ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.135.2017:20
sp. zn. 6 As 135/2017 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: V. J., zastoupeného
Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem, se sídlem Příběnická 1908, Tábor, proti žalovanému:
Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, o
žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 8. 2015, č. j. KUJCK 54785/2015/OREG,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 31. 3. 2017, č. j. 10 A 166/2015 - 99,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 3. 2017, č. j. 10 A 166/2015 - 99,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalovaný domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích č. j. 10 A 166/2015 - 99 ze dne 31. 3. 2017 (dále „napadený rozsudek“),
jímž krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného č. j. KUJCK 54785/2015/OREG ze dne
20. 8. 2015 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce
proti rozhodnutí Městského úřadu Tábor ze dne 3. 6. 2015, č. j. METAB 26044/2015/SÚ/Cha,
jímž byl zamítnuta žádost žalobce o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby „Truhlářská
dílna s bazénem, Kanalizační přípojka splaškové kanalizace, Dešťová kanalizace, Vsakovací
objekty, Vodovodní přípojka, Připojení objektu na vodu, Připojení objektu na NN, Zpevněné
plochy“ na pozemku parc. č. X, X, X v katastrálním území X. Současně krajský soud zrušil
prvostupňové rozhodnutí.
[2] Žalovaný v napadeném rozhodnutí popsal průběh správního řízení a konstatoval,
že správní orgán prvního stupně nyní postupoval plně v souladu s právním názorem uvedeným
v předchozím zrušujícím rozhodnutí žalovaného, neboť byl nápomocen žadateli při odstranění
rozporu podané žádosti. Žalovaný dále vysvětlil, že při posuzování záměru o umístění stavby
se posuzují kritéria uvedená v §90 stavebního zákona, přičemž v nyní řešené věci bylo stavebním
úřadem zjištěno, že záměr je v rozporu s územně plánovací dokumentací, a to s Územním
plánem Tábor, který byl schválen dne 2. 2. 2011. Navržený záměr se nachází v ploše změn Sbp –
Plochy smíšené obytné – bydlení a podnikání, konkrétně v rozvojové ploše Ho 11
a ve stabilizované ploše Bni – Plochy bydlení – nízkopodlažní izolované. Pro plochu HO 11 je
v územním plánu stanovena podmínka, že zde uvedené limity využití území stanoví
„OP železnice – situování zástavby mimo OP ČD“. Tyto podmínky jsou pro územní řízení
závazné. Záměr žalobce překračuje tyto limity využití území, podle kterých nelze zástavbu
situovat v ochranném pásmu železnice, a proto je umístění truhlářské dílny v ochranném pásmu
dráhy Tábor – Bechyně v rozporu s platnou územně plánovací dokumentací města Tábor.
Žalovaný sice souhlasil se žalobcem, že lokalita Ho 11 není v územním plánu logicky stanovena,
toto však nelze pro uplynutí lhůt pro zahájení přezkumného řízení nyní řešit, vyjma pořízení
změny územního plánu, která podle žalovaného již probíhá, avšak vlastní změna územního plánu
nebyla přijata, tudíž je nutné z tohoto územního plánu vycházet. Žalovaný nesouhlasil s tím,
že by závěr o nepovolení umístění záměru představoval nepřiměřený zásah do práv žalobce,
neboť tuto námitku měl žalobce uplatňovat již při pořizování územního plánu,
nikoli v konkrétním územním řízení, kdy stavební úřad musí posuzovat soulad zamýšleného
záměru s územně plánovací dokumnetací, nemůže se tedy zabývat tím, zda regulační prvky
takové územně plánovací dokumentace vedou k přiměřenému nebo nepřiměřenému omezení
práv a oprávněných zájmů žadatele. Stavební úřad je tedy v takovém řízení územním plánem
vázán. Žalovaný se neztotožnil ani s námitkou žalobce, že bylo zasaženo do jeho dobré víry,
neboť v dané věci nebylo vydáno žádné rozhodnutí, které by dobrou víru žalobce založilo.
Pokud se stěžovatel odvolával na vyjádření úřadu územního plánování ze dne 14. 4. 2014,
žalovaný vysvětlil, že se v daném případě nejedná o vyjádření dle částí čtvrté správního řádu,
neboť obecní úřad obce s rozšířenou působností v dané věcí nevydává stanovisko,
jelikož předmětné řízení sám vedl, nemůže tedy mít postavení dotčeného orgánu a správního
orgánu zároveň. Stavební úřad i v takovém případě však musí postupovat v souladu s §90
stavebního zákona, tedy pouze tento správní orgán je oprávněn posuzovat konkrétní záměr
z hlediska jeho souladu s platnou územně plánovací dokumentací. Pokud v dané lokalitě byla
povolena stavba, jednalo se podle závěru žalovaného o stavbu povolenou v rozporu s územním
plánem, tudíž nelze z tohoto nezákonného rozhodnutí, které již nelze ani přezkumném řízení
zrušit, vycházet a záměr žalobce povolit. Skutečnost, že drážní úřad vydal k závěru kladné
závazné stanovisko, je podle žalovaného irelevantní, neboť žádost byla zamítnuta nikoli z důvodu
negativního závazného stanoviska drážního úřadu, ale pro rozpor s územním plánem.
[3] Žalobce v žalobě ze dne 21. 9. 2015 popsal, že napadené rozhodnutí je nezákonné,
neboť záměr není umístěn v rozporu s územním plánem města Tábor. Zákonným limitem využití
daného území je existence ochranného pásma dráhy, tudíž je nutné předmětnou podmínku
územního plánu vykládat v souladu s tímto ochranným pásmem. Dovozoval, že územní plán
nemůže stanovit podmínky nad rámec úpravy ochranného pásma podle zákona o drahách,
který s možností umisťování staveb v tomto pásmu počítá, byť pouze se souhlasem drážního
správního úřadu. Žalobce přitom souhlas od drážního úřadu ke svému záměru získal.
Pokud žalovaný tvrdí, že územní plán zakazuje situování zástavby v tomto ochranném pásmu,
je podle žalobce územní plán vnitřně rozporný, neboť sám k dané lokalitě uvádí, že se má jednat
o zastavitelnou lokalitu. Pro znemožnění zástavby ostatně neexistuje podle žalobce žádný
racionální důvod, neboť územní plán stanoví v ochranném pásmu dráhy v ploše Ho 11 jiná
pravidla než v běžných ochranných pásmech drah. Územní plán je proto ve svém důsledku
nejednoznačný, neboť na jednu stranu stavbu umožňuje, avšak v jiné části ji naprosto vylučuje.
Tento závěr dokazuje i to, že orgán územního plánování původně žalobci vydal vyjádření
ze dne 14. 4. 2014, ve kterém konstatoval souladnost záměru s územním plánem. V minulosti
ostatně stavební úřad v dané lokalitě povolil stavbu. Žalobce proto dospěl k závěru, že územní
plán je nejednoznačný, tudíž je nutné přistoupit k teleologickému a systematickému výkladu
v souladu s judikaturou Ústavního soudu a jeho záměr povolit. Žalobce zdůrazňoval, že závěr
správních orgánů představuje nepřiměřený zásah do jeho vlastnického práva, neboť neexistuje
důvod zakazovat umístění stavby v ochranném pásmu dráhy, když získal souhlas drážního
správního orgánu. Ve svém důsledku navíc zákaz umísťování staveb zasahuje 85% zastavitelné
plochy této lokality, přičemž u jiných lokalit územní plán obdobný zákaz umisťování staveb
neobsahuje. Závěry žalovaného jsou v rozporu s principem ochrany dobré víry, protože
v minulosti žalobce získal vyjádření Městského úřadu Tábor, ve kterém je výslovně konstatováno,
že záměr není v rozporu s územním plánem, a protože v dané lokalitě již stavební úřad realizaci
stavby povolil. Měl za to, že správní orgány pochybily, pokud se nezabývaly přiměřeností
svých závěrů o nemožnosti povolení stavby.
[4] Krajský soud v Českých Budějovicích žalobu rozsudkem ze dne 24. 2. 2016,
č. j. 10 A 166/2015 – 41, jako nedůvodnou zamítl. Tento rozsudek byl ke kasační stížnosti
žalobce zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 54/2016 – 30 ze dne
12. 10. 2016, jelikož Nejvyšší správní soud musel přihlédnout ke změně rozhodovací praxe
provedenou rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 13. 9. 2016,
č. j. 5 As 194/2014 – 36, podle kterého je nutné umožnit žalobcům incidenční přezkum opatření
obecné povahy (územního plánu), pokud podají žalobu proti individuálním správnímu aktu,
které takovéto opatření obecné povahy aplikovalo.
[5] Podáním ze dne 27. 1. 2017 se žalobce domáhal rozšíření a upřesnění své žaloby tak,
že požaduje rovněž zrušit opatření obecné povahy – územní plán Tábor, schválený
zastupitelstvem města Tábor dne 2. 2. 2011, účinný od 17. 2. 2011, a to dnem právní
moci rozsudku soudu v části stanovující jako limit využití území pro plochu Ho11 podmínku
„situování zástavby mimo OP ČD“. Krajský soud návrh na zrušení předmětné části opatření
obecné povahy vyloučil k samostatnému projednání. Přípisem ze dne 22. 2. 2017 žalovaný
oznámil, že v mezidobí město Tábor přijalo změnu svého územního plánu, na jejímž základě
došlo k vypuštění požadavku na situování zástavby mimo ochranné pásmo dráhy. Následně
tedy žalobce vzal podáním ze dne 10. 3. 2017 zpět svůj návrh na zrušení příslušné částí územního
plánu města Tábor. Na projednání předmětné žaloby však trval, přičemž zdůrazňoval,
že ačkoli došlo ke změně příslušné části územního plánu, je nutné vnímat, že v době rozhodování
žalovaného tato část platila, přičemž právě tato část byla nezákonná, což ovlivňuje zákonnost
napadeného rozhodnutí.
[6] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku podrobně popsal průběh
předmětného soudního řízení a obsah správního spisu. Vyšel z toho, že žalobcův záměr
na umístění stavby nebyl povolen z důvodu rozporu s vydanou územně plánovací dokumentací,
konkrétně s územním plánem města Tábor. Poukázal na to, že žalovaný soudu sdělil,
že v mezidobí došlo ke změně příslušné části územního plánu města Tábor, tudíž tento územní
plán již nebrání v realizaci záměrů žalobce. Soud proto konstatoval, že v dalším řízení bude
zapotřebí, aby se stavební úřad opakovaně zabýval žádostí žalobce o vydání územního
rozhodnutí, neboť přijatá změna územního plánu již nebrání vydání kladného územního
rozhodnutí pro žalobcem navrženou stavbu.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[7] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Podle jeho názoru soud porušil ustanovení §75 s. ř. s.,
podle kterého měl při svém rozhodování vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. V době rozhodování správních orgánů v předmětné věci
totiž byl záměr žalobce v rozporu s územním plánem města Tábor, jak ostatně konstatoval
krajský soud ve svém předchozím rozsudku. Závěry rozšířeného senátu obsažené v usnesení
sp. zn. 5 As 194/2014 na danou věc nedopadají, neboť incidenční návrh na zrušení opatření
obecné povahy nebyl meritorně projednán. Ke zrušení části územního plánu soudem z důvodu
nezákonnosti nedošlo, byla pouze přijata změna územního plánu, k jejímuž pořízení přistoupilo
město Tábor již v roce 2013. S ohledem na tuto situaci bylo možné vydat nové rozhodnutí
dle ustanovení §101 písm. b) správního řádu, nikoli správní rozhodnutí zrušit pro nezákonnost.
Změna územního plánu proto nemůže zpětně zpochybnit zákonnost napadeného rozhodnutí,
které z logiky věci vycházelo z předchozího stavu. Územní řízení nemohlo být přerušeno ani
z toho důvodu, že možná bude v budoucnosti přijata změna územního plánu, neboť nebylo
zjevné, kdy se tak stane a jaká změna bude přijata. Stěžovatel měl za to, že to byl žalobce, kdo měl
aktivněji bránit svá práva a ihned po vydání územního plánu z roku 2011 tak měl podat návrh
na jeho zrušení. S ohledem na tyto výjimečné okolnosti se rovněž měl krajský soud více zabývat
tím, zda nebylo na místě nepřiznat žalobci náhradu nákladů řízení.
[8] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž
zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky předpokládané v ustanovení
§105 odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek ustanovení §102
a §104 s. ř. s.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.) a které by nebyly uvedeny v kasační
stížnosti. Dospěl k závěru, že napadený rozsudek takovými vadami netrpí a že kasační stížnost
je důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda není na místě kasační stížnost
odmítnout dle ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle kterého „Kasační stížnost je dále
nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším
správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu“ Recentní judikatura týkající se ustanovení §104 odst. 3 písm. a)
s. ř. s. se vztahuje zásadně na případy, kdy kasační stížnost podává opětovně tentýž účastník
řízení, tedy ten, jehož kasační stížnosti bylo ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu
vyhověno. I z tohoto důvodu judikatura užívá termín opakovaná kasační stížnost
(srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011,
č. j. 1 As 79/2009 - 165). Ve vztahu k jinému účastníku řízení, tedy tomu, který dosud v řízení
kasační stížnost nepodal, by bylo ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. aplikovatelné v případě,
kdy by tento účastník brojil proti závěrům krajského soudu, které jsou výsledkem aplikace
právního názoru Nejvyššího správního soudu v předcházejícím zrušujícím rozsudku: „Ustanovení
§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci
Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným“ (srov. již citované usnesení č. j. 1 As 79/2009 165).
[12] V nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud posuzuje kasační stížnost stěžovatele
(žalovaného) poprvé. Předchozí rozsudek krajského soudu přitom nebyl zrušen pro nesprávné
posouzení zákonnosti samotného napadeného rozhodnutí, ale s ohledem na přístup judikatury
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Bylo mu uloženo, aby se po změně žaloby
případně zabýval tzv. incidenčním návrhem na zrušení opatření obecné povahy, což by mohlo
mít vliv na posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se tedy z logiky
věci zatím touto otázkou ještě meritorně nezabýval, a v takovém případě takto opakovanou
kasační stížnost nelze odmítnout.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.). Shledal, že v případě napadeného rozsudku se krajský
soud nedopustil ani nesrozumitelnosti napadeného rozsudku, a že stejně tak napadený rozsudek
netrpí nedostatkem důvodů.
[14] Stěžovatel obsahu napadeného rozsudku porozuměl, neboť s tam uvedenými závěry
věcně polemizuje v kasační stížnosti, v níž brojí proti věcnému posouzení předmětné sporné
právní otázky – vliv následné změny územního plánu na zákonnost územního rozhodnutí. Nelze
tudíž hovořit o tom, že by rozsudek krajského soudu byl nesrozumitelný. Skutečnost,
že stěžovatel se závěry soudu fakticky nesouhlasí a požaduje jiné odůvodnění, které by nadto plně
odpovídalo jeho právnímu postoji, nepředstavuje důvod ke zrušení napadeného rozsudku
pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
[15] Odůvodnění napadeného rozsudku je sice poněkud stručnější, neboť krajský soud
jako důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí uvedl, že v mezidobí došlo ke změně územního
plánu, tudíž odpadl důvod, proč bránit stěžovateli v realizaci jeho záměru s ohledem na územní
plán, nicméně takto je rozhodný důvod, pro který krajský soud napadené rozhodnutí zrušil,
je z odůvodnění napadeného rozsudku zřetelně seznatelný. To, zda tyto závěry krajského soudu
jsou správné, je potom předmětem posouzení kasačního důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[16] K posouzení kasačního důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
považuje za nezbytné zabývat se časovými účinky jednotlivých aktů (vydání změny územního
plánu, vydání rozsudku v incidenčním řízení, kterým je zrušeno opatření obecné povahy)
ve vztahu k žalobou napadenému rozhodnutí. Za stěžejní Nejvyšší správní soud považuje
ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s., podle kterého „Při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.“ Ačkoli rozhodovací praxe soudů
z tohoto pravidla dovodila určité výjimky (např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016,
sp. zn. I. ÚS 425/16 ohledně možnosti předkládání nových azylových důvodů ve fázi řízení
před správním soudem I. stupně, nebo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 – 46, ohledně nutnosti krajského soudu přihlédnout
ke změně právní úpravy v případě přezkumu rozhodnutí ve věci správního trestání), je nutné
tyto výjimky aplikovat pouze v těch oblastech, pro které byly vysloveny, tj. restriktivně.
Jinými slovy v případě přezkumu územního rozhodnutí o umístění stavby proto platí výše
popsané pravidlo, že správní soudy vycházejí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu. Přihlédnout je možné pouze k těm skutečnostem,
které sice vznikly po vydání přezkoumávaného rozhodnutí, ale které toliko popisují stav,
jenž objektivně existoval ke dni rozhodování správního orgánu – srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 As 141/2013 – 28.
[17] K dopadu následného zrušení opatření obecného povahy (územní plán) správním
soudem na účinky předtím vydaného správního rozhodnutí (územní rozhodnutí),
které toto opatření obecné povahy aplikovalo, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
21. 6. 2017, č. j. 3 As 157/2016 – 63, vyložil, že je vždy nutné zkoumat, k jakému okamžiku
(tj. s jakými účinky) bylo přezkoumávané opatření obecné povahy zrušeno. Pokud by bylo
opatření obecné povahy zrušeno zpětně k datu návazného rozhodování správního orgánu
ve správním řízení, potom by nutně muselo následovat i zrušení předmětného správního
rozhodnutí. Pokud by však ke zrušení opatření obecné povahy nedošlo zpětně k datu
rozhodování správního orgánu ve správním řízení, zpětně zrušit předmětné správní rozhodnutí
z důvodu zrušení aplikovaného opatření obecné povahy by možné nebylo.
[18] V posuzované věci pro Nejvyšší správní soud z obsahu soudního spisu a jednotlivých
podání bez jakýchkoli pochyb vyplývá, že k žádnému zpětnému zrušení územního plánu města
Tábor k datu rozhodování správního orgánu nedošlo. Územní plán byl změněn standardním
postupem podle stavebního zákona, a nebylo přitom ani konstatováno, že by předchozí znění
územního plánu bylo nezákonné.
[19] Pokud tedy došlo ke změně územního plánu města Tábor v roce 2017 postupem
podle stavebního zákona, a nikoliv jeho zpětným zrušením (jako celku či jeho části) správním
soudem, přičemž tato změna neměla zpětné účinky a ani neobsahovala závěr, že by předchozí
znění územního plánu bylo nezákonné, nelze na základě této změny následně správním soudem
zrušit jako nezákonné správní rozhodnutí z roku 2015, které aplikovalo daný územní plán, jenž
byl v dané době platný.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené napadený rozsudek krajského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je krajský soud
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, vysloveným v odůvodnění tohoto
rozsudku.
[21] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. listopadu 2017
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu