ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.214.2017:69
sp. zn. 6 As 214/2017 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje
JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové
v právní věci navrhovatelů: a) Spolek Pro Komořany, se sídlem Praha – Modřany,
Na Komořsku 1322/17, IČO 05193036 a b) M. F., v řízení zastoupených JUDr. Petrou
Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou, se sídlem Praha 1, Štěpánská 640/45, proti odpůrci: hlavní
město Praha, odbor územního rozvoje, Praha 1, Jungmannova 29, za účasti: CENTRAL
GROUP Komořany, a.s., IČ: 28479262, se sídlem Praha 4, Na Strži 1702/65, týkající se návrhu
na zrušení opatření obecné povahy č. 46/2016, schválené usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy
č. 19/24 ze dne 15. září 2016, změny územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy Z 1424/07,
v řízení o kasační stížnosti odpůrce, osoby zúčastněné na řízení a společnosti CENTRAL
GROUP, a.s., IČ: 24227757, se sídlem Praha 4, Na Strži 1702/65, proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 20. června 2017, č. j. 11 A 23/2017 - 62,
takto:
I. Kasační stížnost odpůrce se zamí t á .
II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení se zamí t á .
III. Kasační stížnost společnosti CENTRAL GROUP, a.s., se od m ít á .
IV. Navrhovatelům se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Odpůrce schválil usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 19/24 ze dne 15. září 2016
opatření obecné povahy č. 46/2016 – změnu Z 1424/07 územního plánu hl. m. Prahy. Cílem
této změny je otevřít pro obytnou výstavbu dosavadní nezastavěné a nezastavitelné území v Praze
Komořanech, které bylo dosud v územním plánu vedeno jako louky, pastviny a lesní porosty.
Tuto změnu v poněkud odlišné podobě odpůrce již v minulosti jednou schválil, avšak Městský
soud v Praze (dále jen „městský soud“) ji zrušil rozsudkem ze dne 4. února 2014,
č. j. 6 A 55/2013 - 69. Stalo se tak na základě žaloby podané městskou částí Praha 12,
která nesouhlasila s tím, že na veřejném projednání došlo k podstatné úpravě návrhu (kód míry
využití území byl změněn z hodnoty C na hodnotu E, což by umožnilo v předmětné lokalitě
realizovat více než dvojnásobný počet hrubých podlahových ploch), aniž by si k této podstatné
změně odpůrce vyžádal nové vyhodnocení vlivů na trvale udržitelný rozvoj území od příslušného
orgánu ochrany přírody. Městský soud dal městské části Praha 12 za pravdu a změnu územního
plánu jako nepřezkoumatelnou zrušil, neboť z ní nebylo zřejmé, jak (a zda vůbec) odpůrce
hodnotil otázku, zda úprava kódu míry využití území představovala změnu podstatnou či nikoliv.
[2] V nyní probíhajícím řízení posuzoval městský soud změnu Z 1424/07 územního plánu
hl. m. Prahy v již upravené podobě, kde byl kód míry využití území navrácen na hodnotu C.
Přesto navrhovatelé (v tomto případě spolek a fyzická osoba) uspěli s návrhem na zrušení
této nově přijaté změny. Ačkoliv městský soud některé jejich argumenty odmítl (zejména pokud
šlo o nutnost nového veřejného projednání změny územního plánu po vydání výše zmíněného
rozsudku), shledal napadené opatření obecné povahy opět nepřezkoumatelným. V rozsudku
označeném v záhlaví dospěl k závěru, že odpůrce nedostatečně odůvodnil, proč se odchýlil
od pravidel stanovených v Zásadách územního rozvoje hl. m. Prahy pro zásahy
do celoměstského systému zeleně. Dále odpůrce podle městského soudu v rozporu se zákonem
neprokázal, resp. neuvedl, z čeho vyplývá potřeba vymezení nových zastavitelných ploch
a proč není možné využít již vymezené zastavitelné plochy. Městský soud dále postrádal
odůvodnění toho, proč dotčený orgán ochrany přírody nepožadoval posouzení vlivu změny
územního plánu na životní prostředí.
[3] Dlužno doplnit, že v návětí svého rozsudku městský soud označil jako osobu
zúčastněnou na řízení společnost CENTRAL GROUP, a. s.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[4] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost odpůrce (dále
též „stěžovatel 1“), a dále společnou kasační stížnost společnost CENTRAL GROUP, a.s., (dále
též „stěžovatel 2“) a společnost CENTRAL GROUP Komořany, a.s., které měl městský soud
upřít postavení osoby zúčastněné na řízení (dále též „stěžovatel 3“).
[5] Stěžovatel 1 v prvé řadě namítal, že navrhovatel b) jako fyzická osoba nebyl aktivně
legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Jeho pozemek je příliš vzdálen
od řešené plochy, mezi ním a řešenou plochou se nachází existující zástavba a součástí okolní
zástavby jsou i obytné domy. Navrhovatel b) tak nemůže být napadenou změnou územního
plánu na svých právech dotčen. Jeho tvrzení o snížení ceny jeho nemovitosti je v rozporu
se stávajícím trendem zvyšování cen nemovitostí i se stěžovatelovým předpokladem, že přijatou
změnou dojde ke zkvalitnění stavu celé zóny.
[6] Dále má stěžovatel 1 za to, že jednotlivé otázky řešené městským soudem vypořádal
v textové části změny územního plánu dostatečně. K zásahu do městské zeleně se vyjádřil
v odůvodnění změny, bod B, písm. a) (příloha č. 7 spisu) a ve vyhodnocení námitek a připomínek
u org. č. 233 (příloha č. 4 spisu). Vyjít je třeba z toho, že pravidla stanovená v Zásadách
územního rozvoje hl. m. Prahy pro zásahy do systému celoměstské zeleně se vztahují
pouze na plochy zeleně vymezené v zásadách územního rozvoje. Na místě řešené změny
Z-1424/07 se žádná takováto zeleň nenachází (příloha č. 3 spisu), nejde ani o rozvojovou plochu
zeleně ani o fragmentaci veřejné zeleně, neboť plocha změny navazuje na stávající zástavbu.
Odůvodnění:
tak bylo stručné, ale postačující, a jeho správnost potvrzuje i kladné závazné
stanovisko dotčeného orgánu ochrany přírody a souhlasné stanovisko Ministerstva pro místní
rozvoj, které potvrdilo soulad navržené změny s nadřazenou územně plánovací dokumentací.
K podmínkám vymezení nového zastavitelného území se odpůrce vyjádřil v odůvodnění změny,
bod G (příloha č. 7 spisu), a podrobné odůvodnění ve vztahu ke všem změnám, jež byly součástí
vlny 07, vyplývá z materiálu „Odůvodnění potřeby nových zastavitelných ploch ve smyslu §55
stavebního zákona pro změny vlny 07“ vypracovaného útvarem rozvoje hl. m. Prahy, který byl
součástí odůvodnění napadené změny (příloha č. 6 spisu). Odůvodnění změny sice neodkazuje
přímo na §55 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů, nicméně konkretizuje úvahy o podmínkách vymezení
zastavitelných ploch přímo na projednávanou změnu. Ustanovení §55 odst. 4 stavebního zákona
je přitom podle odpůrce třeba aplikovat přiměřeně s ohledem na specifické podmínky
hl. m. Prahy. K otázce posouzení vlivů na životní prostředí odpůrce konstatoval, že orgán
ochrany přírody jednoznačně vymezil ve svém stanovisku ze dne 13. července 2009, které změny
ze změn vlny 07 mají podléhat tomuto posouzení, přičemž změna Z-1424/07 mezi nimi uvedena
není. Podrobné odůvodnění pak orgán ochrany přírody sdělil ve svém stanovisku
ze dne 12. května 2014, kde se po zrušení původní změny územního plánu městským soudem
zabýval otázkou, zda má předmětná změna podléhat posouzení vlivů na životní prostředí
s ohledem na navýšení kódu míry využití území na hodnotu E, a opět dospěl k závěru,
že toto posouzení není nutné. Uvedené důvody zůstaly v platnosti i poté, co byl kód využití
území opět navrácen na hodnotu C.
[7] Stěžovatel 2 uvedl s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1669/11,
že městský soud posoudil věc přehnaně formalisticky tím, že zrušil územní plán
pro nepřezkoumatelnost. Navíc nevzal na zřetel dobrou víru stěžovatele 2, jehož dceřiná
společnost CENTRAL GROUP Komořany, a.s. (tj. stěžovatel 3) vlastní pozemek p. č. 775
v k. ú. Komořany, o jehož funkční využití se v daném případě jedná. Stěžovatel 3 jako developer
nabyl předmětný pozemek do svého vlastnictví v době, kdy již byl územním plánem určen
k plnění funkce čistě obytné. Příslušnou změnu územního plánu však již dvakrát zrušil městský
soud, takže již téměř šest let trvá nejistota stěžovatele 3, zda bude moci pozemek využít
předpokládaným způsobem. Pokud by změna nakonec schválena nebyla, utrpěl by stěžovatel 3
vysokou škodu, neboť by vlastnil nezastavitelný pozemek. Ohledně vhodnosti dané plochy
k obytné zástavbě přitom panuje konsenzus nejen mezi stěžovatelem 3 a hl. m. Prahou
(jehož zastupitelstvo opakovaně schválilo příslušnou změnu územního plánu), ale i mezi
stěžovatelem 3 a Městskou částí Praha 12 (která za účelem vybudování „Obytného souboru
Komořanská“ uzavřela se stěžovatelem 3 v roce 2015 darovací smlouvu a v roce 2016 smlouvu
o budoucí smlouvě o zřízení služebnosti inženýrské sítě a podmínkách provedení stavby).
[8] Stěžovatel 3 nad rámec výše shrnutých námitek stěžovatele 2 upozornil, že městský soud
mu upřel postavení osoby zúčastněné na řízení, ačkoliv podáním ze dne 1. března 2017 soudu
oznámil, že práva osoby zúčastněné hodlá v řízení uplatňovat.
[9] Ostatní účastníci řízení se ke kasačním stížnostem nevyjádřili.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou stěžovatele 3, protože pokud
by tato námitka byla důvodná, musel by zrušit rozsudek městského soudu pro vadu řízení.
Podle §34 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“) platí, že „navrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby
zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vyzve je,
aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby
zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě.“ Z §34 odst. 4 s. ř. s. dále vyplývá,
že domáhá-li se někdo postavení osoby zúčastněné na řízení a podmínky pro to nesplňuje, vysloví
to soud usnesením. Neučiní-li tak, ačkoliv mu určitá osoba oznámila, že bude v řízení uplatňovat
práva osoby zúčastněné na řízení, měl by s ní jako s osobou zúčastněnou na řízení jednat,
tedy umožnit jí uplatňovat práva vymezená v §34 odst. 3 s. ř. s.: „Osoba zúčastněná na řízení má
právo předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměna o nařízeném jednání a žádat, aby jí bylo
při jednání uděleno slovo. Doručuje se jí žaloba, usnesení o přiznání odkladného účinku, usnesení o předběžném
opatření a rozhodnutí, jímž se řízení u soudu končí. Osoba zúčastněná na řízení nemůže disponovat
jeho předmětem.“
[12] Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud v řízení skutečně procesně pochybil.
O probíhajícím řízení totiž vyrozuměl dne 14. února 2017 stěžovatele 2 (mateřskou společnost
CENTRAL GROUP, a.s.). V reakci na toto vyrozumění se ovšem dne 3. března 2017
do soudního řízení přihlásil jako osoba zúčastněná na řízení stěžovatel 3 (dceřiná společnost
CENTRAL GROUP Komořany, a.s.) a požádal o zaslání podkladů. Naopak stěžovatel 2
ponechal vyrozumění bez reakce, osobou zúčastněnou na řízení se tedy nestal. Městský soud
zjevně oba subjekty kvůli jejich podobným názvům zaměnil, neboť dne 14. března 2017 zaslal
žalobu a další podklady k vyjádření opět stěžovateli 2 (matka), místo aby je zaslal stěžovateli 3
(dcera). Vyrozumění městského soudu zůstalo bez reakce a žádný z obou stěžovatelů
se tak k zaslaným podkladům nevyjádřil.
[13] Nejvyšší správní soud má za to, že ačkoliv v dané věci vskutku došlo k vadě řízení
před městským soudem, není důvod rušit jeho rozsudek, neboť popsaná vada nemohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí ve věci samé, jak požaduje §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Odepření účasti
na řízení je zpravidla natolik těžkou vadou, že nelze vyloučit, že se na zákonnosti výsledného
rozhodnutí mohlo podepsat. V tomto případě je však situace specifická. Městský soud
nedopatřením jednal se stěžovatelem 2, který nejenže je mateřskou společností stěžovatele 3,
ale dokonce jej ze sta procent vlastní a má totožné sídlo. Zaměstnanec pověřený zastupováním
stěžovatele 3 před městským soudem byl k zastupování pověřen místopředsedou představenstva
stěžovatele 2, přičemž z pověření pro řízení před Nejvyšším správním soudem vyplývá, že je
zaměstnán na pozici právníka v obou dotčených společnostech. Lze si za těchto okolností
jen obtížně představit, že by se výzva městského soudu k podání vyjádření a připojené podklady
nedostaly do dispozice osoby pověřené jednat za stěžovatele 3, a že by mu tedy bylo pochybením
městského soudu fakticky upřeno právo na vyjádření. Pro tento závěr svědčí i skutečnost,
že kasační námitky obou stěžovatelů proti vydanému rozsudku jsou totožné a nesou se ve velmi
obecném duchu.
[14] Jelikož stěžovatel 2 se do řízení před městským soudem nepřihlásil, ačkoliv k tomu byl
vyzván, nesvědčí mu podle §102 s. ř. s. ani právo podat proti rozsudku kasační stížnost. Nejvyšší
správní soud ji tak musel odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Nicméně kasační stížnost
podal stěžovatel 2 společně se stěžovatelem 3, jemuž postavení osoby zúčastněné na řízení
před městským soudem svědčilo. Nejvyšší správní soud má tedy beztak povinnost vypořádat
námitky stěžovatelů 2 a 3 proti napadenému rozsudku věcně.
[15] Ačkoliv Nejvyšší správní soud může projevit určité pochopení pro to, že opakované
rušení změn územního plánu městským soudem navozuje stav nejistoty stěžovatele 3,
který přitom učinil vše pro to, aby takovému stavu předešel (nákup pozemku až po schválení
změny územního plánu, vyjednávání se samosprávami apod.), jedná se o faktický argument,
který na právní posouzení věci nemá vliv. Je odpovědností odpůrce, aby vydal změnu územního
plánu v takové podobě, která bude soudem přezkoumatelná, tedy zejména s jasně formulovanými
důvody a řádným vypořádáním vznesených námitek a připomínek. Dobrá víra třetích osob může
hrát v soudním přezkumu opatření obecné povahy roli až ve fázi jeho věcného přezkumu,
konkrétně při posuzování jeho přiměřenosti. Jestliže však věcný přezkum opatření obecné
povahy soudem není možný, neboť důvody jeho vydání v něm zcela chybí, může se dobrá víra
dotčených osob projevit pouze v případném soudním řízení o náhradě škody způsobené
při výkonu veřejné moci.
[16] K obecné námitce stěžovatele 3, že městský soud posoudil přezkoumatelnost
napadené změny územního plánu příliš formalisticky, se Nejvyšší správní soud vyjádří dále
u jednotlivých konkrétních kasačních námitek vznesených stěžovatelem 1 (odpůrce, tj. hlavní
město Praha). Zde pouze uvádí, že v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. května 2013
(N 76/69 SbNU 291) Ústavní soud vytýkal Nejvyššímu správnímu soudu jako přehnaný
formalismus, že zrušil dodatek č. 1 k územnímu plánu města Rokytnice nad Jizerou,
neboť navzdory vznesené námitce vlastníka určitého pozemku poukazující na diskriminační
jednání v něm odpůrce nevysvětlil, proč z jinak srovnatelných pozemků některé byly zařazeny
mezi zastavitelné a jiné nikoliv. Na této úrovni podrobnosti se v nyní projednávaném případě
Nejvyšší správní soud vůbec nepohybuje. Navrhovatelé zde brojí proti nedostatečnému
odůvodnění opatření obecné povahy ve vztahu k celé ploše, jejíž funkční využití má být
tímto opatřením změněno. Jedná se tu tedy o to, zda byla dostatečně zdůvodněna napadená
změna územního plánu jako celek, a to v rozsahu přímo požadovaném stavebním zákonem,
tedy pokud jde o soulad s nadřazenou územně plánovací dokumentací, o potřebu vymezení
nových zastavitelných ploch v území a o otázku, zda bylo nutné posouzení vlivů změny
na životní prostředí.
[17] Ve věci zásahu do veřejné zeleně Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že podle §43
odst. 3 věta první stavebního zákona 3) „územní plán v souvislostech a podrobnostech území obce zpřesňuje
a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje kraje a s politikou územního
rozvoje“. Podle §53 odst. 4 písm. a) stavebního zákona „pořizovatel přezkoumá soulad návrhu územního
plánu ... s politikou územního rozvoje a územně plánovací dokumentací vydanou krajem“,
přičemž podle odst. 5 písm. a) citovaného ustanovení je součástí odůvodnění územního plánu
mimo jiné i „výsledek přezkoumání územního plánu podle odstavce 4“.
[18] V této souvislosti musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že v Zásadách územního
rozvoje hlavního města Prahy (dále též Zásady“) nelze najít žádnou oporu pro tvrzení
stěžovatele 1, že by se snad zásady pro udržování a rozvoj zeleně v hlavním městě měly vztahovat
jen na plochy zeleně vymezené v grafické části Zásad. V grafické části ve výkresu č. 4 jsou
skutečně na území hlavního města vymezeny významné plochy zeleně (celkem tři). Výkres č. 1
zachycuje plánované zelené klíny a zelené osy, a pro zacházení s nimi stanovuje textová část řadu
konkrétních pravidel, která se týkají právě jen těchto vymezených ploch. Textová část
však nadto formuluje ve vztahu k zeleni řadu obecně platných principů a nikde je
ani v nejmenším nevztahuje jen na plochy zeleně vymezené v grafické části Zásad. Tak například
již v úvodní kapitole je mezi prioritami územního plánování hl. m. Prahy zařazen bod 10,
který zní: „Zvyšovat podíl zeleně a spojovat ji do uceleného systému.“ V kapitole 2.4.2 se dočítáme,
že územní plánování by mělo „podporovat v kompaktním městě členění zástavby plošnými i liniovými prvky
zeleně, chránit stávající zelené plochy a podporovat tvorbu nových“, a také „respektovat a chránit stávající lesy,
a to především pozemky určené k plnění funkcí lesa před jiným využitím“. Kapitola 8.1 stanovuje v rámci
ochrany přírodních hodnot tento požadavek: „Rozvíjet systém zeleně, který je významným atributem
krajinného rázu, základem zdravého městského prostředí a kvalitní příměstské krajiny poskytující městu
rekreační zázemí.“ Kapitola 8.2 požaduje při jakémkoliv využití území „vytvářet podmínky pro denní
rekreaci trvale bydlících obyvatel mj. zvyšováním kvality veřejné zeleně“. V kapitole 9.1.2 se dokonce hovoří
o tom, že mimo kompaktní město bude ekologická stabilita území „systematicky a cíleně v potřebných
částech města zvyšována zakládáním nových lesů i jiných forem zeleně“.
[19] Napadená změna územního plánu umožňuje rozvoj čistě obytného území nejen na úkor
stávajících pastvin a luk, ale i na úkor stávajícího lesního porostu tvořícího klín mezi pastvinou
a stávající zástavbou. Je zcela zřejmé, že jde proti výše citovaným principům. Odůvodnění
takovéto odchylky od Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy bylo proto nezbytné,
jak správně upozorňovala jedna z připomínek k návrhu. Jestliže stěžovatel 1 vycházel z mylného
přesvědčení, že takovou povinnost nemá, neboť navržená změna nikterak nezasahuje
do zelených ploch vymezených v grafické části Zásad, pak není divu, že vytvořil odůvodnění,
jež se s otázkou redukce stávající zeleně uspokojivě nevyrovnává, a trpí
tudíž nepřezkoumatelností. Městskému soudu musí dát Nejvyšší správní soud v tomto bodě
zcela za pravdu. Odůvodnění, na něž stěžovatel 1 poukazuje, pouze suše konstatuje, že navržená
změna není v rozporu se Zásadami, a v rámci vypořádání připomínek pak doplňuje, že plocha
změny navazuje na zastavěné a rozvojové plochy a že nejde o fragmentaci veřejné zeleně.
Nikterak se ale nevyrovnává s tím, že namísto zvyšování podílu zeleně navržená změna její podíl
snižuje. Zejména pak odůvodnění neodpovídá na otázku, proč bylo nezbytné zahrnout do plochy
změny i stávající lesní porost, jaký bude mít jeho ztráta dopad na městské prostředí
a na podmínky pro denní rekreaci trvale bydlících obyvatel, z jakého důvodu je možné
takové dopady v tomto případě připustit namísto toho, aby byl naopak v souladu se Zásadami
daný lesní porost zachován či dokonce rozšířen jako liniový prvek zeleně členící zástavbu,
resp. oddělující novou výstavbu od té stávající a od ploch s odlišným způsobem využití.
V tomto směru bude tedy muset odpůrce odůvodnění doplnit, má-li mít případná další změna
územního plánu vůbec šanci v soudním přezkumu obstát.
[20] Oporu pro učiněný závěr lze nalézt i v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu.
Z ní v obecné rovině vyplývá, že i v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno v souladu
s §68 odst. 3 a §174 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil
při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů. Nedostatek rozhodovacích důvodů
způsobuje jeho nepřezkoumatelnost (rozsudek ze dne 16. prosince 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136,
č. 1795/2009 Sb. NSS). Obdobné závěry učinil Nejvyšší správní soud i ve vztahu k odůvodnění
rozhodnutí o námitkách proti návrhu územního plánu (rozsudek ze dne 24. listopadu 2010,
č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud se již zabýval
i zdůvodněním souladu územního plánu s nadřazenou územně plánovací dokumentací,
přičemž z jeho rozsudku vyplývá, že chce-li se obec při změně územního plánu odchýlit
od pravidel uvedených v zásadách územního rozvoje, musí takový postup v odůvodnění změny
územního plánu podložit věcně a formálně logicky správnou argumentací, která se bude
opírat o konkrétní skutečnosti (rozsudek ze dne 22. prosince 2011, č. j. 8 Ao 6/2011 - 87,
č. 2741/2013 Sb. NSS).
[21] K otázce vymezení zastavitelných ploch Nejvyšší správní soud úvodem podotýká, že §18
odst. 4 stavebního zákona uvádí: „Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území
a míru využití zastavěného území.“ Podle §53 odst. 5 písm. f) stavebního zákona je součástí
odůvodnění územního plánu mimo jiné i „vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení
potřeby vymezení zastavitelných ploch.“ Tento požadavek je ještě posílen v případě, že má dojít
ke změně platného územního plánu, neboť §55 odst. 4 stavebního zákona říká: „Další zastavitelné
plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené
zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.“
[22] Z tohoto pohledu nezbývá než konstatovat, že městský soud správně vyhodnotil
jako nepřezkoumatelnou taktéž tu část odůvodnění napadeného opatření obecné povahy,
která se týká využití stávajících zastavitelných ploch a potřeby vymezit nové. Stěžovatel sám
si zjevně deficity v tomto směru uvědomuje, když na Nejvyšší správní soud apeluje, aby vzal
v potaz specifické podmínky hlavního města (byť neuvádí, v čem mají spočívat). Shrňme
na tomto místě fakta, z nichž odůvodnění změny v bodě G vychází. Současná naplněnost
rozvojových ploch vymezených územním plánem pro obytné funkce na území Městské části
Praha 12 je zhruba 68 %. Od roku 2000 se zvýšila rozloha těchto ploch v územním plánu
téměř o 36 %. Navrženou změnou má dojít k dalšímu zvýšení, a to téměř o 4 %. Uvedený nárůst
je podle odůvodnění přípustný, neboť jde o vyplňování uličního prostoru při západní hranici
ulice Komořanská, přičemž při její východní hranici v sousedství řešené plochy se již nachází
stávající zástavba.
[23] Podle Nejvyššího správního soudu tento jediný argument říká pouze tolik, že území je
urbanisticky vhodné k zástavbě, kterou logicky doplňuje. Nevyplývá z něj však, že by
jeho zástavba byla nutná a nevyhnutelná – daná plocha se nenachází uvnitř stávající zástavby,
ale naopak na západě i na jihu navazuje na urbanisticky nevyužité území. Může tedy stejně dobře
i nadále plnit jiné funkce než obytné (zemědělské, rekreační), jako tomu bylo dosud. Argument
o vyplňování uličního prostoru tak vůbec neodpovídá na klíčovou otázku, zda bylo za stávajících
okolností potřebné vymezit na území Městské části Praha 12 novou zastavitelnou plochu.
„Odůvodnění potřeby nových zastavitelných ploch ve smyslu §55 stavebního zákona pro změny
vlny 07“ vypracované útvarem rozvoje hl. m. Prahy k tomu uvádí, že vymezení nových
zastavitelných ploch „lze odůvodnit např. nevyjasněnými majetkovými poměry na dosud nevyužitých plochách
pro bydlení či jinými důvody, které pro investory znevýhodňují využití pozemků v nabídce územního plánu
před pozemky, u nichž se vyžaduje změna“. Je z něj zřejmé, že ani odpůrce sám nemá jasno v tom,
proč stávající rozvojové plochy pro bydlení nejsou pro výstavbu využity a nadále trvá zájem
o vymezování ploch nových. Tyto důvody odpůrce pouze nepodloženě odhaduje, přičemž nelze
vyloučit, že se mýlí a že ve skutečnosti tlak na změnu funkčního využití řešené plochy vyplývá
z jiných důvodů (např. zcela prozaicky z toho, že již vymezené rozvojové plochy na území Prahy
neumožňují zástavbu v rozsahu nebo podobě, kterou konkrétní investor považuje za optimální,
nebo nejsou k mání za cenu, která by mu umožnila dosáhnout požadovaného zisku). Nelze
přehlížet, že zákon požaduje, aby nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy byla
nejen zdůvodněna, ale dokonce prokázána, přičemž odpůrce v tomto směru neučinil
ani sebemenší pokus.
[24] Nejvyšší správní soud zvážil i fakt, že se jedná o územní plánování na území hlavního
města státu a pochopitelně nechce rozhodovat odtrženě od sociální reality. Musí
však konstatovat, že šetření rozsahu a příčin nedostatečného využití stávajících zastavitelných
ploch je náročným úkolem na území jakéhokoliv většího města. Přesto na ně nelze zcela
rezignovat. Není možné místo hodnověrného pokusu o nalezení příčin situace jen načrtnout
příkladmo a bez jakýchkoliv podkladů jedno či dvě možná vysvětlení, jež mají navíc zcela
generickou povahu. Nutno k tomu dodat, že pokud odpůrce zjistí, že některé stávající rozvojové
plochy jsou k zástavbě vymezeny nevhodně, může zadání změny územního plánu doplnit
o jejich redukci. Ve výsledku tak k celkovému nárůstu zastavitelných ploch nemusí vůbec dojít
a odůvodnění navržené změny se může o tento fakt do jisté míry opřít.
[25] Uvedený závěr je v souladu též s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu
v obdobných případech. Z ní vyplývá, že podmínkám §55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006
neodpovídá obecné konstatování o nemožnosti využití již dříve vymezených zastavitelných ploch
a potřebě vymezit plochy jiné. Obec tedy musí v potřebné a přezkoumatelné míře podrobností
zdůvodnit nejen to, které zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč je použít k nové
výstavbě nelze, ale i to, proč se u konkrétních pozemků mění jejich charakteristika
z nezastavitelných na zastavitelné, a proč se jeví být vhodnou náhradou za pozemky nevyužité
(výše citovaný rozsudek č. j. 8 Ao 6/2011 - 87). Vyhodnocení účelného využití zastavěného
území je nutné provést u každé změny, jejíž podstatou je změna původně nezastavitelné plochy
na plochu zastavitelnou (rozsudek ze dne 28. února 2017, č. j. 4 As 220/2016 - 198),
a to dokonce i při pořizování zcela nového územního plánu, na něž se jinak ustanovení §55
odst. 4 stavebního zákona nevztahuje (rozsudek ze dne 6. června 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 - 85,
č. 2903/2013 Sb. NSS).
[26] Závěr městského soudu o nepřezkoumatelnosti stanoviska dotčeného orgánu ochrany
přírody v otázce posouzení vlivu změny na životní prostředí naopak správný není. Pravdu
má v tomto bodě stěžovatel 1. Součástí napadeného opatření obecné povahy je
mimo jiné stěžovatelem odkazované stanovisko orgánu ochrany přírody
ze dne 12. května 2014. V něm tento orgán skutečně důvody, proč není třeba změnu posuzovat
z hlediska zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, podrobně vysvětlil. Neomezil
se přitom jen na otázku navýšení kódu využití území, nýbrž objasnil důvody svého postoje
k navržené změně komplexně. V tomto směru tedy napadené opatření obecné povahy
žádné doplnění nevyžadovalo a bylo plně způsobilé k věcnému přezkumu. Protože však k jiným
otázkám se v něm odpůrce přezkoumatelně nevyslovil, jak bylo vysvětleno výše, nemění to nic
na celkovém závěru městského soudu, že bylo třeba žalobě vyhovět a napadené opatření obecné
povahy pro nedostatek důvodů zrušit. Tím se odpovídá i na kasační námitku stěžovatele 1,
jež se týkala aktivní legitimace navrhovatele b). I kdyby byla tato námitka důvodná, nemohla by
nic změnit na výsledku sporu, neboť o zrušení napadeného opatření obecné povahy
pro nepřezkoumatelnost by musel městský soud rozhodnout i v případě, že by návrh podal
pouze navrhovatel a) sám. Jeho aktivní legitimaci přitom stěžovatel 1 nezpochybňuje.
[27] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že Městský soud v Praze dospěl ve svém rozsudku
ke správnému právnímu závěru, že napadené opatření obecné povahy – změna územního plánu
sídelního útvaru hl. m. Prahy Z 1424/07, je nepřezkoumatelné. Z toho důvodu vyhodnotil
Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozhodnutí městského soudu v souladu s §110
odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[28] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s., aplikovaného na základě §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelé nebyli v řízení o kasační stížnosti
úspěšní, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Naopak navrhovatelé měli ve věci plný
úspěch, avšak v řízení o kasační stížnosti jim žádné náklady, které by uplatňovali, nevznikly.
Proto jim Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2017
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu