ECLI:CZ:NSS:2017:5.AZS.310.2016:27
sp. zn. 5 Azs 310/2016 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: P. E., zastoupený
Mgr. Pavlínou Zámečníkovou, advokátkou se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 12. 2016,
č. j. 62 A 148/2015 – 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobce (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení rozsudku krajského
soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech
pobytu cizinců ze dne 15. 7. 2015, č. j. MV-51339-3/SO-2014, ve věci povolení k trvalému
pobytu na území České republiky.
Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 23. 1. 2014 zamítlo žádost stěžovatele o povolení
k trvalému pobytu na území České republiky podle §75 odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu"), z důvodu nesplnění
podmínky stanovené v §68 zákona o pobytu cizinců; žalobce nesplnil podmínku pětiletého
nepřetržitého pobytu na území České republiky. Žádost stěžovatele byla původně zamítnuta také
podle §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců pro důvodné podezření, že by žalobce mohl
závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které žalovaná zamítla
a prvostupňové rozhodnutí změnila tak, že žádost se zamítá pouze podle §75 odst. 1 písm. f)
zákona o pobytu cizinců, neboť důvody dle §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu neshledala.
Rozhodnutí žalované stěžovatel napadl žalobou, kterou krajský soud zamítl;
jeho rozsudek nyní napadl stěžovatel kasační stížností.
V kasační stížnosti uplatňuje důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Uvádí, že krajský soud dostatečným
způsobem nepřezkoumal rozhodnutí správních orgánů, své rozhodnutí přesvědčivým způsobem
neodůvodnil a řádně se nevypořádal s námitkami uplatněnými v žalobě.
Tvrdí, že správní orgány vycházely při rozhodování z přechodových razítek otištěných
v cestovním dokladu, přestože stěžovatel v řízení opakovaně namítal, že tato razítka nemohou
sloužit jako důkaz ke zjištění jeho skutečné přítomnosti a nepřítomnosti na území České
republiky; odmítá, že by jeho nepřítomnost byla tak rozsáhlá, jak uvedly ve svých rozhodnutích
správní orgány.
Krajský soud poté takto vznesenou námitku vypořádal s tím, že pro zjištění přítomnosti
a nepřítomnosti na území České republiky lze ve správním řízení využít přechodových razítek,
domněnka pravdivosti údajů uvedených v cestovním dokladu je domněnkou vyvratitelnou,
a tedy bylo na stěžovateli, aby svá tvrzení v průběhu správního řízení řádně doložil.
Stěžovatel naopak má za to, že přechodová razítka v cestovním dokladu nemohou sloužit
jako důkaz ke zjištění jeho skutečné přítomnosti a nepřítomnosti na území České republiky.
Žalované musí být z její vlastní činnosti známo, že ne vždy na hraničních přechodech
schengenského prostoru jsou cestovní doklady cizinců opatřovány přechodovým razítkem.
Např. mezi Ukrajinou a Polskem přechodová razítka do cestovních dokladů občané Ukrajiny,
kteří jsou držiteli dlouhodobého pobytu nebo dlouhodobého víza, dostávají nepravidelně,
spíše výjimečně. Přechodové razítko dostávají vždy pouze držitelé krátkodobých víz.
Stejná situace je i na hranicích mezi Makedonií a Slovinskem nebo na letišti ve Frankfurtu
nad Mohanem; ani na letišti Václava Havla cizinci ze států mimo EU přechodová razítka
nedostávají pravidelně.
Cizinec, kterému byl povolen dlouhodobý pobyt podle českého vnitrostátního práva,
což je i případ stěžovatele, nemá a neměl žádnou povinnost ani důvod vyžadovat po orgánech
provádějících hraniční kontrolu přechodová razítka. Dle stěžovatele správní orgán dle §3
správního řádu je povinen řádně zjistit skutečný stav, který však nelze dovodit pouze
z přechodových razítek, která nemají průkazní hodnotu.
Krajský soud nesprávně opírá svůj závěr, že domněnka pravdivosti údajů uvedených
v cestovním dokladu je domněnkou vyvratitelnou, a tedy bylo na stěžovateli, aby svá tvrzení
v průběhu správního řízení hodnověrně doložil, o nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech
upravujících příhraniční pohyb osob, konkrétně čl. 11 Schengenského hraničního kodexu.
Krajský soud však opomíjí, že citovaný článek se vztahuje na cizince oprávněné pobývat
na krátkodobá schengenská víza nebo oprávněné k pobytu po dobu 3 měsíců bez víza. Zmíněný
článek se však nevztahuje na stěžovatele, kterému byl povolen dlouhodobý pobyt podle českého
vnitrostátního práva. To ostatně vyplývá z §119 odst. 1 písm. b) bod 8 zákona o pobytu,
které výslovně navazuje na zmiňovaný čl. 11. Stěžovatel tedy neměl a nemá žádnou povinnost
vyžadovat vyznačení přechodových razítek.
Z §70 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu vyplývá, že cizinec není povinen splnění
podmínky 5 let nepřetržitého přechodného pobytu prokazovat, naopak správní orgán nese
důkazní břemeno o tom, že cizinec na území ČR nebyl. Pokud by totiž důkazní břemeno
nepřetržitého pětiletého pobytu nesl cizinec, musel by prokazovat svoji přítomnost každý
jednotlivý den z pětiletého období, což je fakticky nemožné. Správní orgány proto důkazy
o přítomnosti na území ČR ve své praxi od cizinců nevyžadují. Tento přístup považuje stěžovatel
za rozumný a logický, neboť v případě, že by cizinec musel unést důkazní břemeno nepřetržitosti
pobytu o udělení k trvalému pobytu, znamenalo by to, že zejména ti, kteří mají nový cestovní
doklad, by museli zpětně prokazovat svoji přítomnost jeden každý den pět let zpětně.
Stěžovatel rovněž upozorňuje na formulaci uvedenou v §75 odst. 1 písm. f) zákona
o pobytu, podle kterého ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže v řízení nejsou
potvrzeny důvody uvedené v žádosti o povolení k trvalému pobytu podle §66, nebo nejsou splněny podmínky podle
§67 nebo §68 zákona. Toto ustanovení v případě §66 obsahuje formulaci „nejsou potvrzeny
důvody“, která znamená, že žadatel neunese důkazní břemeno. Naopak v případě §67 a §68
zákon předpokládá, že správní orgán neunese důkazní břemeno ohledně nesplnění podmínek.
Důkazní břemeno správního orgánu ohledně nepřítomnosti cizince na území pak
jednoznačně vyplývá z §70 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu, které ukládá žadateli doložit doklad
potvrzující účel pobytu s výjimkou cizince, který žádá o povolení k trvalému pobytu podle §68
zákona o pobytu. Žádné ustanovení uvedeného zákona neukládá cizinci povinnost prokazovat
nepřetržitost svého pětiletého pobytu a dny, kdy byl na území ČR přítomen a kdy nikoli.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření poukázal na to, že kasační stížnost obsahuje fakticky shodné
námitky, které stěžovatel uvedl již v žalobě. Odkázal na svá předchozí vyjádření a odůvodnění
správního rozhodnutí. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud po konstatování přípustnosti a splnění ostatních podmínek řízení,
přezkoumal kasační stížnost v rozsahu a z důvodů stěžovatelem uplatněných, neshledal přitom
vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Podle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se povolení k trvalému pobytu na žádost vydá
cizinci po pěti letech nepřetržitého pobytu na území. Druhý odstavec ustanovení upřesňuje,
která období a jak se do doby pobytu na území započítávají, třetí odstavec stanoví, jaké časové
úseky nepřítomnosti cizince na území lze přesto považovat za nepřetržitý pobyt zde,
čtvrtý odstavec se vztahuje na cizince – držitele modré karty a pátý se věnuje procesním
aspektům podání žádosti. Základní podmínka pro získání trvalého pobytu na území je tedy
stanovena v odst. 1 - jde o nepřetržitý pětiletý pobyt na území, ostatní odstavce se vztahují právě
k této podmínce a upřesňují ji.
Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel podal dne 11. 11. 2013 u Ministerstva vnitra
žádost o vydání povolení k trvalému pobytu dle §68 zákona o pobytu. Dne 23. 1. 2014 vydalo
Ministerstvo vnitra rozhodnutí, kterým žádost zamítlo, a to dle §75 odst. 1 písm. f) a současně
dle §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu.
Žalovaná k odvolání stěžovatele rozhodnutí ministerstva změnila, a to tak, že ve výroku
ponechala pouze odkaz na §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu, neboť neshledala dostatečné
důvody k zamítnutí žádosti rovněž dle §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu.
Důvodem k zamítnutí žádosti tedy bylo, že stěžovatel nesplnil podmínku nepřetržitého
pětiletého pobytu na území dle §68 odst. 1 zákona o pobytu.
Z podkladů cizinecké evidence vyplývá, že stěžovatel pobýval na území České republiky
od 19. 4. 2002, nejprve na základě víza nad 90 dnů za účelem zaměstnání, poté na základě
několika povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání; přitom celková doba pobytu
na základě pobytových titulů činila více než 5 let.
Ze záznamů v cestovním dokladu č. X s platností od 14. 9. 2007 do 14. 9. 2017, jehož
kopie je součástí spisu, bylo však současně zjištěno, že stěžovatel pobýval mimo území České
republiky po dobu 388 dní, tedy přesahující 10 měsíců. Dle §68 odst. 3 zákona o pobytu nebyla
splněna podmínka nepřetržitého pobytu. Uvedený cestovní doklad měl správní orgán k dispozici
v souvislosti s řízením o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu; ačkoli
uvedený cestovní doklad byl platný až do 14. 9. 2017 a měl ještě několik volných stránek, pořídil
si stěžovatel nový cestovní doklad č. X vydaný dne 31. 10. 2013 a s tímto dokladem, který
neobsahoval žádné přechodové razítko či jiný záznam požádal o vydání povolení k trvalému
pobytu.
Dne 26. 11. 2013 byl stěžovatel ve smyslu §36 odst. 3 správního řádu vyrozuměn
o možnosti seznámit se s podklady pro rozhodnutí a vyjádřit se k nim, a to ve lhůtě
od 27. 11. do 19. 12. 2013. Vyrozumění bylo doručeno zástupci stěžovatele dne 28. 11. 2013;
této možnosti stěžovatel nevyužil.
Dne 9. 9. 2013 stěžovatel do protokolu sám uvedl, že když zde nemá práci, opouští
Českou republiku několikrát v roce, vždy tak na 14 dnů, k období od prosince 2012 do května
2013 (kdy začal podnikat jako OSVČ), vypověděl, že byl na Ukrajině a pak si pro sebe sháněl
práci. V průběhu řízení stěžovatel neuvedl, a to ani následně v řízení před soudem, že by některá
nepřítomnost byla způsobena závažnými důvody dle §68 odst. 3 zákona o pobytu.
Stěžovatel v odvolání namítal, že mu nebylo umožněno uplatnit v řízení nové skutečnosti
či návrhy, že není zřejmé, z jakého cestovního dokladu správní orgán dovodil jeho nepřítomnost
na území České republiky. V odvolání k důvodům nepřítomnosti uvádí pouze to, že není zřejmé,
z jakého dokladu správní orgán tyto údaje zjišťoval, neboť v rozhodnutí uváděný doklad
stěžovatel k žádosti nepředkládal a ani správní orgán neuvádí, jak z cestovního dokladu zjistil
údajná opuštění České republiky. Dle stěžovatele ho měl správní orgán vyzvat k odůvodnění jeho
údajné nepřítomnosti.
Stejné námitky uplatnil stěžovatel v žalobě; namítal, že není zřejmé, z jakého cestovního
dokladu prvostupňový správní orgán dovodil nepřítomnost žalobce na území České republiky
v období od 11. 4. 2009 do 1. 9. 2013. Jestliže prvostupňový správní orgán vycházel z cestovního
dokladu č. X, který správní orgán získal v rámci úřední činnosti z řízení č. j. OAM-77859/DP-
2012, měl být žalobce vyrozuměn o provedení důkazu listinou dle §51 odst. 2 zákona č.
500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“).
Z cestovního dokladu, z něhož žalovaná vycházela, vyplývá, že v období od 11. 4. 2009
do 22. 4. 2009, od 1. 7. 2009 do 1. 8. 2009, od 14. 10. 2009 do 21. 10. 2009, od 16. 12. 2009
do 13. 1. 2010, od 5. 7. 2010 do 3. 8. 2010, od 19. 12. 2010 do 10. 1. 2011, od 20. 4. 2011
do 1. 5. 2011, od 3. 7. 2011 do 7. 8. 2011, od 16. 11. 2011 do 28. 2. 2012, od 13. 4. 2012
do 18. 4. 2012, od 11. 7. 2012 do 12. 8. 2012, od 19. 12. 2012 do 2. 2. 2013, od 19. 6. 2013
do 28. 7. 2013 a od 29. 8. 2013 do 1. 9. 2013 stěžovatel opustil území České republiky.
Při podání žádosti se stěžovatel prokazoval cestovním dokladem č. X; kopie datové
stránky cestovního dokladu je ve správním spisu založena. Z této kopie je zřejmé, že tento
cestovní doklad byl vydán dne 31. 10. 2013, tedy několik dní před podáním žádosti o povolení
k trvalému pobytu. Jestliže tedy prvostupňový správní orgán v rozhodnutí odkazoval na údaje
o faktickém pobytu stěžovatele na území České republiky od dubna 2009 do července 2013,
pak je zřejmé, že tyto údaje nemohly být zjišťovány z cestovního dokladu žalobce č. X. Součástí
správního spisu je však také kopie cestovního dokladu žalobce č. X, který byl vydán dne
14. 9. 2007 s platností do 14. 9. 2017. Ze správního spisu přitom nevyplývá, a stěžovatel nadto ani
netvrdí, že by disponoval v období duben 2009 až červenec 2013 dalším cestovním dokladem.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že přechodová razítka nemohou sloužit
jako důkaz, namítá, že nelze nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006
ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících
přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), v jeho případě použít, jak učinil krajský
soud, neboť cizinec, kterému byl povolen dlouhodobý pobyt podle českého vnitrostátního práva,
což je i jeho případ, nemá a neměl žádnou povinnost ani důvod vyžadovat po orgánech
provádějících hraniční kontrolu přechodová razítka. Dle stěžovatele správní orgán dle §3
správního řádu je povinen řádně zjistit skutečný stav, který však nelze dovodit pouze
z přechodových razítek, která nemají průkazní hodnotu.
Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že odkaz krajského soudu na Schengenský hraniční kodex
není zcela nepřiléhavý, nicméně skutečnost, že jej krajský soud stran povahy cestovního dokladu
použil, není vadou, která by měla za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Uvedené
nařízení neupravuje podmínky pro udělování trvalého pobytu, neboť to je primárně v pravomoci
jednotlivých států a je tudíž předmětem národních úprav. Jeho smyslem je zlepšit legislativní část
integrovaného řízení hranic Evropské unie stanovením pravidel o hraniční kontrole osob
překračujících vnější hranice EU a znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích a upravuje
především standardy kontrol na hranicích a podmínky vstupu na území; je přitom pravdou,
že stanoví podmínky pro vstup státních příslušníků mimo zemí EU pro pobyty, jejichž délka
nepřekročí za období 180 dnů dobu delší než 90 dnů. Mimo jiné stanoví, že cestovní doklady
státních příslušníků zemí mimo EU jsou při vstupu a výstupu systematicky opatřeny otiskem
razítka a nastoluje princip vyvratitelné právní domněnky pro případ, že cestovní doklad není
opatřen razítkem.
Krajský soud vycházel, při posouzení správnosti rozhodnutí žalované v případě
stěžovatele, pouze z možnosti, kterou uvedené nařízení připouští, a to prokázání splnění
podmínek pobytu prostřednictví přechodových razítek, byť se u stěžovatele nejednalo
o krátkodobý pobyt, ale o posouzení doby délky nepřetržitého pobytu za účelem udělení trvalého
pobytu na území České republiky. To za situace, kdy sám stěžovatel žádný jiný důkaz k prokázání
nepřetržitosti pobytu na území České republiky ani nenavrhl.
Jakkoli je povinností správního orgánu ve smyslu §3 správního řádu zjistit skutečný stav
věci tak, aby o něm nebyly pochyby, neznamená to, tím spíše v případě návrhového řízení,
že je povinností správního orgánu vyhledávat za účastníka skutečnosti a důkazy svědčící
pro kladné vyřízení jeho žádosti.
Nejvyšší správní soud konstatoval např. v rozsudku č. j. A 6/2003 – 44, č. 1038/2007 Sb.
NSS: „Dokazování ve správním řízení nestojí na legální teorii důkazní, která by předepisovala správním
orgánům, jakou váhu kterým důkazům mají přikládat, jakého důkazu je k prokázání té či oné skutečnosti
zapotřebí, nebo jaký počet důkazů je nezbytný k prokázání skutečnosti, která je předmětem dokazování.
Dokazování i ve správním řízení ovládá zásada volného hodnocení důkazů.“ Zásada volného hodnocení
důkazů, která je zakotvena zejména v §50 odst. 4 správního řádu, dává prostor správnímu
orgánu, aby sám vyhodnotil, které důkazy jsou pro jeho závěry rozhodující a které nikoliv.
To se v souladu se zásadou materiální pravdy musí dít tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž
nejsou důvodné pochybnosti. Jedná se o stav, kdy je zjištěn dostatečně jednoznačný, vzájemně
provázaný a vnitřně nerozporný soubor dílčích informací, které nahlíženy jako celek nemohou
vést k jinému závěru.
Vyjma obecných tvrzení však stěžovatel neoznačil žádné důkazy, které by jeho tvrzení
o jeho faktickém pobytu na území České republiky prokazovaly (a to ani u jednání před krajským
soudem a neuvádí ničeho ani v kasační stížnosti, v níž setrvává fakticky na svých odvolacích
a poté žalobních námitkách). Stěžovatel připustil, že pobýval v určitých obdobích mimo území
České republiky, nesouhlasil pouze s délkou období, která byla z doby potřebného 5 letého
nepřetržitého pobytu vyloučena, aniž by však konkrétně uvedl cokoli, z čehož by bylo
lze dovodit, jaká byla tedy skutečná doba, kdy mimo území České republiky pobýval. Nenavrhl
žádný důkaz, který by měl prokázat jeho pobyt na území České republiky v obdobích,
kdy zde dle razítek v pasu nepobýval; nerozporuje data, dle kterých by kdy měl být nepřítomen.
Polemizuje pouze s prokazováním skutečností, resp. tvrdí, že tvrzenou nepřítomnost
má prokazovat správní orgán. Tomu však neposkytl ničeho, čím by se mohl, resp. byl povinen
správní orgán v rámci hodnocení důkazů zabývat.
Jiným slovy údaje, které vyplývaly z přechodových razítek, a z nichž žalovaná vycházela,
nezpochybnil a neposkytl správním orgánům ani žádné indicie, které by svědčily o tom,
že skutkový stav má být jiný. K rozptýlení pochyb tím méně mohla přispět skutečnost,
že stěžovatel k žádosti o povolení trvalého pobytu předložil zcela nový cestovní doklad,
ačkoli platnost předchozího (který měl správní orgán k dispozici z řízení o povolení
k dlouhodobému pobytu) dosud neskončila, přitom tuto skutečnost zamlčel. Dovozuje-li
stěžovatel absolutní důkazní břemeno stran prokázání nepřetržitosti pobytu na území České
republiky tížící správní orgán z formulace §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu, nelze
mu přisvědčit, neboť to ani z rozdílné formulace jím zmiňovaných ustanovení nelze dovodit.
Přechodové razítko je nepochybně potvrzením ve smyslu §53 odst. 3 správního řádu
a jeho pravdivost je presumována, neboť tímto razítkem je opatřen cestovní doklad (pas),
který je veřejnou listinou (§108 odst. 1 a §109 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Žalovaná proto
nepochybila, pokud za výše popsané situace z těchto razítek potvrzujících skutečnosti rozhodné
pro posouzení žádosti o povolení k trvalému pobytu vycházela.
Nejvyšší správní soud shledal rozsudek krajského soudu v souladu se zákonem. Krajský
soud přezkoumatelným způsobem vypořádal veškeré žalobní námitky, které stěžovatel uplatnil
a přezkoumatelným způsobem závěry, k nimž dospěl, odůvodnil. Kasační námitky stěžovatele
neshledal důvodnými, a proto kasační stížnost dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.;
stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalované žádné
náklady přesahující její běžnou správní činnost nevznikly, proto jí soud náhradu nákladů
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu