokud se v napadeném rozhodnutí nevyjadřoval
k otázce, kterou by měl řešit dle rozsudku. Stěžovatel je tedy toho názoru, že za situace,
kdy nebyly podány námitky proti předmětným zadávacím podmínkám, a kdy účastníci řízení
nepředložili k rozřešení správnímu orgánu danou otázku, je nutno vycházet z toho,
že po posouzení zadávacích podmínek dospěl Úřad k závěru, že se jedná o zadávací podmínky
zákonné, ač toto východisko dalšího postupu výslovně v odůvodnění prvostupňového
rozhodnutí nezachytil. Dle stěžovatele je totiž rozhodující to, že bodem 4.2. výzvy žalobce
nesporně předložení čestných prohlášení pro prokázání splnění kvalifikace umožnil,
když dodatečnými informacemi byla upřesněna pouze obsahová stránka požadavku zadavatele
nikoli forma prokázání splnění. Není tedy pravdou, jak krajský soud uvádí, že by dodatečné
informace cokoli o formě, jíž má být kvalifikace prokazována, nasvědčovaly.
Stěžovatel uvádí, že pokud žalobce v bodu 4.2. výzvy uvedl, že „(p)ři prokazování splnění
kvalifikace postupují uchazeči v souladu s příslušnými ustanoveními ZVZ“ nelze dovozovat, že tomu
tak být nemělo na základě následného postupu žalobce po podání nabídek, které čestná
prohlášení neobsahovaly. V té fázi již totiž zadavatel operoval s konkrétní podobou předložených
dokladů, a pokud předložené nabídky neobsahovaly čestná prohlášení, nemohl zadavatel
jejich předložení dovozovat vlastní invencí. Žalobce tak musel vycházet z těch dokladů,
které mu skutečně byly předloženy, přitom je stanoviskem stěžovatele, že nelze považovat
za neprokázání kvalifikace, pokud uchazeč místo čestných prohlášení předloží přímo doklady,
z nichž bude splnění požadované kvalifikace vyplývat. Pokud ale z předložených dokladů není
splnění kvalifikace zřejmé, musí zadavatel postupovat odpovídajícím způsobem. Dle stěžovatele
by bylo v rozporu se zákonem, pokud by zadavatel rezignoval na posouzení obsahové stránky
předložených dokladů jen kvůli tomu, že uchazečům zákon umožňuje předkládat i jen samotná
čestná prohlášení, tudíž nemá žádný význam, zda z předložených dokladů vyplývá prokázání
splnění kvalifikace. Za svoji nabídku odpovídají uchazeči, tudíž je i na jejich straně nutno dbát
svých práv dle aktuálního znění zákona a nelze tyto nedostatky nabídky překlenovat až soudní
cestou a přisuzovat ochranu postupu, který zákon neupravuje. Pokud tedy nebyla vybraným
uchazečem předložena žádná čestná prohlášení, a ani z dalších podkladů v nabídce nevyplývalo,
že vybraný uchazeč kvalifikaci splňuje, bylo povinností zadavatele, aby jej ze zadávacího řízení
vyloučil, a to jedině ve fázi, kdy je posuzována kvalifikace, tedy postupem podle §60 odst. 1
zákona.
Stěžovatel se vymezuje proti implikaci krajského soudu, že by kdy ve správním řízení
tvrdil, že měl být vybraný uchazeč vyloučen dle §60 odst. 1 zákona pro neposkytnutí součinnosti
dle §82 odst. 4 zákona. Nic takového napadené rozhodnutí neobhajovalo a nic takového nebylo
předmětem přezkumu postupu zadavatele. Zadavatel jednoznačně stanovil, jaké jsou jeho
kvalifikační požadavky, z nichž plyne, že dodavatel je kvalifikovaný, pokud disponuje dostatečně
kvalifikovanými lektory, což jsou osoby, jimiž mělo být zajištěno poskytování příslušných služeb
a jimiž měly být předmětné kurzy vedeny. Jako takové tak profesní pozadí těchto osob prokazuje
schopnost samotného dodavatele plnit veřejnou zakázku. Závěr, že by osoba zajišťující
poskytování služeb byla k takovému plnění dostatečně kvalifikovaná, i za situace, kdy není
oprávněná k vedení jednotlivých kurzů, který vyplývá z rozsudku, tak je dle stěžovatele v rozporu
s účelem zákona a samotného institutu kvalifikace.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
a z důvodů uplatněných stěžovatelem (§109 odst. 3 s. ř. s.), neshledal přitom vady,
k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Podstatou sporu je otázka, zda požadavek, aby žalobcem poptávaný kurz byl zajištěn
akreditovaným trenérem s mezinárodní akreditací, byl požadavkem na prokázání splnění
kvalifikace nebo požadavkem na plnění veřejné zakázky. Žalobce (dále též „zadavatel“)
jej pokládá za požadavek na plnění veřejné zakázky, jehož splnění nemohl posuzovat v době
posuzování splnění kvalifikace, stěžovatel je naopak toho názoru, že tento požadavek souvisí
s požadavkem na předložení osvědčení o vzdělání a odborné kvalifikaci osoby nebo osob
odpovědných za poskytování příslušných služeb, a tedy se o požadavek na prokázání splnění
kvalifikace jednalo. Nebyl-li splněn ve lhůtě pro podání nabídek, v níž bylo třeba splnění
kvalifikace prokázat, důsledkem mělo být vyloučení uchazeče a žalobce pochybil tím, že tohoto
uchazeče pro nesplnění kvalifikace podle §60 odst. 1 ZVZ nevyloučil. Tuto spornou otázku
měl v intencích předchozího (zrušujícího) rozsudku zdejšího soudu krajský soud posoudit,
neboť ji v předchozím řízení pominul, ačkoli byla předmětem žalobní námitky.
Ze spisu vyplynuly následující rozhodné skutečnosti.
Zadávací řízení bylo zahájeno dne 9. 10. 2012; na věc se tedy použije ZVZ ve znění
zákona č. 167/2012 Sb.
V posuzované věci zadavatel, přestože se jednalo o veřejnou zakázku malého rozsahu,
zahájil její zadávání postupem pro zadávání podlimitní veřejné zakázky a zvolil k tomu
zjednodušené podlimitní řízení. V takovém případě muselo proběhnout zadávací řízení podle
pravidel zjednodušeného podlimitního řízení (§26 odst. 5 věta druhá ZVZ, §38 ZVZ).
Z výzvy k podání nabídky na podlimitní veřejnou zakázku ze dne 5. 10. 2012
(dále „výzva“) plyne, že zadavatel požadoval prokázání splnění technických kvalifikačních
předpokladů mimo jiné osvědčením o vzdělání o odborné kvalifikaci osoby nebo osob
odpovědných za poskytování příslušných služeb (lektora/lektorů) v rozsahu, z něhož bude
zřejmé splnění stanovené minimální úrovně tohoto kvalifikačního předpokladu, při současném
předložení jmenného seznamu lektora či lektorů, kteří budou požadované služby zajišťovat - bod
4.1.3.2. písm. b výzvy.
Stanovení minimální úrovně tohoto kvalifikačního předpokladu potom plyne z bodu
4.1.3.3. písm. b) výzvy, podle něhož z informací a dokladů předložených dodavatelem musí být
zřejmé, že osoba nebo osoby odpovědné za poskytování příslušných služeb (lektor/lektoři,
kteří budou požadované služby zajišťovat) dosáhly mimo jiné platného certifikátu projektového
řízení, zpracování a implementace projektové metodiky dle pravidel pro mezinárodně
akreditované kurzy projektového řízení (zvýrazněno NSS).
Podle bodu 4. 2. výzvy při prokazování splnění kvalifikace postupují uchazeči v souladu
s příslušnými ustanoveními ZVZ.
Lhůta pro podání nabídek uplynula dne 25. 10. 2012 v 15,00 hodin (bod 3. výzvy).
Před jejím uplynutím (dne 17. 10. 2012) obdržel zadavatel žádost později vybraného (uchazeče
(Conceptica s.r.o.) o dodatečné informace k veřejné zakázce, jejímž předmětem bylo upřesnění
požadavků zadavatele uvedených v zadávací dokumentaci, a to konkrétně upřesnění následujících
dvou bodů: „kurz musí být mezinárodně akreditovaným kurzem projektového řízení“ a „kurz musí být
zajištěn akreditovaným trenérem s mezinárodní akreditací“. K této žádosti poskytl zadavatel dodatečnou
informaci k zadávacím podmínkám; uvedl, že „kurz musí být akreditován u certifikačního orgánu,
realizujícího kurzy projektového řízení s možností získat po jeho absolvování certifikát v projektovém řízení
s platností i mimo území ČR. Kurz musí vést trenér/lektor s oprávněním vést požadovaný typ kurzu projektového
managementu, specifikovaného v odpovědi...“.
Z protokolu o prvním jednání komise pro otevírání obálek s nabídkami ze dne
25. 10. 2012 vyplývá, že nabídku podali dva uchazeči – později vybraný uchazeč (Conceptica
s.r.o.) a solit project, s.r.o. V protokolu o posouzení kvalifikace ze dne 25. 10. 2012 se uvádí,
že solit project, s.r.o. splnění kvalifikace prokázal jednotlivými doklady, v případě později
vybraného uchazeče byly hodnotící komisí posuzující splnění kvalifikace shledány nejasnosti
u seznamu realizovaných zakázek při prokazování technických kvalifikačních předpokladů,
zadavatel jej proto požádal o doplnění dokladů k prokázání kvalifikačních předpokladů, přičemž
požadoval doložení zkušeností „s projektovým řízením nebo projektovým dohledem v posledních 3 letech
alespoň u 3 projektů s minimálním objemem služeb projektového řízení 500 000 Kč bez DPH“.
Na to reagoval později vybraný uchazeč dne 31. 10. 2012; zadavatel opětovně požádal
o vysvětlení dne 7. 11. 2012 s tím, že hodnotící komisi není z předložených certifikátů zřejmé,
zda osoba (lektorka) odpovědná za poskytování příslušných služeb splňuje požadavek zadavatele,
aby byl kurz zajištěn akreditovaným trenérem s mezinárodní akreditací. Na to reagoval později
vybraný uchazeč dne 12. 11. 2012 sdělením, podle něhož „trenérka … splňuje všechny náležitosti
a je plně oprávněna na českém trhu při současné účasti autorized PRINCE2 Lead Trainer poskytovat trénink
v oblasti PRINCE2® Foundation a Practitioner“, a předložením dopisu od Elzas Consultancy
Organization ze dne 8. 11. 2012 s překladem do českého jazyka, v němž bylo uvedeno,
že „… je členkou programu Train-the-Trainer, aby se stala oficiální akreditovanou školitelkou APMG
PRINCE2®. … začala tento program 7. března 2012 a v současné době je ve finální fázi její přípravy
pro oficiální jmenování školitelkou APMG. To znamená, že podle předpisů APMG má … plné právo
poskytovat školení Prince2 Foundation a projít praxí školení pod dozorem akreditovaného školitele
PRINCE2® ... Očekáváme, že … bude akreditována jako školitelka PRINCE2® do konce tohoto roku
2012.“. Vyjádření ohledně zajištění kurzu akreditovaným trenérem s mezinárodní akreditací však
i v tuto chvíli pokládal zadavatel za nedostatečné, a proto přizval později vybraného uchazeče
(Conceptica s.r.o.) na další jednání hodnotící komise dne 22. 11. 2012 za účelem vysvětlení
předloženého zdůvodnění. Jak vyplývá ze zápisu o vysvětlení nabídky ze dne 22. 11. 2012,
později vybraný uchazeč (Conceptica s.r.o.) předložil vysvětlení, podle něhož „lektorka je do doby
získání certifikátu pod odborným dozorem autorizovaného certifikovaného vedoucího školitele, který je po dobu
školení přítomen“. Poté hodnotící komise bez dalšího konstatovala, že nabídka později vybraného
uchazeče (Conceptica s.r.o.) „byla posouzena jako souladná se ZVZ a zadávacími podmínkami a může tedy
být hodnocena“. O výběru nejvhodnější nabídky bylo rozhodnuto dne 26. 11. 2012.
Zadavatel předložil vyjádření vybraného uchazeče (Conceptica s.r.o.), podle něhož
lektorka ukončila akreditační proces dne 22. 1. 2013 a stala se tak akreditovaným trenérem
pro certifikační kurzy PRINCE2® až dne 25. 1. 2013 ve svém vyjádření k návrhu na zahájení
správního řízení.
Mezi stranami je sporné, zda certifikát prokazující, že osoba odpovědná za poskytování
příslušných služeb, který nepochybně je třeba považovat za osvědčení o odborné kvalifikaci,
měl uchazeč předložit ve lhůtě pro podání nabídek coby součást prokazování splnění kvalifikace,
nebo, jak tvrdí krajský soud, veškeré listiny, jež prokázání kvalifikace osvědčovaly, měly být
předloženy zadavateli až v rámci poskytování součinnosti podle §82 odst. 4 ZVZ,
tedy bezprostředně před uzavřením smlouvy s vybraným uchazečem.
Krajský soud konstatoval, že stěžovatel sice správně akcentuje pravidlo, podle něhož
ve zjednodušeném podlimitním řízení je dodavatel povinen prokázat splnění kvalifikace ve lhůtě
pro podání nabídek (§52 odst. 1 věta první ZVZ), přehlíží však, že ve zjednodušeném
podlimitním řízení se splnění kvalifikačních předpokladů prokazuje předložením čestného
prohlášení (§62 odst. 3 ZVZ), a to ve vztahu k veškeré požadované kvalifikaci. Požadavek
na předložení konkrétních listin, z nichž by splnění kvalifikace mělo plynout, a to ve lhůtě
pro podání nabídek, namísto požadavku na předložení čestného prohlášení, dle krajského soudu
žalobce uplatnil v rozporu s §62 odst. 3 ZVZ; veškeré listiny, jež prokázání kvalifikace
osvědčovaly (z nichž by tedy skutečné prokázání kvalifikace vyplynulo), měly být předkládány
žalobci až v rámci poskytování součinnosti podle §82 odst. 4 ZVZ, tedy bezprostředně
před uzavřením smlouvy s vybraným uchazečem.
Jinými slovy krajský soud dospěl k závěru, že v případě zjednodušeného podlimitního
řízení se kvalifikace ve lhůtě podle §52 odst. 1 ZVZ prokazuje výlučně čestným prohlášením
(jeho předložením bez dalšího), a teprve ten z uchazečů, se kterým má být uzavřena smlouva,
je povinen v rámci postupu podle §82 odst. 4 ZVZ předložit originály nebo úředně ověřené
kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace. Smlouva na veřejnou zakázku v nyní posuzované
věci v době rozhodování stěžovatele ještě nebyla uzavřena – a tedy k uplatnění požadavku
na součinnost, v rámci které by po hodnocení nabídek a po rozhodnutí o výběru nejvhodnější
nabídky mohlo být předložení listin teprve žalobcem požadováno, podle §82 odst. 4 ZVZ ještě
nedošlo a dojít ani nemohlo. S uvedeným názorem se Nejvyšší správní soud neztotožnil.
Krajský soud dospěl k závěru, že pokud by správně zadavatel požadoval doložit splnění
kvalifikace čestným prohlášením, veškeré listiny by měly být zadavateli doloženy
až před podpisem smlouvy postupem podle §82 odst. 4 ZVZ; nepředložení požadovaného
certifikátu ve lhůtě podle §52 odst. 1 ZVZ by nemohlo být důvodem pro vyloučení podle §60
odst. 1 ZVZ. Dovodil-li stěžovatel v rámci celkového hodnocení věci, že některý z uchazečů
nesplnil požadavek na prokázání splnění kvalifikace, a tedy že nabídka jednoho z uchazečů
neměla být vůbec hodnocena, musel dle krajského soudu tento svůj celkový závěr opřít o dílčí
závěr, že se jednalo o požadavek zákonný. Nejednalo-li by se o požadavek zákonný, nemohlo
by pochybení žalobce spočívat v nevyloučení z účasti v zadávacím řízení.
Podle §62 odst. 3 ZVZ ve znění rozhodném pro projednávanou věc ve zjednodušeném
podlimitním řízení se splnění kvalifikačních předpokladů prokazuje předložením čestného prohlášení,
z jehož obsahu bude zřejmé, že dodavatel kvalifikační předpoklady požadované zadavatelem splňuje; ustanovení
odstavce 2 se nepoužije. Uchazeč, se kterým má být uzavřena smlouva podle §82, je povinen před jejím uzavřením
předložit zadavateli originály nebo úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace. Nesplnění
této povinnosti se považuje za neposkytnutí součinnosti k uzavření smlouvy ve smyslu ustanovení §82 odst. 4.
Zákon tedy připouští možnost prokázat splnění kvalifikačních předpokladů
předložením čestného prohlášení, z jehož obsahu bude zřejmé, že dodavatel kvalifikační
předpoklady požadované zadavatelem splňuje. Z dikce §62 odst. 3 ZVZ plyne, že zadavatel
ve zjednodušeném podlimitním řízení požaduje k prokázání splnění kvalifikace konkrétní
doklady, avšak uchazeči jsou oprávněni toto splnění prokázat samotným čestným prohlášením.
To však nic nemění na tom, že již v tomto okamžiku, činí-li uchazeč čestné prohlášení, musí být
kvalifikační předpoklady splněny. Nelze čestně prohlásit něco, co nastane až v budoucnu.
Obsahem čestného prohlášení musí být skutečnosti, které mají oporu ve skutečném stavu –
zde tedy v tom, že uchazeč splňuje požadovanou kvalifikaci. Zjednodušením postupu
připuštěním prokázání kvalifikačních předpokladů předložením čestného prohlášení došlo pouze
ke změně formy průkazu, nikoli však ke změně obsahové.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že uchazeč byl ve smyslu §62 odst. 3 ZVZ oprávněn
předkládat čestná prohlášení, aniž by k tomu musel být vyzýván, neboť bod 4.2 výzvy
jednoznačně odkazoval při prokazování splnění kvalifikace na postup dle ZVZ. Pokud ale tak
neučinil, musel zadavatel posuzovat, zda kvalifikaci splňuje ve smyslu předložených dokladů.
Z těch předložených vybraným uchazečem pak nevyplynulo, že by byla lektorka Č. oprávněna
zajišťovat požadované služby, neboť certifikát ji k tomu opravňující nebyl a ani nemohl být
předložen, neboť jej získala až po uplynutí lhůty pro podání nabídek. Bylo by v rozporu se
smyslem zákona, pokud by zadavatel rezignoval na posouzení obsahové stránky předložených
dokladů jen kvůli tomu, že uchazečům zákon umožňuje předkládat i jen samotná čestná
prohlášení. Jak je uvedeno výše, i tato však musí být odrazem skutečného a pravdivého stavu.
Argumentace krajského soudu je především vnitřně rozporná, pokud sám v rozsudku
na str. 10 uvádí, že právě z protokolu o posouzení kvalifikace ze dne 25. 10. 2012 plyne, že bylo
posuzováno předložení konkrétních listin se závěrem ohledně nejasností při prokazování splnění
technických kvalifikačních předpokladů v nabídce vybraného uchazeče, přitom následně
konstatuje, že ze zadávací dokumentace ani z konstantní argumentace žalobce neplyne,
že by se jednalo o kvalifikační požadavek.
Ze spisového materiálu vyplývá zcela zjevně, že právě „kvalifikovanost“ lektora byla
zadavatelem (viz doplňující informace vyžadované po uchazeči a jeho upřesňující dotazy stran
kvalifikace lektora) zkoumána v souvislosti s posouzení kvalifikace. Výzva k podání nabídek
jednoznačně v bodu 4.1.3.3. b) stanoví požadavek, že osoba odpovědná za poskytování služeb
má mít min. kvalifikaci v podobě VŠ vzdělání, platného certifikátu, zkušenosti s poskytováním
lektorských služeb min. 5 let, zkušenost s určitou podobou projektů a zkušenost se školením
min. 50 účastníků. Lektorka byla k takovému plnění oprávněna až po obdržení certifikátu v době,
kdy již mělo dojít k plnění veřejné zakázky.
Legální definici termínu posouzení kvalifikace lze nalézt v §59 ZVZ; zadavatel posuzuje
prokázání splnění kvalifikace dodavatele z hlediska požadavků stanovených v souladu
se zákonem. Zadavatel je tak vázán kritérii uvedenými v oznámení nebo výzvě o zahájení
zadávacího řízení, příp. v zadávací dokumentaci. Samotné posouzení kvalifikace je pak
myšlenkovým procesem zadavatele, kterým se vyhodnocuje, zda konkrétní dodavatel splňuje
kvalifikaci, tedy zda je objektivně schopen z technického hlediska plnit předmět veřejné zakázky.
Pokud vybraný uchazeč prokazoval kvalifikaci prostřednictvím určité osoby, právě tato
osoba musela tyto kvalifikační požadavky splňovat. Jakkoli tedy byla lektorka členkou programu,
na základě kterého měla požadovaný certifikát získat, v době posuzování nabídek nemohlo
být zadavateli známo, zda tento certifikát skutečně obdrží či nikoli a zda tedy bude vybraný
uchazeč schopen plnit předmět veřejné zakázky v požadované lhůtě a kvalitě. Skutečnosti
rozhodné pro splnění kvalifikace musejí nastat ve lhůtě podle §52 odst. 1 ZVZ, tedy
ve zjednodušeném podlimitním řízení ve lhůtě pro podání nabídek. Tyto přitom musí doložit
osoba, která bude požadované služby poskytovat. Je tak zcela nerozhodné, zda lektorka byla pod
dohledem certifikovaného lektora, pokud sama požadovanou kvalifikaci nesplňovala,
neboť certifikát neměla. Pokud vybraný uchazeč prokazoval kvalifikaci prostřednictvím určité
osoby (lektorky Č.), právě tato osoba musela tyto kvalifikační požadavky splňovat.
Nejvyšší správní soud musí přisvědčit stěžovateli v tom, že v rozkladu, ani ve správním
řízení nebylo krajským soudem dovozované pochybení zadavatele (nezákonný požadavek
na způsob prokazování splnění kvalifikace – tedy nezákonnost zadávacích podmínek) namítáno,
a to ani navrhovatelem, jenž správní řízení vyvolal. Krajský soud dovozuje své závěry mimo jiné
i z toho, že dle jeho názoru z napadeného rozhodnutí stěžovatele lze dovodit, že již v průběhu
samotného zadávacího řízení vznikl spor o to, jak vykládat zadávací dokumentaci. Nutno
podotknout, že tuto fázi zadávacího řízení (např. nesrozumitelnost podmínek) žádný z uchazečů
nenapadl (a nečiní tak ani nyní).
Krajský soud nemůže rozhodnutí žalovaného správního orgánu sám posoudit
z hlediska jeho správnosti a případně zrušit nad rámec žalobních námitek, byť může mít
důvodně za to, že není správné. Učinit tak může výhradně pro vady řízení dle §76 s. ř. s.;
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí;
proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu
se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění; pro podstatné
porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. Žádné takové vady však rozhodnutí stěžovatele nevykazovalo.
Nelze pominout ani to, že krajský soud vycházel při svých úvahách mimo jiné i z následného
vyjádření zadavatele o tom, „jak daná kritéria myslel či co jimi nemyslel“, přitom však z jeho
postupu v průběhu zadávacího řízení vyplývalo zcela jednoznačně, že uvedený požadavek
zahraniční akreditace považoval za kvalifikační požadavek, neboť ohledně něj vedl s uchazečem
doplňující korespondenci.
Nejvyšší správní soud na rozdíl od krajského soudu má za to, že stěžovatel závěr
o pochybení žalobce v zadávacím řízení odůvodnil na základě zákonné aplikaci ustanovení
ZVZ ohledně způsobu prokazování splnění kvalifikace ve zjednodušeném podlimitním řízení.
Za kvalifikaci je třeba považovat způsobilost dodavatele realizovat veřejnou zakázku. Technické
kvalifikační předpoklady byly uchazečem splněny až dne 22. 1. 2013, kdy lektorka ukončila
akreditační proces a stala se akreditovaným trenérem pro akreditační kurzy PRINCE2.
Lze tak uzavřít, že kvalifikační předpoklady stanovené ve výzvě nebyly později vybraným
uchazečem prokázány ve lhůtě pro podání nabídek, za což měl být z další účasti v zadávacím
řízení správně vyloučen podle §60 odst. 1 ZVZ.
Pokud krajský soud polemizuje nad tím, že zodpovězení otázky, zda požadavek
na akreditaci byl požadavkem na splnění kvalifikace nebo požadavkem na plnění veřejné zakázky,
je zcela nepodstatné, neboť ať už by byla zodpovězena jakkoli, rozhodnutí žalovaného o tom,
že žalobce porušil §60 odst. 1 ZVZ, obstát nemůže, nelze mu přisvědčit. Nelze totiž pominout,
že takto uplatněná námitka stran sporného posouzení požadavku, byla hlavní žalobní námitkou
a soud byl povinen se jí zabývat. Jak již zdejší soud předeslal v předchozím zrušujícím rozsudku,
teprve po zodpovězení této otázky, lze usuzovat, zda mohl (či měl) být vybraný uchazeč vyloučen
pro nesplnění kvalifikačních předpokladů.
Jak již bylo uvedeno výše, dodavatel měl prokázat splnění technického kvalifikačního
předpokladu osvědčením o vzdělání a odborné kvalifikaci osoby nebo osob odpovědných
za poskytování příslušných služeb. Původně předložené certifikáty neprokazovaly splnění
technického kvalifikačního předpokladu v tom smyslu, že by z nich bylo zřejmé, že osoba,
která má služby poskytovat, je dostatečně odborně kvalifikovaná (jeden prokazuje, že složila
vstupní zkoušku, druhý ověřuje, že splňuje standardy úrovně; ani z jednoho nevyplývalo,
že je jejich držitelka kvalifikovaná poskytovat poptávané služby. To, že certifikáty nepovažoval
zadavatel za dostatečné, lze dovodit, jak již bylo uvedeno výše, mimo jiné z požadavku zadavatele
ze dne 7. 11. 2012 o zdůvodnění nabídky, resp. následného vysvětlení vybraného uchazeče;
nicméně ani toto nebylo způsobilé zadavateli osvětlit, zda je vybraný uchazeč schopný veřejnou
zakázku realizovat. Ačkoli byla lektorka členkou programu, na základě kterého měla požadovaný
certifikát získat, v době posuzování nabídek nemohlo být jisté, a zadavateli ani známo, zda tento
certifikát skutečně obdrží, a zda tedy bude schopen vybraný uchazeč plnit předmět zakázky.
Krajský soud v dané věci hodnotil obsah zadávacích podmínek v rozporu se spisovým
materiálem a skutečným stavem věci, což vedlo k nesprávným skutkovým závěrům, které měly
za následek nesprávné posouzení právní otázky. Zadavatel byl povinen vybraného uchazeče
vyloučit pro nesplnění kvalifikace; stěžovatel postupoval v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud shledal kasační námitky stěžovatele důvodné, proto napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán
právním názorem vysloveným výše; současně krajský soud rozhodne o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu