ECLI:CZ:NSS:2017:6.AZS.216.2017:32
sp. zn. 6 Azs 216/2017 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška
(soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci
žalobce: V. T. H., zastoupený Mgr. Markem Sedlákem, advokátem, se sídlem Příkop 834/8,
Brno, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám.
Hrdinů 1634/3, Praha 4, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 6. května 2015,
č. j. MV-18726-3/SO/sen - 2013, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 31. května 2017, č. j. 22 A 56/2015 - 24,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. května 2017, č. j. 22 A 56/2015 – 24
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobce dne 9. července 2012 požádal o prodloužení povolení k dlouhodobému
pobytu na území České republiky za účelem podnikání. Výzvou ze dne 23. července 2012,
č. j. OAM-40282-6/DP-2012 jej Odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra
(dále jen „správní orgán I. stupně“) vyzval k odstranění vad žádosti, která neobsahovala všechny
náležitosti stanovené v §46 odst. 7 ve spojení s §31 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Správní orgán I. stupně žalobce konkrétně vyzval k doložení
platebního výměru daně z příjmů, dokladu o výši zaplaceného pojistného na sociální zabezpečení
a na státní politiku zaměstnanosti, dokladu o výši zaplaceného pojistného na veřejném
zdravotním pojištění, potvrzení finančního úřadu o neexistenci nedoplatků na dani, doklad
o zápisu do příslušného rejstříku, seznamu nebo evidence a dokladu o zajištění ubytování
na území, přičemž mu k odstranění vad žádosti stanovil lhůtu do 31. srpna 2012 a poučil
jej o následcích nevyhovění žádosti. Zároveň správní orgán I. stupně řízení na dobu stanovenou
ve výzvě přerušil. Zmocněnkyně žalobce výzvu převzala dne 25. července 2012.
[2] Dne 30. července 2012 žalobce předložil správnímu orgánu I. stupně podnájemní
smlouvu a výstup z internetové aplikace katastru nemovitostí. Dne 3. září 2012 vyrozuměl
správní orgán I. stupně žalobce o pokračování v řízení. Usnesením ze dne 20. září 2012,
č. j. OAM-40282-11/DP-2012 správní orgán I. stupně řízení podle §66 odst. 1 písm. c) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zastavil, neboť žalobce ve stanovené
lhůtě neodstranil vytýkané vady žádosti. Uvedené usnesení bylo zmocněnkyni žalobce doručeno
dne 26. září 2012.
[3] Dne 9. října 2012 bylo správnímu orgánu I. stupně předloženo potvrzení stavu splatných
nedoplatků na pojistném na sociálním zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti
pro účely §46 zákona o pobytu cizinců a vyúčtování záloh na pojistné na důchodové pojištění
za rok 2011; ze správního spisu nevyplývá, kým a jak byly tyto dokumenty předloženy, obsahují
pouze otisk prezenčního razítka Ministerstva vnitra s datem 9. října 2012. Dne 25. října 2012
podal žalobce prostřednictvím svého nového právního zástupce (advokáta, který jej zastupuje
i v řízení o kasační stížnosti) proti usnesení o zastavení řízení blanketní odvolání; přílohou byla
kopie plné moci ze dne 24. října 2012. Po nahlédnutí do spisu právní zástupce své odvolání
podáním ze dne 20. listopadu 2012 doplnil a uvedl v něm, že podání ze dne 9. října 2012
je vzhledem k jeho obsahu třeba považovat za odvolání proti usnesení o zastavení řízení.
Žalovaná této argumentaci nepřisvědčila a v záhlaví označeným rozhodnutím odvolání
jako opožděné zamítla.
[4] Žalobce napadl toto rozhodnutí žalobou ke Krajskému soudu v Ostravě (dále jen „krajský
soud“), který jí v záhlaví označeným rozsudkem vyhověl, rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil
k dalšímu řízení. Dospěl k závěru, že reakce žalobce na zastavení řízení dne 9. října 2012
jednoznačně svědčí o jeho nesouhlasu s tímto postupem a žalovaná měla takové podání posoudit
podle jeho skutečného obsahu, tedy jako odvolání, a měla žalobce vyzvat k odstranění vad
takového podání podle §37 odst. 3 správního řádu.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (dále též „stěžovatelka“) včas kasační
stížnost, jíž se domáhala zrušení tohoto rozhodnutí a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu
řízení. Namítala nesprávné posouzení právní otázky a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského
soudu. Trvá na svém názoru, že doplnění žádosti nelze ztotožňovat s podáním ve smyslu §37
správního řádu. Pokud žalobce předložil po doručení usnesení o zastavení řízení dva doklady
bez jakéhokoli dalšího upřesnění, stěžovatelka nepochybila, když takový úkon nepovažovala
za odvolání a nevyzvala žalobce k jeho doplnění. Z doložených dokladů nijak nevyplývá
nesouhlas žalobce se zastavením řízení, představují spíše snahu žalobce dodatečně vyhovět výzvě
k odstranění vad žádosti. Ze správněprávní doktríny přitom vyplývá, že správní orgány nemají
povinnost za účastníky řízení domýšlet, co svým podáním chtěli vyjádřit. Stěžovatelka
dále poukázala na to, že v usnesení o zastavení řízení byl žalobce řádně poučen o opravných
prostředcích. Judikaturu, na kterou krajský soud ve svém rozsudku odkazoval, nepovažuje
stěžovatelka za přiléhavou, neboť posuzovala podání, která alespoň v hrubých rysech vyjadřovala
vůli účastníků řízení. Oproti tomu z doplnění listin ze strany žalobce nebylo nijak zřejmé,
že by jeho účelem bylo podání odvolání.
[6] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že je cizincem bez právního
vzdělání a že svým podáním ze dne 9. října 2012 zamýšlel dosáhnout zrušení usnesení o zastavení
řízení. Správní orgány jsou povinny posuzovat podání i s ohledem na procesní situaci,
nejen na obsah samotné listiny. V situaci žalobce by přitom pouhé doložení listin postrádalo
logiku, jediným rozumným krokem bylo právě podání odvolání.
[7] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalobce stěžovatelce, ta však již svého práva podat
repliku nevyužila.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[9] Obecně vznesená námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského není opodstatněná.
Z napadeného rozsudku je zcela zřejmé, jak krajský soud o žalobě rozhodl – tedy že rozhodnutí
stěžovatelky zrušil – i proč tak učinil. To ostatně potvrzuje sama kasační stížnost, která obsahuje
věcnou polemiku se závěry krajského soudu.
[10] Spornou je otázka, zda měla stěžovatelka dokumenty (potvrzení stavu splatných
nedoplatků na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti
a vyúčtování záloh na pojistné na důchodové pojištění za rok 2011) předložené jí dne
9. října 2012 bez jakéhokoli průvodního dopisu či jiného upřesnění považovat za žalobcovo
odvolání proti usnesení o zastavení řízení.
[11] Podle §37 odst. 1 správního řádu je podání úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu. Podání
se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označováno. To platí i pro odvolání.
„Není tedy podstatné, zda se v textu podání objeví či neobjeví slovo ‚odvolání‘; důležité je to, zda z takového
podání vyplývá nesouhlas účastníka řízení s vydaným rozhodnutím“ (srov. VEDRAL, J. Správní řád
komentář. Praha: BOVA POLYGON, 2006. s. 494). Z toho vyplývá, že každý úkon učiněný
vůči prvostupňovému správnímu orgánu v průběhu odvolací lhůty nelze automaticky považovat
za odvolání.
[12] V projednávaném případě obdržel správní orgán I. stupně dva z požadovaných
dokumentů poté, co v důsledku marného uplynutí lhůty pro doplnění potřebných náležitostí
žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu zastavil řízení. Úsudek stěžovatelky, že se jednalo
o pozdní vyhovění výzvě, se za těchto okolností zdá zcela logický. Obsahem dokumentů
předložených 9. října 2012 bylo pouze prokázání, že žalobce nemá na pojistném na sociální
zabezpečení a na státní politiku zaměstnanosti žádné nedoplatky. Nijak z nich však nevyplývá,
kdo je předložil (jde jen o domněnku), a stejně tak z nich ani neplyne nesouhlas s postupem
správního orgánu prvního stupně spočívajícím v zastavení řízení. Žalobci, pokud je předložil on,
nic nebránilo se v tomto směru vyjádřit alespoň v obecných rysech. Po správních orgánech
však v žádném případě nelze vyžadovat, aby se účastníků řízení tázali, zda úkonem, jehož obsah
tomu ani v náznacích neodpovídá, náhodou nezamýšleli podat odvolání či jiný opravný
prostředek, ostatně zde ani o žádný úkon nešlo, toliko o doplnění přílohových dokumentů
do spisu.
[13] Na tomto místě je třeba připomenout, že smyslem §37 odst. 1 „je přinutit správní orgány
k tomu, aby podání účastníků nehodnotily jen podle formálních kritérií nebo formálního označení,
ale aby zkoumaly skutečný obsah podání, tj. co účastník řízení požaduje. Povinnost správního orgánu hodnotit
podání podle jeho obsahu však rozhodně neznamená, že by správní orgán měl oprávnění nebo dokonce povinnost
bez dalšího podsouvat účastníkovi řízení tvrzení, námitky, návrhy nebo argumenty, které jeho podání
vůbec neobsahuje. Správní orgán není oprávněn domýšlet, co účastník asi chtěl nebo mohl chtít učinit.
Právě naopak, účastník řízení musí ve svém podání co nejjednoznačněji vyjádřit, čeho se domáhá; vyvstanou-li
správnímu orgánu pochybnosti o obsahu nebo účelu podání, musí podatele vyzvat k odstranění vad podání“
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. listopadu 2013, č. j. 4 As 141/2013 - 28).
[14] Povinnost vyzvat podatele k odstranění vad podání však správnímu orgánu vzniká
pouze tehdy, pokud má o obsahu či účelu podání pochybnosti. Stěžovatelka předložení
dokumentů žalobcem oprávněně považovala za opožděné vyhovění výzvě k odstranění vad
žádosti, a proto jí nelze vytýkat, že v odvolacím řízení žalobce nevyzvala k odstranění vad
odvolání.
[15] V této souvislosti lze poukázat na specifické skutkové okolnosti daného případu. I právní
zástupce podal blanketní odvolání bez jakéhokoliv náznaku, že by snad navazoval na dříve
učiněné odvolání, až po udělení plné moci dne 24. října 2012 a teprve v doplnění odvolání,
po nahlédnutí do spisu, zřejmě v konfrontaci se skutečností jeho opožděného podání se pokusil
„zachytit si“ odvolací lhůtu argumentací, že odvoláním bylo již doručení dokumentů
z 9. října 2012. Takto široce ovšem §37 odst. 1 správního řádu z důvodů uvedených výše pojímat
nelze. Skutečnost, že žalobce je cizincem bez právního vzdělání, nemá k posuzované právní
otázce žádnou relevanci; o požadovaných podkladech k doplnění a o následcích jejich nedoplnění
v dostatečné lhůtě byl srozumitelně poučen, krom toho byl stěžovatel v řízení zastoupen
zmocněncem a z ničeho nevyplývalo, že by stěžovatel nebo jeho zmocněnec nebyl
s to porozumět smyslu řízení a úkonům správního orgánu, resp. že by neovládal jednací jazyk.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Lze tedy uzavřít, že jediný úkon, který žalobce vůči správnímu orgánu I. stupně
v průběhu odvolací lhůty učinil, nebyl odvoláním, nýbrž pozdním vyhověním výzvě k odstranění
vad žádosti předložením dalších dokladů. Takový úkon netrpěl žádnými vadami,
jejichž odstranění by vyžadovalo postup podle §37 odst. 3 správního řádu, stěžovatelka
tedy žádné z ustanovení o správním řízení neporušila. Vlastní odvolání podal žalobce
prostřednictvím svého zmocněnce až po uplynutí odvolací lhůty, a proto je stěžovatelka
oprávněně zamítla jako opožděné.
[17] Rozsudek krajského soudu tedy trpí vadou podle §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní soud
jej proto zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta před středníkem s. ř. s.),
v němž bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4
s. ř. s.). Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta třetí s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2017
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu