ECLI:CZ:NSS:2017:6.ADS.4.2017:28
sp. zn. 6 Ads 4/2017 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: ARRIVA
VÝCHODNÍ ČECHY a.s., se sídlem Na Ostrově 177, Chrudim, zast. Mgr. Ing. Zdeňkem
Mikulášem, advokátem, se sídlem Purkyňova 74/2, Praha 1, proti žalovanému: Státní úřad
inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 10. 9. 2015, čj. 3320/1.30/15-4, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 12. 2016, č. j. 31 Ad 18/2015 - 90,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobkyně domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové (dále „krajský soud“) ze dne 19. 12. 2016, č. j. 31 Ad 18/2015 - 90
(dále „napadený rozsudek“), jímž krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne
10. 9. 2015, č. j. 3320/1.30/15-4 (dále „napadené rozhodnutí“).
[2] Napadeným rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí
Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj ze dne 25. 3. 2015,
č. j. 12074/8.30/14-4, jímž byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 75 000 Kč a povinnost nahradit
náklady správního řízení. Žalobkyně byla prvostupňovým rozhodnutím uznána vinnou
ze spáchání správního deliktu na úseku pracovní doby dle ustanovení §28 odst. 1 písm. a) zákona
č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, neboť jako zaměstnavatel
nedodržela maximální délku směny 13 hodin u 4 svých zaměstnanců - řidičů městské hromadné
dopravy, ačkoli k tomu má povinnost dle zvláštního právního předpisu. Daná povinnost
dodržení maximální délky směny zaměstnance městské hromadné dopravy je předepsána §16
odst. 2 nařízení vlády č. 589/2006 Sb., kterým se stanoví odchylná úprava pracovní doby a doby
odpočinku zaměstnanců v dopravě (dále jen „nařízení vlády“). Žalovaný především poukázal
na to, že nařízení vlády rozlišuje mezi zaměstnanci v dopravě, kteří jsou členy osádky nákladního
automobilu nebo autobusu, a zaměstnanci městské hromadné dopravy, což má vliv na vlastní
úpravu pracovní doby, nepřetržitého odpočinku mezi směnami a nepřetržitého odpočinku
v týdnu. Nařízení vlády pak při definování člena osádky nákladního automobilu nebo autobusu
v silniční dopravě odkazuje na čl. 2 odst. 1 a 2 a čl. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 561/2006 ze dne 15. 3. 2006, o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti
týkajících se silniční dopravy (dále jen „nařízení“). Podle čl. 3 uvedeného nařízení se toto nařízení
nevztahuje mj. na vozidla používaná pro přepravu cestujících v linkové dopravě, jestliže délka
trati této linky nepřesahuje 50 km. Nařízení vlády institut členů osádky nákladního automobilu
nebo autobusu v silniční dopravě nepovažuje za významově nadřazený právnímu institutu
zaměstnanců městské hromadné dopravy, ale tyto považuje za významově souřadné.
Žalovaný dále dospěl k závěru, že ustanovení §3 písm. a) nařízení vlády a tam uvedená výjimka,
podle níž se do pracovní doby řidičů nezapočítává doba čekání mezi spoji ve veřejné linkové
dopravě v rámci linky časově a místně určené jízdním řádem, se uplatní toliko u člena osádky
nákladního automobilu nebo autobusu (dle ustanovení §2 písm. a) nařízení vlády), a nedopadá
na zaměstnance městské hromadné dopravy (dle ustanovení §2 písm. d) nařízení vlády).
Podle žalovaného je přitom lhostejné, co se za veřejnou linkovou dopravu považuje podle zákona
č. 111/1994 Sb., stejně jako za nerozhodná označil stanoviska Ministerstva dopravy
a Ministerstva práce a sociálních věcí stran výjimek z pracovní doby řidičů při čekání mezi spoji
ve veřejné linkové dopravě, jimiž žalobkyně argumentovala již v řízení před správním orgánem
I. stupně.
[3] V podané žalobě žalobkyně uvedla, že meritem sporu je otázka, zda se doba čekání
mezi jednotlivými spoji u řidičů městské hromadné dopravy a veřejné linkové dopravy s délkou
spojů kratší než 50 km započítává do pracovní doby či nikoliv. Setrvala na stanovisku,
že do pracovní doby uvedených zaměstnanců se doba čekání mezi jednotlivými spoji
nezapočítává, zatímco žalovaný je názoru opačného. Poukazovala na to, že linková doprava
se dle ustanovení §2 odst. 7 zákona o silniční dopravě rozděluje na veřejnou linkovou dopravu
a zvláštní linkovou dopravu, přičemž v rámci veřejné linkové dopravy je pak definována
i městská autobusová doprava. Z dikce ustanovení §3 nařízení vlády podle žalobkyně vyplývá,
že se tam uvedené pojmy mají vztahovat na všechna ustanovení předpisu, tedy i na úpravu
městské hromadné dopravy. Opakovaně poukázala dále na to, že ministerstva práce a sociálních
věcí a dopravy vydala stanoviska, která potvrzují její názor; tato stanoviska přitom byla vydána
v době, kdy již bylo předmětné ustanovení novelizováno, a netýká se tak předchozí právní
úpravy, jak dovozoval žalovaný. Že čekání mezi spoji není pracovní dobou a je odměňováno
podle ustanovení §9a nařízení vlády, sdílí dle smluv o závazku veřejné služby i představitelé
krajských samospráv. Žalobkyně se rovněž dovolávala principu v pochybnosti mírněji (in dubio
pro mitius), neboť předmětná právní úprava není podle jejího názoru jednoznačná.
[4] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vyšel z toho, že žalobkyně
nezpochybnila skutkový stav zjištěný správními orgány, podle něhož kontrolovaní zaměstnanci
žalobkyně (řidiči) v předmětných dnech pracovali jako členové osádky autobusu linkové osobní
dopravy (městské hromadné dopravy), kdy délka žádného ze spojů nepřesáhla 50 km a délka
jejich směn (při započítání doby čekání mezi spoji) převyšovala 13 hodin. Žalobkyně
pouze napadala právní posouzení daného skutkového stavu. Krajský soud dále poukázal na to,
že nařízení vlády rozlišuje osm skupin zaměstnanců, na které dopadá, přičemž rozlišuje
i mezi zaměstnanci, kteří jsou členy osádky nákladního automobilu nebo autobusu, a zaměstnanci
městské hromadné dopravy, což má vliv na úpravu pracovní doby těchto zaměstnanců. Neplatí
tedy, že každého řidiče autobusu je možné podřadit pod kategorii „člen osádky nákladního
automobilu nebo autobusu“. Řidiče autobusu linkové osobní dopravy, u kterého délka žádného
ze spojů nepřesahuje 50 km, je nutno podřadit pod kategorii „zaměstnanec městské hromadné
dopravy“. Ustanovení §3 písm. a) nařízení vlády obsahuje obecnou definici pracovní doby člena
osádky nákladního automobilu nebo autobusu, a nejedná se o obecnou definici pracovní doby
pro veřejnou linkovou dopravu. Z tohoto důvodu i text za středníkem je třeba vykládat
v kontextu s celým posuzovaným ustanovením a s dalšími unijními předpisy, a to tak, že se jedná
o definici pracovní doby člena osádky nákladního automobilu nebo autobusu, nikoli jiného
zaměstnance v dopravě (včetně zaměstnance městské hromadné dopravy). Hlava I. části druhé
nařízení vlády ostatně stanoví právo na odměnu za dobu čekání mezi spoji ve veřejné linkové
osobní dopravě, avšak hlava V. téže části nařízení vlády dopadající na zaměstnance
městské hromadné dopravy obdobnou úpravu neobsahuje. Výklad zastávaný žalobkyní
by tak podle soudu vedl k tomu, že předmětná doba by se zaměstnancům nepočítala do pracovní
doby, ani by jim z právních předpisů neplynulo právo na poskytnutí odměny za tuto dobu.
Stanoviska ministerstev, kterých se dovolávala žalobkyně, soud označil za nezávazná, nadto soud
nepřesvědčila svou argumentací. Za dané situace tedy soud neshledal podmínky pro aplikaci
zásady v pochybnostech ve prospěch.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti napadenému rozsudku kasační stížnost
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Měla za to, že se krajský soud nedostatečně vypořádal
s její argumentací, když vlastně nelze seznat, jak s žalobou naložil. Soud se tak náležitě nevyjádřil
k tomu, že definice pracovní doby uvedená v ustanovení §3 písm. a) nařízení vlády se vztahuje
i na řidiče městské hromadné dopravy a členy osádky autobusu linkové osobní dopravy,
u které délka žádného ze spojů nepřesahuje 50 km, a to vzhledem k dikci zákona o silniční
dopravě, jež rozděluje linkovou dopravu na zvláštní linkovou dopravu a veřejnou linkovou
dopravu, kam patří i městská autobusová doprava. Soud se podle stěžovatelky nedostatečně
vypořádal také s námitkou, že stanoviska Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva
dopravy dospívají ke stejnému závěru jako stěžovatelka. Z toho koneckonců vyplývá, že citovaná
úprava může evokovat více rovin interpretace, a daný soud proto měl postupovat in dubio
pro mitius. Stěžovatelka setrvala na stanovisku, že ustanovení §3 písm. a) nařízení vlády dopadá
i na osádku autobusů městské hromadné dopravy, proto dobu čekání mezi spoji z pracovní doby
řidičů vyjímá, v důsledku čehož předmětní řidiči stěžovatelky maximální délku pracovní směny
(13 hodin) nepřekročili. Stěžovatelka dále žádala o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 18. 1. 2017 uvedl, že krajský soud
se žalobou řádně a dostatečně zabýval. S jeho závěry se nadto ztotožnil, přičemž odkázal
na obsah správního spisu a obsah jeho vyjádření k žalobě.
[7] Usnesením ze dne 1. 2. 2017, č. j. 6 Ads 4/2017 – 23, Nejvyšší správní soud zamítl návrh
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež je zastoupena advokátem, a je
proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatelky v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že napadený rozsudek takovými vadami netrpí, a kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského
soudu, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí,
která postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo
rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek); jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní
závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu
k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[11] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše
uvedené nesrozumitelnosti. Ostatně samotná stěžovatelka jeho obsahu porozuměla,
neboť s tam uvedenými závěry věcně polemizuje v kasační stížnosti, v níž brojí proti věcnému
posouzení předmětné sporné právní otázky – rozsah aplikace ustanovení §3 písm. a) nařízení.
Nelze tudíž hovořit o tom, že by rozsudek krajského soudu byl nesrozumitelný.
Skutečnost, že stěžovatelka se závěry soudu fakticky nesouhlasí a požaduje jiné odůvodnění,
které by nadto plně odpovídalo jejímu postoji, nepředstavuje důvod ke zrušení napadeného
rozsudku pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
[12] Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75), nebo pokud zcela opomenul
vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
[13] Ani v tomto směru Nejvyšší správní soud nezjistil žádné pochybení krajského soudu,
neboť ten – byť stručně - uvedl, z jakého důvodu má za to, že napadené rozhodnutí bylo
v souladu se zákonem. Krajský soud vyjádřil svůj právní názor ohledně zákonnosti napadeného
rozhodnutí; z faktu, že nepřisvědčil argumentaci stěžovatelky, která ostatně připouští možnost
víceré interpretace, a že dospěl k závěrům, se kterými stěžovatelka nesouhlasí, nelze dovozovat
nepřezkoumatelnost rozsudku. Krajský soud se všemi žalobními body zabýval, když odkázal
na obsah a systematiku nařízení vlády, a také na praktické důsledky přijetí argumentace
stěžovatelky.
[14] Při posuzování sporné právní otázky Nejvyšší správní soud vyšel z následující rozhodné
právní úpravy. Zákoník práce ve zmocňovacím ustanovení pro příslušné nařízení vlády používá
v §100 odst. 1 tyto kategorie zaměstnanců (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem):
a) členové osádky nákladního automobilu nebo autobusu
b) zaměstnanci údržby pozemních komunikací,
c) zaměstnanci drážní dopravy na dráze celostátní, regionální a vlečce,
d) zaměstnanci městské hromadné dopravy,
e) členové posádky letadla a zaměstnanci zajišťující provozování letiště,
f) členové posádky plavidla,
g) zaměstnanci obsluhující plavidlo v přístavu.
[15] Již z tohoto výčtu je bez dalšího zřejmé, že zákonodárce tyto kategorie pojal ve významu
souřadném, byť se prvky každé kategorie mohou překrývat, tedy že mezi jednotlivými
kategoriemi výčtu nekonstruoval vztah jako mezi pojmy nadřazenými a podřazenými,
popř. mezi pojmy obecnými a speciálními. To platí i o kategoriích „členové osádky nákladního
automobilu nebo autobusu“ a „ zaměstnanci městské hromadné dopravy“, ač u nich může jít
také o řidiče autobusů. Totéž ostatně platí pro kategorii zaměstnanců drážní dopravy,
mezi nimiž jsou řidiči tramvají, trolejbusů, lanovek či metra, kteří současně mohou být
zaměstnanci městské hromadné dopravy.
[16] Systematice §100 odst. 1 zákoníku práce odpovídá i členění ustanovení §2 nařízení vlády.
Nařízení vlády u kategorie členů osádky nákladního automobilu nebo autobusu [odpovídající
§100 odst. 1 písm. a) zákoníku práce] v ustanovení §2 písm. a) doplňuje „v silniční dopravě
podle přímo použitelného předpisu ES nebo podle mezinárodní smlouvy“. U kategorie zaměstnanců městské
hromadné dopravy [§100 odst. 1 písm. d) zákoníku práce] nařízení vlády doplňuje v ustanovení
§2 písm. d) „kteří jsou členy osádky autobusu ... a kteří jsou členové osádky autobusu linkové osobní dopravy,
u které délka žádného ze spojů nepřesahuje 50 km.“ Z toho pak plyne, že zaměstnancem městské
hromadné dopravy jsou i zaměstnanci „venkovských“ autobusů linek osobní dopravy,
pod podmínkou, že délka spoje nepřesáhne 50 km (neboť jinak by šlo o kategorii přímo
regulovanou unijní legislativou). Lze poznamenat, že tato zpřesnění definice jednotlivých
kategorií v nařízení vlády jsou též „kryta“ zmocněním obsaženým v §100 zákoníku práce,
podle něhož vláda mohla blíže vymezit okruhy zaměstnanců uvedených v písmenech a) až g)
§100 odst. 1 zákoníku práce, tj. dále rozvést obecné pojmy charakterizující jednotlivé kategorie
zaměstnanců.
[17] Takto vymezeným kategoriím v ustanovení §2 nařízení vlády pak dále odpovídá
i systematika jednotlivých hlav jeho části druhé, tj. hlava I pro kategorii ustanovení §2 písm. a),
tj. pro členy osádek nákladního automobilu nebo autobusu v silniční dopravě, a hlava
V pro kategorii ustanovení §2 písm. d), tj. pro zaměstnance městské hromadné dopravy.
[18] Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s výchozí úvahou krajského soudu, že nařízení
vlády se vztahuje na několik skupin zaměstnanců v dopravě, mezi něž rovněž řadí členy osádky
nákladního automobilu nebo autobusu v silniční dopravě, stejně jako zaměstnance městské
hromadné dopravy, resp. členy osádky autobusu linkové osobní dopravy, u které délka žádného
ze spojů nepřesahuje 50 km.
[19] Spor se pak koncentruje na otázku výkladu pojmů v §3 nařízení vlády, konkrétně
zda se vztahují, jak by naznačovala marginální rubrika (název ustanovení) „základní pojmy“,
jakožto obecné pojmy ke všem kategoriím zaměstnanců zvlášť upraveným v jednotlivých hlavách
části druhé nařízení vlády, anebo zda se jednotlivé pojmy týkají (navzdory marginální rubrice)
jen jedné nebo jen několika kategorií zaměstnanců. Ze systematiky nařízení vlády, z kontextu
vymezení jednotlivých kategorií zaměstnanců i dle doslovného výkladu je přitom zřejmé,
že ve skutečnosti o základní, resp. obecné pojmy nejde a že nařízení vlády nesourodě
a nepřehledně v §3 upravuje otázky vztahující se jen k jednotlivým kategoriím zaměstnanců,
a nikoli věci všem kategoriím společné. Např. §3 písm. c) nařízení vlády definuje zaměstnance
pracujícího letmo jen pro kategorii zaměstnanců drážní dopravy, §3 písm. e) definuje dobu řízení
jen pro kategorii zaměstnanců mezinárodní drážní dopravy, §3 písm. f) definuje pojem noční
doba také jen pro některé kategorie zaměstnanců zde vyjmenované. Obdobně pojem režijní jízdy
dle §3 písm. d) nařízení vlády je pojmem použitelným pouze ve vztahu ke kategorii zaměstnanců
drážní dopravy a městské hromadné dopravy. Obecným pojmem je zdánlivě pojem „zimní
období“ dle §3 písm. h), avšak ze zvláštní části druhé nařízení vlády plyne, že i ten se týká
pouze kategorie zaměstnanců údržby pozemních komunikací.
[20] Není proto žádného rozumného důvodu domnívat se, že definice pracovní doby v §3
písm. a) nařízení vlády by měla být bez dalšího všem kategoriím společná. Připomeňme,
že toto ustanovení zní: „V tomto nařízení se rozumí pracovní dobou člena osádky nákladního
automobilu nebo autobusu doba řízení vozidla, nakládka a vykládka, kontrola a dohled nad cestujícími
při nastupování do autobusu nebo vystupování z autobusu, čištění a prohlídka vozidla, sledování nakládky
a vykládky, práce, kterou se zajišťuje bezpečnost vozidla, nákladu nebo cestujících, technická údržba vozidla,
administrativní práce spojené s řízením vozidla a nezbytná jednání před správními orgány související s plněním
pracovních úkolů; doba, kdy je člen osádky nákladního automobilu nebo autobusu připraven na pracovišti
k výkonu práce podle pokynů zaměstnavatele, zejména čekání na nakládku a vykládku, jejíž doba není předem
známa, s výjimkou doby čekání mezi spoji ve veřejné linkové osobní dopravě v rámci linky
časově a místně určené jízdním řádem. “
[21] Definice pracovní doby v tomto ustanovení se tedy týká jen kategorie, k níž je vztažena,
tj. pro členy osádky nákladního automobilu nebo autobusu v silniční dopravě [kategorie dle §2
písm. a) nařízení vlády], a nikoli kategorie §2 písm. d) nařízení vlády, tj. zaměstnanců městské
hromadné dopravy. Přitom i v kategorii dle §2 písm. a) nařízení vlády, tj. u členů osádek
autobusů v silniční dopravě, se zjevně může vyskytovat podkategorie členů osádek autobusů
v silniční dopravě, která je veřejnou linkovou osobní dopravou (meziměstské dálkové spoje),
a u této podkategorie se pak uplatní výjimky, že se do jejich pracovní doby nepočítá doba čekání
mezi spoji v rámci linky časově a místně určené jízdním řádem. Na odměňování této doby
se uplatní zvláštní ustanovení hlavy I, týkající se této kategorie zaměstnanců, konkrétně §9a
(resp. §28 odst. 3 nařízení vlády či dle výhodnější kolektivní smlouvy). To však neplatí
pro zaměstnance městské hromadné dopravy, ač může jít také o řidiče autobusů.
[22] Pracovní doba této jiné souřadné kategorie – zaměstnanců městské hromadné dopravy –
se pak řídí obecnými ustanoveními zákoníku práce, s odchylkou dle §100 odst. 1 písm. d), §100
odst. 1 in fine zákoníku práce, ve spojení s §16 nařízení vlády, tj. je definována stanovená týdenní
pracovní doba 40 hodin týdně a maximální délka jedné směny, tj. 13 hodin. Celý pobyt
v zaměstnání řidiče městské hromadné dopravy je pracovní dobou, jeho směna celkem nesmí
překročit 13 hodin, krom toho se v rámci pracovní doby rozlišuje doba řízení, která nesmí
přesáhnout 4 hodiny v kuse a musí být přerušována bezpečnostními přestávkami (§19 nařízení
vlády). Těmi mohou být i ony doby čekání na konečné mezi spoji, neznamená to ale, že by se
neměly započítávat do pracovní doby a že by měly být odměňovány odlišně než jako přímý
výkon práce. Ostatně i režijní jízda je jako přímý výkon práce odměňována (srov. §16 odst. 2 a 3
nařízení vlády). V tomto kontextu by nebylo logické, aby čekání mezi spoji nebylo zaměstnanci
městské hromadné dopravy do pracovní doby počítáno, zatímco režijní jízda, kdy je vezen jako
cestující na místo výkonu práce (např. na konečnou či do zastávky, kde má převzít vozidlo) se mu
plně do pracovní doby počítala.
[23] Nutno však zdůraznit, že otázka odměňování je pro posouzení daného případu
nepodstatná, neboť stěžovatelka byla postižena za spáchání správního deliktu spočívajícího
v překročení maximální délky směny 13 hodin, nikoli za to, jakým způsobem jednotlivé části
směny odměňovala [§28 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce]. Směna je podle zákoníku
práce ucelený úsek rozvržené týdenní pracovní doby; jejím smyslem je také vymezit,
resp. garantovat dobu nepřetržitého odpočinku mezi dvěma směnami. I kdyby byla
na zaměstnance městské hromadné dopravy aplikovatelná výjimka na konci §3 písm. a) nařízení
vlády, ta se zjevně týká pouze počítání pracovní doby, nikoli směny, jejíž konec nelze za hranici
maximální délky směny odsouvat. Argumentace stěžovatelky tím, co se do pracovní doby počítá
nebo nepočítá, je tedy do značné míry mimoběžná.
[24] Na překážku uvedenému výkladu není ani §2 odst. 7 písm. a) zákona č. 111/1994 Sb.,
o silniční dopravě, na nějž se odvolává stěžovatelka a který zní: „(7) Linková osobní doprava
je pravidelné poskytování přepravních služeb na určené trase dopravní cesty, při kterém cestující vystupují
a nastupují na předem určených zastávkách. Linkovou osobní dopravu lze provozovat formou veřejné
linkové dopravy nebo formou zvláštní linkové dopravy, a to jako vnitrostátní nebo mezinárodní. Přitom se rozumí
a) veřejnou linkovou dopravou doprava, při které jsou přepravní služby nabízeny podle předem vyhlášených
podmínek a jsou poskytovány k uspokojování přepravních potřeb; pokud je doprava uskutečňována pro potřeby
města a jeho příměstských oblastí, jedná se o městskou autobusovou dopravu, b) zvláštní linkovou dopravou
doprava určených vybraných skupin cestujících s vyloučením ostatních osob.“. Zaprvé, smysl a účel
tohoto předpisu není primárně v regulaci pracovních podmínek zaměstnanců v silniční dopravě,
oproti zákoníku práce a na jeho základě vydanému nařízení vlády, resp. oproti kompetenci
inspekce práce na daném úseku. Zadruhé, i když lze podle zákona č. 111/1994 Sb. považovat
městskou autobusovou dopravu za veřejnou osobní linkovou dopravu, jde o definici především
pro účely tohoto zákona. Co je však podstatné, tato definice nevylučuje odlišné definice kategorií
zaměstnanců v dopravě nařízením vlády, na základě výslovného zákonného zmocnění
stanoveného pozdějším zákonem, §100 odst. 1 zákoníku práce, nota bene jde-li o definice okruhu
zaměstnanců pro účely regulace jejich pracovních podmínek. Jinak řečeno, nelze automaticky
přenášet definici městské autobusové dopravy, resp. veřejné linkové dopravy ze zákona
č. 111/1994 Sb. do zákoníku práce a jej provádějící nařízení vlády, definující jednotlivé
zaměstnance v dopravě.
[25] Jakkoli Nejvyšší správní soud sdílí názor, že nařízení vlády je formulováno neobratně
a nepřehledně, nelze v daném případě uplatnit argumentaci in dubio mitius, neboť pochybnost
ve výkladu Nejvyšší správní soud neshledal, navíc by upřednostnění výkladu zastávaného
stěžovatelkou bylo dvousečným z důvodu, že se v důsledku týká horizontálních vztahů
mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem v dopravě, regulovaných odvětvím pracovního
práva, které je postaveno na principu ochrany zaměstnance jako slabší smluvní strany. Nemluvě
o tom, že cílem stanovení maximální délky směny zaměstnanců v městské hromadné dopravě
je též ochrana bezpečnosti, zdraví a životů ostatních účastníků provozu, zejména cestujících.
Matoucí systematiku nařízení vlády a neobratnost jeho formulací by mohl vzít krajský soud
v úvahu při případné moderaci uložené pokuty, stěžovatelka však takový návrh nevznesla.
Podobně na věc nahlížel i krajský soud, který zjevně v tomto směru poznamenal, že stěžovatelka
výši pokuty nijak nezpochybňovala.
[26] Nejvyšší správní soud musí konečně souhlasit s krajským soudem i v tom,
že stěžovatelkou připomínaná stanoviska Ministerstva dopravy a Ministerstva práce a sociálních
nevyložil jako závazná. Výklad předmětného nařízení vlády ústředními orgány státní správy není
autentický, ani závazný, a soud se musí vždy primárně řídit platnou právní úpravou a volit
její vlastní výklad, za který také nese svoji odpovědnost. S výkladem relevantní právní úpravy,
který krajský soud provedl či zvolil, se ostatně, jak vyplývá již ze všeho shora uvedeného,
Nejvyšší správní soud také ztotožnil a považuje jej (a to právě ze shora uvedených důvodů)
také za jediný správný.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud s ohledem na vše výše uvedené shledal kasační stížnost
stěžovatelky nedůvodnou, a proto kasační stížnost ve smyslu §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[28] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud ve smyslu
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu, že stěžovatelka
neměla ve věci úspěch a žalovanému žádné důvodně vynaložené náklady řízení nad rámec
jeho běžné činnosti nevznikly, stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti a žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. září 2017
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu