ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.91.2016:17
sp. zn. 5 As 91/2016 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: RNDr. J. D.,
zastoupený Mgr. Petrem Olbortem, advokátem se sídlem Nad Vývozem 4828, Zlín, proti
žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. T. Bati 21, Zlín, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 14. 3. 2016, č. j. 30 A
31/2014 - 94,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Městský úřad Holešov, odbor územního plánování a stavebního řádu (dále jen „stavební
úřad“), vydal rozhodnutí ze dne 24. 10. 2013, č. j. HOL-20663/2011/SÚ/AH, o změně stavby
„Přístavba bytového domu č. p. 1124, ul. Národních bojovníků v Holešově“, na pozemku p. č. 2844/2
v k. ú. Holešov, a o stavebním povolení na předmětnou stavbu (dále jen „napadené rozhodnutí
stavebního úřadu“). Napadené rozhodnutí stavebního úřadu je jeho v pořadí již čtvrtým
rozhodnutím ve věci.
Proti rozhodnutí stavebního úřadu podal žalobce, který byl účastníkem řízení ve smyslu
§85 odst. 2 písm. b) a §109 písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012 (srov. přechodná ustanovení -
čl. II bod 14. novely č. 350/2012 Sb.; dále jen „stavební zákon“), odvolání, které žalovaný
(dále jen „stěžovatel“) rozhodnutím ze dne 12. 2. 2014, č. j. KUZL 9797/2014, sp. zn. KUSP
84458/2011 ÚP-Zi (dále jen „napadené rozhodnutí stěžovatele“), zamítl a potvrdil napadené
rozhodnutí stavebního úřadu. Napadené rozhodnutí stěžovatele bylo rovněž jeho v pořadí
čtvrtým rozhodnutím ve věci.
Proti rozhodnutí stěžovatele brojil žalobce žalobou podanou u Krajského soudu v Brně
(dále jen „krajský soud“), který jí rozsudkem ze dne 14. 3. 2016, č. j. 30 A 31/2014 - 94, vyhověl,
napadené rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že žalobce
v řízení před správními orgány namítal nesprávné stanovení požárního zatížení pro předmětnou
stavbu a v této souvislosti rovněž nesprávnost stanovisek Hasičského záchranného sboru
(dále jen „HZS“). Postupem správních orgánů se ovšem žalobci nedostalo odpovědi
na jeho konkrétní výtky vůči požárně bezpečnostnímu řešení dané stavby. Uvedeným došlo
dle krajského soudu k porušení §68 odst. 3 a §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále jen „správní řád“), a napadené rozhodnutí stěžovatele je v této části nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů.
I. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalobce
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podle §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel uvedl, že námitky žalobce proti požárně bezpečnostnímu řešení byly
vypořádány dostatečně a v souladu s §149 odst. 4 správního řádu. V pořadí třetí rozhodnutí
stavebního úřadu bylo stěžovatelem zrušeno, jelikož námitky žalobce proti požárně
bezpečnostnímu řešení stavby nebyly vypořádány v součinnosti s příslušným dotčeným orgánem.
Na úrovni prvostupňového správního orgánu nelze postupovat podle §149 odst. 4 správního
řádu, ale pouze podle §149 odst. 5 správního řádu. Žalobce ani ostatní osoby včetně správních
orgánů podnět na přezkum závazného stanoviska k projektové dokumentaci HZS Zlínského
kraje ze dne 20. 12. 2012, č. j. HSZL-6598-2/KM-2012 (dále jen „závazné stanovisko HZS
ze dne 20. 12. 2012“), v rámci nového projednání věci nepodali. Při čtvrtém projednání věci
u stavebního úřadu správní orgány ve vztahu k závaznému stanovisku HZS ze dne 20. 12. 2012
nepochybily. V souladu s právním názorem stěžovatele vysloveným v jeho třetím rozhodnutí
(povinnost vypořádat námitky proti požárně bezpečnostnímu řešení v součinnosti s HZS
Zlínského kraje) si stavební úřad vyžádal od HZS Zlínského kraje sdělení „Součinnost ve věci podané
námitky“ ze dne 2. 10. 2013, č. j. HSZL-4884-2/KM-2013 (dále jen „vyjádření HZS ze dne
2. 10. 2013“), které bylo žalobcem (mimo jiné) napadeno v posledním odvolání. Stěžovatel
vyjádření HZS ze dne 2. 10. 2013 z procesní opatrnosti posoudil jako zpřesňující a doplňující
stanovisko k původně vydanému závaznému stanovisku HZS ze dne 20. 12. 2012, a tedy jako
stanovisko závazné a doložené v rámci stavebního řízení. Dne 6. 1. 2014 stěžovatel v souladu
s §149 odst. 4 správního řádu požádal generální ředitelství HZS jako orgán nadřízený dotčenému
orgánu o potvrzení nebo změnu konkrétního závazného stanoviska (původní závazné stanovisko
HZS ze dne 20. 12. 2012 žalobce v odvolání nenapadl). Generální ředitelství HZS sice vyjádření
HZS ze dne 2. 10. 2013 neposoudilo jako závazné stanovisko, ale jako vyjádření k žádosti
o součinnost při vypořádání námitek žalobce, nicméně obsah vyhodnotilo a vyslovilo s ním
souhlas. Na základě tohoto postupu dotčených orgánů stěžovatel vypořádal námitku žalobce
proti požárně bezpečnostnímu řešení stavby. Dle stěžovatele byl jeho postup v souladu s §149
odst. 4 správního řádu a po obsahové stránce byly námitky žalobce vypořádány v potřebném
rozsahu a v návaznosti na všechny podklady, které tuto otázku řešily, tedy (upraveného) požárně
bezpečnostního řešení stavby vypracovaného oprávněnou osobou, závazného stanoviska
HZS ze dne 20. 12. 2012, navazujícího stanoviska - vyjádření HZS ze dne 2. 10. 2013
a přípis generálního ředitelství HZS ze dne 20. 1. 2014, č. j. MV-5198-4/PO-PRE-2014
(dále jen „vyjádření generálního ředitelství HZS ze dne 20. 1. 2014“).
Stěžovatel odmítá, že by zatížil řízení a své rozhodnutí nepřezkoumatelností,
neboť na základě uvedených podkladů vypořádal námitky žalobce proti projektové dokumentaci
(požárně bezpečnostnímu řešení stavby). Žalobce postupně generoval své námitky a precizoval
je až v rámci posledního odvolání. S odkazem na §82 odst. 4 správního řádu uvedl, že odvolací
řízení a také řízení před stavebním úřadem podléhalo koncentraci. V rámci vypořádání námitek
před stavebním úřadem, tedy správním orgánem I. stupně, nemohly být námitky precizované
až v odvolání ani v součinnosti s dotčeným orgánem vůbec vypořádány. Dotčené orgány
na úseku požární bezpečnosti opakovaně konstatovaly, že projektová dokumentace
stavby včetně požárně bezpečnostního řešení je v souladu s příslušnými ČSN a technické
požadavky jsou splněny. Na základě závazných stanovisek, resp. stanovisek dotčeného orgánu
(a jeho nadřízeného orgánu) bylo v řízení před správními orgány prokázáno, že stavba
je v souladu s požadavky obecně závazných předpisů a technických norem.
Stěžovatel dále namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud převzal
laické a nepodložené argumenty žalobce precizované až v odvolání (žalobce odhadl a nějak
vygeneroval z ČSN 73 0802 minimální hodnoty požárního zatížení stavby a konstatoval
nedodržení minimální odstupové vzdálenosti od jeho pozemků a staveb). Naopak podklady
vypracované oprávněnou osobou a stanoviska dotčených orgánů na úseku požární bezpečnosti
o tom, že stavba je v souladu s právními předpisy, považoval za nedostatečné. Pokud měl krajský
soud argumentaci žalobce ve vztahu k požárnímu zatížení a výpočtu požárně nebezpečného
prostoru za přesvědčivou navzdory ostatním odborným podkladům, bylo na místě doplnit
dokazování ohledně řešení této otázky přímo krajským soudem.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.) a za stěžovatele jedná
jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů
vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadený rozsudek krajského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Spornou otázkou v nyní projednávané věci je, zda krajský soud dospěl ke správnému
závěru, pokud zrušil rozhodnutí žalovaného z důvodu porušení §68 odst. 3 a §149 odst. 4
správního řádu. Podle krajského soudu totiž odvolací námitka žalobce směřovala proti
závaznému stanovisku HZS ze dne 20. 12. 2012, které však nebylo generálním ředitelstvím
HZS potvrzeno nebo změněno v souladu s §149 odst. 4 správního řádu, a proto se žalobci
nedostalo žádné odpovědi na jeho konkrétní výtky zpochybňující správnost požárně
bezpečnostního řešení.
Aby mohl zdejší soud posoudit spornou otázku, je třeba zhodnotit obsah uplatněných
námitek. V této souvislosti je rovněž podstatné, do kterého okamžiku mohl žalobce námitky
uplatnit, neboť řízení před stavebním úřadem podléhalo koncentraci (§82 odst. 4 správního řádu
a 89 odst. 1 stavebního zákona).
Podle §87 odst. 1 stavebního zákona stavební úřad oznámí zahájení územního řízení
a k projednání žádosti nařídí veřejné ústní jednání, je-li to účelné, spojí jej s ohledáním na místě;
konání veřejného ústního jednání oznámí nejméně 15 dnů předem. Podle §89 odst. 1 stavebního
zákona závazná stanoviska dotčených orgánů, námitky účastníků řízení a připomínky veřejnosti
musí být uplatněny nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Účastníci
řízení musí být na tuto skutečnost upozorněni. Podle odst. 5 citovaného ustanovení o námitce,
o které nedošlo k dohodě mezi účastníky řízení, stavební úřad rozhodne na základě obecných
požadavků na výstavbu, obecných požadavků na využití území, závazných stanovisek dotčených
orgánů nebo technických norem, pokud taková námitka nepřesahuje rozsah jeho působnosti.
Nedošlo-li k dohodě o námitce občanskoprávní povahy, stavební úřad si o ní učiní úsudek
a rozhodne ve věci; to neplatí v případě námitek týkajících se existence práva nebo rozsahu
vlastnických práv (pro úplnost srov. též §112 odst. 1 a §114 stavebního zákona.)
Podle §192 stavebního zákona se na postupy a řízení použijí ustanovení správního řádu,
pokud tento zákon nestanoví jinak.
Podle §82 odst. 4 správního řádu k novým skutečnostem a k návrhům na provedení
nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy,
jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník,
že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn
spolu s odvoláním.
Podle §89 odst. 2 správního řádu odvolací správní orgán přezkoumává soulad
napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy.
Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání,
jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to,
že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho
správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené
nesprávným úředním postupem. Z citovaného ustanovení plyne, že pozornost, kterou je odvolací
orgán povinen nad rámec uplatněných odvolacích námitek věnovat zákonnosti rozhodnutí,
je limitována skutečnostmi, které jsou zjevné ze spisu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 2. 2008, č. j. 2 As 56/2007 - 71, publ. pod č. 1580/2008 Sb. NSS; rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
K uplatnění zásady koncentrace v územním (resp. stavebním) řízení lze např. odkázat
na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 2. 7. 2002, č. j. 5 A 156/2000 - 25: „Právo na odvolání,
zaručené účastníku řízení v §53 spr. ř., je ovšem v případě územního řízení limitováno zásadou koncentrace
řízení, která zde platí. Jestliže tedy lze námitky a připomínky k navržené stavbě uplatnit jen koncentrovaně,
tj. při nařízeném ústním jednání, místním šetření nebo ve stanovené lhůtě (§36 odst. 1 a 2 stavebního zákona),
a později k nim nebude přihlédnuto, není je možné účinně uplatnit v odvolání. Výjimkou by byl pouze případ,
kdy by k tomu účastníku řízení byla odňata možnost nesprávným postupem stavebního úřadu (neoznámení
zahájení řízení, oznámení zahájení řízení veřejnou vyhláškou bez splnění zákonných podmínek k takovému
postupu, neupozornění na možnost podání námitek a připomínek, neupozornění na zásadu koncentrace řízení -
tedy na neúčinnost opožděných námitek a připomínek, nedodržení zákonných lhůt apod.)“ (obdobně
srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2014, č. j. 7 As 111/2014 - 43,
a ze dne 29. 4. 2015, č. j. 3 As 142/2014 - 34). Z citovaného rozhodnutí lze dovodit, že výjimku
ze zásady koncentrace řízení lze uplatnit rovněž v řízení před stavebním úřadem poté, kdy bylo
jeho rozhodnutí zrušeno odvolacím orgánem z důvodu, že účastníkovi byla nesprávným
postupem stavebního úřadu odňata možnost podat řádně a včas námitky.
V nyní projednávané věci trpělo řízení předcházející prvnímu, druhému a třetímu
rozhodnutí stavebního úřadu vždy stejnou vadou, která spočívala v nedodržení lhůty 15 dnů
podle §87 odst. 1 stavebního zákona pro oznámení konání veřejného ústního jednání,
a to mj. ve vztahu k žalobci. Z obsahu správního spisu plyne, že žalobci oznámení o konání
veřejného ústního jednání nebylo ani v jednom ze tří případů doručeno včas. V takové situaci
se neuplatní zásada koncentrace řízení, neboť nesprávným postupem stavebního úřadu mohla
být žalobci odňata možnost uplatnit námitky (resp. doplnit již uplatněné námitky a argumentaci)
nejpozději při ústním jednání, o němž se nedozvěděl v zákonné lhůtě před jeho konáním.
V tomto ohledu nelze žalobci a priori vyčítat, že námitky „generoval a precizoval“ v průběhu řízení
před stavebním úřadem.
Z uvedených důvodů mohl žalobce uplatnit své námitky až do dne 3. 10. 2013,
kdy proběhlo řádně a včas oznámené veřejné ústní jednání a došlo ke koncentraci řízení.
Do tohoto dne žalobce před stavebním úřadem podal námitky ve dnech 13. 9. 2011, 28. 3. 2012,
6. 2. 2013 a 2. 10. 2013, s nimiž se stavební úřad byl povinen vypořádat způsobem podle §89
odst. 5 stavebního zákona. Pro úplnost lze poznamenat, že stavební úřad byl ve smyslu §90
odst. 1 písm. b) správního řádu vázán názorem odvolacího orgánu, který ve svých předchozích
rozhodnutích posoudil žalobcovy odvolací námitky.
Podstatou námitek uplatněných žalobcem ve dnech 13. 9. 2011 a 28. 3. 2012,
tj. před vypracováním závazného stanoviska HZS ze dne 20. 12. 2012, bylo, že požárně
bezpečnostní řešení nesprávně stanoví požárně nebezpečný prostor stavby, který nesmí
zasahovat na sousední pozemek ve vlastnictví žalobce. V návaznosti na uvedené námitky doložili
stavebníci přepracovanou projektovou dokumentaci vč. upraveného požárně bezpečnostního
řešení stavby. Původní dřevěná konstrukce stavby byla změněna na ocelovou. Takto změněná
projektová dokumentace byla posouzena dotčeným orgánem a bylo vydáno souhlasné závazné
stanovisko HZS ze dne 20. 12. 2012. Je sice pravdou, že předmětné stanovisko mohlo být
dotčeným orgánem odůvodněno podrobněji, nicméně z jeho obsahu vyplývá, že HZS Zlínského
kraje se otázkou požárního zatížení a zásahu požárně nebezpečného prostoru na pozemky
žalobce zabýval.
V námitkách ze dne 6. 2. 2013 a 2. 10. 2013, stejně jako ve vyjádření k podkladům
ze dne 13. 3. 2013, žalobce setrval na svých argumentech; pouze podrobněji a jinými slovy
zopakoval, že požárně nebezpečný prostor zasahuje na sousední pozemek v jeho vlastnictví,
tedy že je chybně stanoveno požární zatížení. Ze správního spisu plyne, že stavební úřad, vázán
názorem stěžovatele vysloveným v rozhodnutí o odvolání ze dne 19. 7. 2013, požádal HZS
Zlínského kraje o součinnost týkající se námitek žalobce. Ve vyjádření ze dne 2. 10. 2013 HZS
především konstatoval, že již bylo vydáno souhlasné závazné stanovisko HZS ze dne
20. 12. 2012, podle kterého bylo požárně bezpečnostní řešení zpracováno v souladu s právními
předpisy, a v reakci na podrobnější argumentaci žalobce uvedl, z jakých důvodů požárně
nebezpečný prostor dotčené stavby nezasahuje na sousední pozemky.
Podle §4 odst. 4 stavebního zákona je dotčený orgán vázán svým předchozím
stanoviskem nebo závazným stanoviskem. Navazující stanoviska nebo navazující závazná
stanoviska mohou dotčené orgány v téže věci uplatňovat pouze na základě nově zjištěných
a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily
podmínky, za kterých bylo původní stanovisko vydáno, nebo skutečností vyplývajících z větší
podrobnosti pořízené územně plánovací dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí nebo jiný
úkon orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu podle tohoto zákona, jinak se k nim
nepřihlíží. Ze správního spisu neplyne, že by se v dané věci od vydání závazného stanoviska HZS
ze dne 20. 12. 2012 změnily či byly nově doloženy skutečnosti, které nemohly být uplatněny
dříve, ani že by došlo k jiným okolnostem ve smyslu citovaného ustanovení. Proto nebylo
důvodu, aby HZS Zlínského kraje jako dotčený orgán vydával navazující stanovisko (namísto
setrvání na závazném stanovisku HZS ze dne 20. 12. 2012).
Úkolem dotčeného orgánu je ovšem chránit veřejný zájem a poskytovat odbornou pomoc
správním orgánům nejen formou vydávání závazných stanovisek. Proto není bez dalšího
vyloučeno, aby dotčený orgán uplatnil např. vyjádření, které není závazným stanoviskem, jako
výraz součinnosti ve smyslu §8 odst. 2 a §136 odst. 1 správního řádu a §4 odst. 2 stavebního
zákona. Na podporu uvedeného argumentu lze odkázat na §136 odst. 4 správního řádu,
podle něhož se dotčený orgán může vyjádřit k podkladům pro vydání rozhodnutí, které nejsou
a priori pro výkon jeho působnosti podstatné, je-li to třeba k plnění jeho úkolů nebo jestliže
si to vyhradí. Vyjádření HZS ze dne 2. 10. 2013 má podle Nejvyššího správního soudu charakter
poskytnutí součinnosti a stavební úřad s ním správně nakládal jako s podkladem rozhodnutí
ve smyslu §50 odst. 1 správního řádu.
V pořadí ve čtvrtém odvolání ze dne 14. 11. 2013 žalobce setrval na námitce chybného
stanovení požárního zatížení. Uvedl, že vyjádření HZS ze dne 2. 10. 2013 je podle něj nesprávné,
stavba má sice ocelovou konstrukci, ale hořlavou podlahu a zábradlí, přičemž při stanovení
správného požárního zatížení se odstupová vzdálenost zvětší a přesáhne hranici parcel.
Je třeba poznamenat, že s vyjádřením HZS ze dne 2. 10. 2013 se žalobce mohl seznámit
na veřejném ústním jednání konaném dne 3. 10. 2013, o kterém byl řádně a včas poučen.
Stavební úřad v oznámení ze dne 28. 8. 2013 výslovně upozornil, že předmětem projednání
budou doplněné námitky žalobce a „doložené vyjádření dotčeného orgánu HZSZK“, a rovněž uvedl,
kdy lze nahlédnout do podkladů rozhodnutí. Žalobce se na veřejné ústní jednání bez omluvy
nedostavil, čímž se připravil o možnost včas se seznámit s vyjádřením HZS a uplatnit proti
tomuto podkladu námitky.
Závěr, že odvolací námitky žalobce směřující proti zmíněnému podkladu jsou
z uvedeného důvodu opožděné, a tedy nepřípustné ve smyslu §82 odst. 4 správního řádu
(k dalšímu obsahu odvolání viz dále), by byl ovšem ryze formalistický a paušální,
neboť by nezohledňoval další okolnosti věci, zejména obsah odvolání žalobce a povahu jeho
odvolacích námitek.
Žalobce v odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 24. 10. 2013 sice namítá
věcnou nesprávnost vyjádření HZS ze dne 2. 10. 2013, ale na straně druhé nelze přehlédnout,
že jeho odvolací námitka směřovala vůči nesprávnému stanovení požárního zatížení,
které zpochybňoval v průběhu celého správního řízení. V odvolání pak svou námitku
v uvedeném směru dále rozvádí. Otázka stanovení požárního zatížení přitom byla řešena
v závazném stanovisku HZS ze dne 20. 12. 2012, na které vyjádření HZS ze dne 2. 10. 2013
výslovně odkazuje. Byť to tedy žalobce neuvedl výslovně, odvolací námitka svojí povahou
směřovala rovněž proti obsahu závazného stanoviska HZS ze dne 20. 12. 2012. Pokud totiž
žalobce nesouhlasil se stanovením požárně nebezpečného prostoru a rozporoval správnost
požárně bezpečnostního řešení, z obsahu jeho odvolání a povahy věci je zjevné, že nesouhlasil
ani s vypořádáním svých argumentů dotčeným orgánem v závazném stanovisku HZS ze dne
20. 12. 2012. Odvolací námitka žalobce se tak netýkala výhradně nesprávnosti vyjádření HZS
ze dne 2. 10. 2013, avšak jednalo se o pokračování tvrzení o nesprávnosti požárně
bezpečnostního řešení stavby a stanovení požárně nebezpečného prostoru.
Směřují-li uplatněné odvolací námitky ze své povahy proti obsahu závazného stanoviska,
je na místě, aby odvolací orgán postupoval podle §149 odst. 4 správního řádu, a to také tehdy,
pokud účastník výslovně nenapadá závazné stanovisko. Již v rozsudku ze dne 23. 9. 2010,
č. j. 5 As 56/2009 - 63, publ. pod č. 2167/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval:
„V případě odvolání proti správnímu rozhodnutí, které je podmíněno závazným stanoviskem dotčeného orgánu,
je postup přezkoumání závazného stanoviska upraven v §149 odst. 4 správního řádu. Podle tohoto ustanovení,
„jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo
změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání
závazného stanoviska“. Účelem je zajistit, aby odvolací námitky, které směřují proti závaznému stanovisku
dotčeného orgánu, podléhaly odbornému posouzení ze strany orgánu nadřízeného dotčenému orgánu, který
na rozdíl od odvolacího orgánu disponuje odpovídajícími znalostmi. V těchto případech dochází k prolnutí dvou
principů, které nalezly své uplatnění ve správním řádu, a to 1) devolutivního účinku odvolání a 2) vázanosti
správního orgánu závazným stanoviskem dotčeného orgánu. Obdobně jako správní orgán prvního stupně je vázán
závazným stanoviskem dotčeného orgánu, je i odvolací orgán vázán stanoviskem orgánu nadřízeného dotčenému
orgánu a nemůže se od něj odchýlit. To samozřejmě nemění nic na skutečnosti, že konečné rozhodnutí o odvolání
náleží odvolacímu orgánu a přezkumné stanovisko orgánu nadřízeného dotčenému orgánu je pouze podkladem
pro vydání rozhodnutí o odvolání. Odvolací správní orgán je povinen si obstarat k posouzení odvolacích námitek,
které směřují proti závaznému stanovisku, podklady, které jsou dostatečným základem pro rozhodnutí
(§3 správního řádu). V případě odvolání směřujícího proti závaznému stanovisku, o něž opřel své rozhodnutí
správní orgán prvního stupně, stanoví §149 odst. 4 správního řádu povinnost vyžádat si od orgánu nadřízeného
dotčenému orgánu potvrzení nebo změnu zákonného stanoviska.“
Vzhledem k tomu, že námitky žalobce uplatněné v odvolání ze dne 14. 11. 2013 svou
povahou směřovaly proti závaznému stanovisku HZS ze dne 20. 12. 2012 (stanovení požárního
zatížení), měl stěžovatel postupovat podle §149 odst. 4 správního řádu a vyžádat si potvrzení
nebo změnu ohledně závazného stanoviska HZS ze dne 20. 12. 2012, na něž vyjádření
HZS ze dne 2. 10. 2013 přímo navazovalo a na uvedené stanovisko výslovně odkazovalo,
aniž by se od něj odchylovalo. Nejednalo se tedy ani materiálně o navazující stanovisko HZS
ve smyslu §4 odst. 3 stavebního zákona, které by podle uvedeného ustanovení přicházelo
v úvahu na základě nově zjištěných a doložených skutečností, jež nemohly být uplatněny dříve
a kterými by se podstatně měnily podmínky, za nichž bylo původní stanovisko vydáno.
Stěžovatel ovšem ve vztahu ke stanovisku HZS ze dne 20. 12. 2012 podle §149 odst. 4
správního řádu nepostupoval. Místo toho požádal generální ředitelství HZS přípisem ze dne
6. 1. 2014, č. j. KUZL 705/2014, pouze o potvrzení nebo změnu vyjádření HZS ze dne
2. 10. 2013, které zřejmě mylně považoval za závazné stanovisko. Generální ředitelství HZS
ve vyjádření ze dne 20. 1. 2014 odpovědělo, že vyjádření HZS ze dne 2. 10. 2013 není závazným
stanoviskem, ale jen „poskytnutím součinnosti“ při vypořádání námitek žalobce.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s posouzením krajského soudu, podle kterého
nebylo ohledně závazného stanoviska HZS ze dne 20. 12. 2012 postupováno podle §149 odst. 4
správního řádu, ačkoliv k takovému postupu byl stěžovatel povinen. Právě v uvedeném
tkví podstatná vada řízení před správními orgány, neboť v jejím důsledku nebyly řádným
a zákonným způsobem zodpovězeny konkrétní výtky žalobce zpochybňující správnost požárně
bezpečnostního řešení stavby.
Krajský soud v napadeném rozsudku dále uvedl, že ve věci nebylo postaveno najisto,
zda generální ředitelství HZS posoudilo vyjádření HZS ze dne 2. 10. 2013 materiálně postupem
podle §149 odst. 4 správního řádu (formální postup dle citovaného ustanovení je vyloučen).
Z již uvedeného je zřejmé, že nebylo nezbytné, aby stěžovatel vyžadoval po generálním ředitelství
HZS potvrzení nebo změnu uvedeného podkladu. S ohledem na skutečnost, že uvedená
argumentace krajského soudu byla toliko podpůrným, nikoliv nosným důvodem pro zrušení
rozhodnutí stěžovatele, postačila pouze dílčí korekce právního názoru krajského soudu. Nejvyšší
správní soud tak ani v tomto ohledu neshledal důvod pro zrušení napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že námitka nezákonnosti napadeného rozsudku
není důvodná, a s posouzením provedeným krajským soudem (byť s drobnými korekcemi)
souhlasí.
Zdejší soud konstatuje, že neshledal rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným.
Krajský soud nepřevzal laické a ničím nepodložené argumenty žalobce, jak uváděl stěžovatel
v kasační stížnosti. Krajský soud totiž vůbec otázku věcné správnosti požárně bezpečnostního
řešení stavby a požárního zatížení nehodnotil. Pouze se zabýval chybným procesním postupem
správních orgánů při vypořádání námitek žalobce, což bylo důvodem pro zrušení rozhodnutí
stěžovatele. Dokazování tvrzení žalobce v řízení před krajským soudem by v takové situaci bylo
zcela nadbytečné. Nejvyšší správní soud uzavírá, že ani v tomto ohledu krajský soud nepochybil.
III. Závěr a náklady řízení
Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Žalobce, který byl ve věci úspěšný, žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevynaložil,
proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 9. března 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu