ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.13.2017:45
sp. zn. 7 As 13/2017 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: AHOLD Czech
Republic, a. s., se sídlem Radlická 520/117, Praha 5, zast. Mgr. Ivou Zothovou, advokátkou
se sídlem Na Příkopě 392/9, Praha 1, proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská
inspekce, Ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2016, č. j. 11 A 20/2016 – 189,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 12. 2. 2015, č. j. SZPI/AA138-28/2015, Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (dále jen „SZPI“) uložila žalobci pokutu ve výši
1.100.000 Kč za jednání, kterým naplnil skutkové podstaty právních deliktů podle §17 odst. 2
písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o potravinách“). Současně žalobci uložila povinnost uhradit náklady
laboratorního rozboru ve výši 1.780 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1.000 Kč.
Protiprávní jednání SZPI zjistila v těchto skutkových zjištěních: v prostoru rampy provozovny
Hlavní 2459/108/, Praha 4 byla poškozena zeď na dvou místech (dále jen „skutek 1“); absence
evidence o proškolení zaměstnanců z hygienického minima a zásad HACCP (dále jen
„skutek 2“); uvedení potraviny do oběhu, jejíž značení uvádělo spotřebitele v omyl, když
na výrobku rybí prsty bylo deklarováno 36% rybího masa, ale laboratorní výsledky ukázaly
26% masa (dále jen „skutek 3“).
[2] Rozhodnutím ze dne 9. 6. 2015, č. j. SZPI/AA138-31/2015, Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, Ústřední inspektorát (dále jen „žalovaná“) zamítla odvolání žalobce.
Ve výroku prvostupňového rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit náklady laboratorního
rozboru změnila jejich výši z částky 1.780 Kč na částku 1.430 Kč, ve zbytku toto rozhodnutí
potvrdila.
II.
[3] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze,
který ji zamítl rozsudkem ze dne 21. 12. 2016, č. j. 11 A 20/2016 – 189.
[4] Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že se jednalo o souběh tří správních deliktů.
Za skutek 1 žalobci nebyl ukládán samostatný trest, tento skutek byl však zohledněn při výměře
trestu za skutek 3 jako přitěžující okolnost. Míru závažnosti správní orgán u skutku 1 nezvažoval,
toto kritérium bylo správním orgánem zvažováno pouze u skutku 3, neboť šlo o delikt svojí
povahou nejzávažnější. Názor žalobce, že za méně závažný správní delikt s menší mírou
společenské nebezpečnosti nemá být pachatel potrestán, není správný, protože nemá oporu
v zákoně. Naplnění liberačních důvodů u skutku 1 nebylo předmětem odvolacího řízení, proto
tato otázka nemůže být ani předmětem soudního přezkumu, jenž je vymezen rozsahem žalobních
bodů ve vztahu k žalobou napadenému rozhodnutí. Městský soud tedy považoval tuto námitku
za nepřípustnou.
[5] Námitku, že žalovaná se vůbec nevěnovala odůvodnění skutku 2 a k odvolacím
argumentům žalobce se nijak nevyjádřila, městský soud shledal nedůvodnou, neboť napadené
rozhodnutí na str. 6 a 7 obsahuje odůvodnění i skutku 2. Pokud jde o námitku, že žalovaná měla
výši pokuty s ohledem na skutek 2 upravit a odůvodnit, městský soud zdůraznil, že stejně jako
skutek 1, byl i skutek 2 správním orgánem vzat v úvahu pouze jako přitěžující okolnost při
ukládání trestu za jednání, které bylo formulováno správními orgány jako skutek 3.
[6] K žalobním námitkám k tzv. dusíkové metodě, použité při rozboru sporné potraviny,
považoval městský soud za zásadní, že se jedná o akreditovanou metodu a že žalobce její
nespolehlivost v tomto konkrétním případě žádným důkazem nepodpořil. Proto považoval
městský soud dusíkovou metodu i výsledky za platné a použitelné. Pokud měl žalobce nedůvěru
k provedenému rozboru, mohl např. požádat o odběr vzorku pro odborný posudek a nechat
provést rozbor předmětného vzorku jinou laboratoří. Takový důkaz by (v případě odlišného
výsledku) mohl zpochybnit výsledky rozborů provedených v rámci úředních kontrol. Žalobce
však tuto možnost požádat o odběr vzorků pro odborný posudek nevyužil.
[7] S ohledem na to, že žalovaná rozhodla o odpovědnosti žalobce za správní delikt
na základě dostatečně spolehlivě prokázaného skutkového stavu, není důvodná námitka,
že v řízení přetrvávaly pochybnosti ohledně použitelnosti dusíkové metody, a proto měla
žalovaná v souladu se zásadou in dubio pro reo rozhodnout ve prospěch žalobce. V rozhodnutích
správních orgánů obou stupňů bylo podrobně rozvedeno a odůvodněno, proč orgány inspekce
použily dusíkovou metodu a z jakých důvodů ji lze pro účely daného správního řízení považovat
za spolehlivou a vhodnou pro účely úředního dozoru. Proto nebylo nutné používat jiné metody
ani jejich případné kombinace.
[8] K námitce, že žalobce vynaložil veškeré úsilí, aby k porušení povinnosti v rámci skutku 3
vůbec nedošlo, městský soud uvedl, že již při kontrole dne 17. 4. 2014 byl zjištěn v potravině
menší obsah rybího masa, než jaký byl uvedený na obalu. Vzhledem k tomu, že žalobce dohodl
se svým zahraničním dodavatelem způsob označování množství rybího masa v potravině těmito
dolepkami o skutečném množství masa, měl pak obdržené zásilce věnovat pozornost a bez jejího
dalšího přeznačení zboží neuvést do prodeje. Jestliže tak neučinil, nelze jeho jednání klasifikovat
způsobem, že „vynaložil veškeré úsilí“ ve smyslu §17i odst. 1 zákona o potravinách.
[9] K námitce o nepřiměřenosti uložené úhrnné sankce městský soud uvedl, že aplikace
absorpční zásady v nyní posuzovaném případě je žalobci ku prospěchu, neboť výsledná pokuta je
nižší, než by byly dvě nebo tři pokuty uložené samostatně. Protože se žalobce dopustil dvojího
méně závažného protiprávního jednání, a jednoho protiprávního jednání vyšší závažnosti,
přičemž u každého jednotlivého deliktu jde o naplnění skutkové podstaty správního deliktu
s maximální možnou sazbou do 3.000.000 Kč, neshledal městský soud úhrnnou sankci uloženou
ve výši jedné třetiny zákonného maxima sazby jako nepřiměřenou. Z odůvodnění napadeného
rozhodnutí vyplývá, že žalovaná při určení výše pokuty přihlédla k závažnosti správního deliktu,
zejména ke způsobu spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, to vše
ve smyslu kritérií podle §17i odst. 2 zákona o potravinách. Míra závažnosti porušení právních
předpisů je dána v dané věci charakterem a rozsahem zjištěných závad. Úvaha týkající se výše
pokuty i úvaha polehčujících a přitěžujících okolností patří pod pojem správního uvážení,
žalovaná vzala do úvahy všechny okolnosti případu a městský soud neshledal překročení mezí
správního uvážení.
[10] K námitce, že žalovaná uložila pokutu nepřiměřenou ve srovnání s jinými pokutami
udělovanými za mnohem závažnější a zdraví spotřebitelů ohrožující delikty, městský soud
zdůraznil, že jeho úkolem je přezkoumání rozhodnutí žalované a v rámci tohoto přezkoumání
i posoudit relevantnost správního uvážení o výši pokuty. Toto posouzení však nelze chápat jako
porovnávání závažnosti deliktů a výše pokut jiných správních rozhodnutí s napadeným
rozhodnutím. Prostým porovnáním projednávané věci a ostatních případů by nebylo možno
automaticky učinit závěr, že pokuta byla uložena mimo linii dlouhodobého vývoje správní praxe
žalované.
[11] Městský soud zdůraznil, že žalobci byla uložena pokuta za to, že nezajistil opatření
kontrolního orgánu týkající se dodatečných dolepek o skutečném obsahu masa v potravině tak,
aby spotřebitel nebyl při koupi této potraviny uváděn v omyl. Ke splnění tohoto opatření žalobce
nepotřeboval provádět žádné laboratorní rozbory, postačilo totiž, aby zkontroloval, zda na obalu
od výrobce vrácené dodávky výrobků stejné šarže byla přelepka o skutečném množství obsahu
masa. Toto opatření tedy bylo v možnostech žalobce - bez nutnosti vynaložení vyšších nákladů –
řádně a včas zajistit. Odkaz žalobce na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2015,
č. j. 46 A 86/2013 – 109, je proto nepřiléhavý.
[12] K námitce účelového a nesprávného spojování různých časově a skutkově
nesouvisejících deliktů do jednoho rozhodnutí a ukládání jednoho trestu městský soud
zopakoval, že aplikace absorpční zásady je žalobci ve své podstatě ku prospěchu, neboť výsledná
sankce je nižší, než by byly dvě nebo tři pokuty ukládané samostatně. V postupu žalované, která
uložila úhrnný trest za sbíhající se správní delikty, proto městský soud neshledal nesprávnost,
nezákonnost ani účelovost. Skutečnost, kdy různé skutky vyšly najevo a kdy je správní orgán
začlenil mezi společně projednávané, není při posouzení zákonnosti postupu správních orgánu
podstatná.
[13] Podle názoru městského soudu je z odůvodnění napadeného rozhodnutí jednoznačné,
že při stanovení výše pokuty vycházela žalovaná ze zákonem stanovených kritérií a dalších
skutečností, kterými se podrobně zabývala. Správní uvážení, tj. hodnocení rozhodných
skutečností rozhodujícím správním orgánem, nebylo v daném případě shledáno v rozporu
s obsahem spisového materiálu a odlišný náhled účastníka řízení na způsob hodnocení
rozhodujících skutečností správním orgánem není sám o sobě důvodem pro zrušení rozhodnutí.
Nebylo zjištěno, že by závěry správního orgánu nebyly podloženy dostatečně skutkovými
zjištěními nebo s nimi byly v rozporu či že by se správní orgán nevypořádal se všemi odvolacími
námitkami žalobce.
III.
[14] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[15] Ve vztahu ke skutku 1 uvedl, že trestnost správních deliktů se řídí obdobnými principy
jako trestnost trestných činů, a proto princip posouzení míry společenské nebezpečnosti deliktu
(materiální stránku deliktu) měl městský soud brát v úvahu. Zjištěný nedostatek nebyl natolik
závažný a nedosahoval takové míry společenské nebezpečnosti, aby vyžadoval zvláštní postih.
Stěžovatel si je vědom své objektivní odpovědnosti, nicméně se domnívá, že naplnil ve vztahu
ke skutku 1 podmínky liberace, neboť vynaložil veškeré úsilí, které bylo rozumně možné
požadovat, aby skutku předešel.
[16] Rovněž skutek 2 nevykazoval takovou míru společenské nebezpečnosti, aby za něj
stěžovatel musel být popsaným způsobem trestán. Žalovaná se vůbec nevěnovala odůvodnění
skutku 2 a nevyjádřila se k odvolacím argumentům stěžovatele. Vzhledem k tomu, že pokuta byla
stěžovateli uložena i s přihlédnutím ke spáchání skutku 1 a 2, byl odvolací orgán povinen se
ke skutku 2 vyjádřit a případně podle svého odůvodnění upravit výši pokuty. Stěžovatel proto
nesouhlasí s názorem městského soudu, že žalobou napadené rozhodnutí obsahuje dostatečné
odůvodnění ve vztahu ke skutku 2. Jelikož se žalovaná řádným způsobem k argumentům
stěžovatele nevyjádřila, je její rozhodnutí nepřezkoumatelné.
[17] Ve vztahu ke skutku 3 stěžovatel uvedl, že Codex Alimentarius nepředstavuje závazný
právní přepis, který by byl součástí českého právního řádu, ale pouze dokument mezinárodní
organizace Codex Alimentarius, který má povahu pouhého doporučení a vlády jej mohou vzít
v úvahu při formulaci národní legislativy. Česká legislativa žádnou konkrétní metodu testování
obsahu rybího masa, natož přímo dusíkovou metodu, neuvádí. Navíc metodika, kterou SZPI
využívá, není ustálená, dále se vyvíjí a doplňuje se například o další dusíkové faktory, jak plyne
z vyjádření SZPI pro Potravinářskou komoru ČR ze dne 1. 7. 2015. S ohledem na pochybnosti
panující ohledně použití dusíkové metody, bylo povinností správního orgánu použít jiné metody,
nebo jejich kombinaci, za účelem zjištění skutečného stavu věci. V pochybnostech měla SZPI
v souladu s trestněprávní zásadou in dubio pro reo, která se analogicky aplikuje i v rámci správního
trestání, rozhodnout ve prospěch stěžovatele. V této souvislosti stěžovatel dále obsáhle
argumentoval na podporu tvrzení, že dusíková metoda, která byla užita ke zjištění obsahu rybího
masa ve výrobku rybí prsty, není tak jednoznačně věrohodnou a spolehlivou metodou, jak uvádějí
správní orgány i městský soud.
[18] Stěžovatel dále namítl, že městský soud měl vzít při posuzování nepřiměřenosti pokuty
v úvahu zcela zřejmý nepoměr mezi pokutou v předmětné věci a pokutami udělovanými stejným
správním orgánem v jiných kauzách, a to dokonce za mnohem závažnější a zdraví ohrožující
delikty. Lze tak mít zásadní pochybnosti o dodržení zásady rovnosti a legitimního očekávání.
Městský soud měl proto posoudit, zda má pokuta oporu v dosavadní rozhodovací praxi
správního úřadu, a zda se stěžovatel nestal obětí překvapivé změny dosavadní správní praxe.
Městský soud však vůbec nezdůvodnil, proč se domnívá, že rozhodnutí SZPI co do výše pokuty
není nepřiměřené a nahodilé, případně motivované nerelevantními faktory. Žalovaný
nedostatečně odůvodnil uložení takto vysoké pokuty. Proto měl městský soud zrušit napadené
rozhodnutí, resp. pokud by napadené rozhodnutí nezrušil, měl rozhodnout o tom, že od uložení
pokuty upouští, případně, že pokuta se v mezích povolených zákonem snižuje.
[19] Městský soud dále neposoudil správně otázku uplatnění liberačního důvodu ve vztahu
ke skutku 3. Při úvaze o způsobu spáchání správního deliktu správní orgány přičetly ve prospěch
stěžovatele, že se v případě potraviny Tiko Fish Fingers jednalo o nedostatek skrytého charakteru
a množství rybího masa u této potraviny není pro stěžovatele, který není výrobcem této
potraviny, viditelné a snadno zjistitelné, ale k jeho prokázání je třeba laboratorní rozbor. Tuto
okolnost však správní orgány neměly brát pouze jako okolnost ve prospěch stěžovatele, ale jako
liberační důvod. Není ekonomicky únosné ani prakticky možné, aby stěžovatel neustále
laboratorně přezkoumával obsah veškerých svých produktů, neboť vzhledem k tomu,
že provozuje síť supermarketů, takových položek jsou tisíce. I ve vztahu ke skutku 3 tedy
stěžovatel naplnil podmínky liberace, neboť vynaložil veškeré úsilí, které bylo rozumně možné
požadovat, aby skutku předešel.
[20] Skutek 1 a skutek 2 byly na provozovně stěžovatele kontrolou SZPI zaznamenány
dne 23. 5. 2014, zatímco skutek 3 byl zjištěn až 18. 9. 2014. SZPI však všechny tyto skutky dává
do souvislosti a postihuje stěžovatele jedním rozhodnutím a úhrnnou sankcí, ačkoliv k vytýkaným
skutkům nedošlo současně, ale v rozmezí více než čtvrt roku. Takovéto spojování různých,
časově, ani skutkově naprosto nesouvisejících deliktů (poškození zdi, absence proškolení
zaměstnanců a údajné nesprávné označení produktu) do jednoho rozhodnutí a ukládání jednoho
trestu za ně, považuje stěžovatel za ryze účelové a nesprávné.
[21] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, případně aby zrušil i žalobou napadené
rozhodnutí.
IV.
[22] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že tvrzení stěžovatele se z velké míry
shodují s námitkami obsaženými v jeho odvolání ze dne 8. 3. 2015, a zejména pak s námitkami
obsaženými v žalobě ze dne 29. 7. 2015. Žalovaná proto v těchto částech odkázala jak
na odůvodnění svého rozhodnutí ze dne 9. 6. 2015, tak na vyjádření k žalobě ze dne 16. 9. 2015.
Dále pak uvedla, že se v plném rozsahu ztotožňuje se závěry rozsudku městského soudu, a má
za to, že jej nelze považovat ani za nepřezkoumatelný, ani za nezákonný.
[23] Pokud se jedná o skutky 1 a 2, stěžovatel se opakovaně snaží zprostit své odpovědnosti
za toto protiprávní jednání poukazem na malou míru společenské nebezpečnosti a na to, že splnil
podmínky liberace podle §17i odst. 1 zákona č. 110/1997 Sb. Skutečnosti uváděné stěžovatelem
nepředstavují aktivní činnost nad rámec zákonných povinností, resp. vynaložení veškerého úsilí,
a tím naplnění liberačního důvodu ve smyslu citovaného ustanovení. Pokud by tomu tak mělo
být, pak by se všichni provozovatelé potravinářských podniků vždy zprostili jakékoli
odpovědnosti poukazem na to, že k takovému pochybení čas od času prostě dochází, nebo
poukazem na to, že pro jejich zaměstnance obvykle bývá zajištěna účast na školeních. Pokud
správní orgány ve správním řízení dospějí k závěru, že účastník nevynaložil veškeré úsilí, nemají
povinnost uvádět, jaké další úsilí mělo být účastníkem řízení ještě vynaloženo.
[24] Pokud jde o skutek 3, stěžovatel opakovaně rozporuje tzv. dusíkovou metodu, kterou
použila laboratoř provádějící rozbor předmětné potraviny. Žalovaná má za to, že dostatečným
způsobem objasnila, z jakého důvodu nejsou tzv. gravimetrická metoda či kontrola výrobního
procesu využitelné z pohledu úřední kontroly, a proč tedy byla použita právě tzv. dusíková
metoda. Ta je pro rozbory výrobků tohoto typu natolik věrohodná a spolehlivá, že ohledně jejího
použití pro stanovení obsahu masa neexistují důvodné pochybnosti, a nebylo proto nutné
používat žádné jiné metody, nebo jejich kombinace.
[25] Stěžovatel byl orgánem dozoru upozorněn na problém s deklarací obsahu rybího masa
u daného typu výrobku již v dubnu 2014. Na základě toho stěžovatel uváděl v tuzemsku
do oběhu potravinu Tiko Fish Fingers opatřenou dolepkou, na níž byl vyznačen obsah masa
26 %. Tato dolepka však v právě posuzované věci u předmětné potraviny chyběla a spotřebiteli
tak byla poskytnuta informace, že v potravině je rybího masa 36 %.
[26] Skutečnost, že stěžovatel nepožádal o odběr vzorku pro doplňující odborný posudek,
nebyla v rámci úvah o závažnosti spáchaných správních deliktů zohledňována, a nebyla tedy ani
přičítána v neprospěch stěžovatele v úvahách o výši sankce. Faktem zůstává, že stěžovatel
nepředložil žádný důkaz, který by vyvracel relevanci výsledků laboratorních rozborů provedených
při úřední kontrole.
[27] Pokud jde o výši pokuty, žalovaná odmítla, že by ze dvou vybraných kauz starých cca 8 let
měla vyplývat zásadní pochybnost o její náležité správní praxi. Porušení zásady legitimního
očekávání lze namítat jen při excesu z dlouhodobé a ustálené praxe. Zároveň je přitom nutno
připustit určité rozdíly ve výši ukládaných pokut mezi individuálními případy ve shodném
časovém období i vývoj v praxi ukládání pokut, kdy správní orgán na základě zkušeností
z minulých období může v rozpětí stanoveném zákonem plošně ukládat o něco vyšší pokuty než
dříve, tak aby dostatečně plnily represivní a preventivní funkci. Z úřední činnosti je žalované
známo, že v právě posuzované věci nedošlo k jakémukoli excesivnímu vybočení z tehdejší
správní praxe. Pokuta 1.100.000 Kč uložená v posuzované věci odpovídá sankcím ukládaným v té
době za obdobně rozsáhlá porušení právních předpisů. Za zjištěné porušení právních povinností
přitom bylo možné v souladu s právními předpisy uložit sankci až do výše 3.000.000 Kč.
[28] Nelze přisvědčit tvrzení stěžovatele, že uložená pokuta byla nedostatečně odůvodněna.
Městský soud uvedl, že žalovaná vzala do úvahy všechny okolnosti případu a nebylo shledáno
překročení mezí správního uvážení. Soud poukázal na to, že z odůvodnění napadeného
rozhodnutí jednoznačně, určitě a zcela srozumitelně vyplývá, že při stanovení výše pokuty
vycházela žalovaná ze zákonem stanovených kritérií, kterými se podrobně zabývala.
[29] Žalovaná proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
V.
[30] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[31] Kasační stížnost není důvodná.
[32] Z obsahu spisového materiálu vyplývá, že stěžovateli byla uložena pokuta ve výši
1.100.000 Kč za trojí výše specifikované protiprávní jednání, které kontrolní orgán zjistil. Třetí
skutek se týkal potraviny Tiko Fish Fingers, 10 rybích prstů v křupavé strouhance, čistá hmotnost 250 g,
předsmažené, hluboce zmrazené, složení: mořská ryba 36%, výrobce: Frosta Sp. z o. o., Polska, která podle
laboratorního rozboru nevyhověla ve znaku obsahu masa deklaraci na obalu (deklarace mořská
ryba 36%, laboratorní výsledky 25,7 % rybího masa). Podle dodacích listů č. 2100591763
a 2100592551 bylo stěžovateli této potraviny dodáno zahraničním dodavatelem celkem 4.480 ks
balení po 250g, tj. celkem 1.120kg. Na tento nedostatek byl stěžovatel již jednou kontrolním
orgánem upozorněn v dubnu 2014. Výrobek byl tehdy z prodeje stažen a stěžovatel požádal
dodavatele, aby na výrobky byla dána dolepka o obsahu masa 26%. Při kontrole v září 2014 však
bylo zjištěno, že u výrobků dolepka o 26% obsahu masa chybí.
[33] Skutkem 1 stěžovatel nedodržel všeobecné hygienické požadavky stanovené přílohou II,
kap. I odst. 1 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004, o hygieně potravin (dále
jen „nařízení č. 852/2004“), podle kterých musí být potravinářské prostory udržovány v čistotě
a v dobrém stavu. Skutkem 2 stěžovatel nedodržel hygienické požadavky stanovené přílohou
II, kap. XII odst. 1 a 2 nařízení č. 852/2004, podle kterých provozovatelé potravinářských
podniků musí zajistit, aby 1. nad osobami manipulujícími s potravinami byl prováděn dohled,
a aby tyto osoby byly poučeny nebo vyškoleny v otázkách hygieny potravin přiměřeně ke své
pracovní činnosti; 2. osoby odpovědné za vývoj a používání postupů podle čl. 5 odst. 1 tohoto
nařízení nebo za provádění příslušných pokynů byly odpovídajícím způsobem školeny
v používání zásad HACCP. Nedodržením hygienických požadavků porušil stěžovatel čl. 4 odst. 2
nařízení č. 852/2004, podle kterého provozovatelé potravinářských podniků provádějících
činnosti v jakékoli fázi výroby, zpracování a distribuce potravin dodrží všeobecné hygienické
požadavky stanovené v příloze II a všechny zvláštní požadavky stanovené nařízením (ES)
č. 853/2004. Skutkem 3 pak stěžovatel porušil povinnost stanovenou v čl. 16 Nařízení
Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, o obecných zásadách a požadavků
potravinového práva, podle kterého aniž jsou dotčena specifičtější ustanovení potravinového
práva, nesmí označování, propagace a obchodní úprava potravin nebo krmiv, jejich tvar, vzhled
nebo balení, použité obalové materiály, způsob jejich úpravy a místo vystavení, jakož i informace
poskytované o nich jakýmkoli médiem uvádět spotřebitele v omyl.
[34] Stěžovatel těmito skutky podle názoru správních orgánů naplnil skutkovou podstatu
správních deliktů podle §17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách, podle kterého se
provozovatel potravinářského podniku dále dopustí správního deliktu tím, že jiným jednáním,
než je uvedeno v písmenu a), poruší povinnost stanovenou přímo použitelným předpisem
Evropských společenství upravujícím požadavky na potraviny. Podle odst. 3 písm. b) téhož
ustanovení se za uvedený správní delikt uloží pokuta do 3.000.000 Kč.
[35] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatele ve vztahu ke skutkům
1 a 2, že zjištěné nedostatky nebyly natolik závažné a nedosahovaly takové míry společenské
nebezpečnosti, aby vyžadovaly zvláštní postih. V této souvislosti je třeba uvést, že za tyto správní
delikty, které i správní orgány považovaly za méně závažné, nebyl stěžovatel samostatně
postihován. Z odůvodnění rozhodnutí ze dne 12. 2. 2015 vyplývá, že SZPI postupovala
analogicky podle §12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), a uložila stěžovateli za sbíhající se správní delikty
úhrnnou pokutu podle sazby za nejzávažnější z deliktů, za který považovala skutek 3, kterým
stěžovatel uvedl spotřebitele v omyl, neboť nesprávně označenou potravinu předal do prodeje.
Teprve při stanovení výše uložené pokuty byl pak správním orgánem zohledněn fakt,
že stěžovatel porušil zákon i dalšími skutky.
[36] Analogickou aplikaci ustanovení §12 odst. 2 zákona o přestupcích, které zakotvuje
absorpční zásadu pro ukládání sankcí v řízení o přestupku, v oblasti trestání správních deliktů
dovodil již Vrchní soud v Praze v rozsudku ze dne 22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93, publikovaném
pod č. 182 soudní judikatury ve věcech správních, na který Nejvyšší správní soud v řadě svých
rozhodnutí navázal (např. rozsudky ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, publ.
pod č. 772/2006 Sb. NSS, ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328, publ.
pod č. 1767/2009 Sb. NSS, či ze dne 28. 8. 2015, č. j. 2 As 43/2015 - 51). Podstata absorpční
zásady tkví „v absorpci sazeb (tedy přísnější trest pohlcuje mírnější). Sbíhající se delikty jsou tak postiženy pouze
trestem stanoveným pro nejtěžší z nich, což při stejných sazbách pokut znamená, že správní orgán posoudí
závažnost deliktu a úhrnný trest uloží podle sazby za nejzávažnější z těchto deliktů (závažnost pak nutno
posuzovat především s ohledem na charakter individuálního objektu deliktu, tedy zájem, proti kterému delikt
směřuje a k jehož ochraně je příslušné ustanovení především určeno)“ (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54). Jde přitom o princip, který je uplatňován
ve prospěch delikventa.
[37] Pokud jde o námitku, že se žalovaná nevěnovala odůvodnění skutku 2 a nevyjádřila se
k odvolacím argumentům stěžovatele, Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem městského
soudu, že žalobou napadené rozhodnutí takové odůvodnění obsahuje [viz bod ad 1) na str. 7 a 8].
Byť si lze ve vztahu ke skutku 2 představit i podrobnější odůvodnění, se závěry žalované se zdejší
soud ztotožňuje a stručnost odůvodnění nepovažuje za takovou vadu, která by způsobovala
nezákonnost či nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí.
[38] Dále stěžovatel namítal, a to ve vztahu ke skutkům 1 a 3, že naplnil podmínky liberace.
Odpovědnost za správní delikty podle §17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách je koncipována
jako objektivní, tzn. odpovědnost za protiprávní jednání bez podmínky zavinění. V §17i odst. 1
zákona o potravinách je formulován obecný liberační důvod: „Právnická osoba za správní delikt
neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní
povinnosti zabránila.“
[39] Soudní judikatura přitom již v minulosti dovodila, že pokud zákon podmiňuje liberaci
„úsilím“, je třeba vyjít z toho, že se jedná o aktivní činnosti k zabránění porušení. Jelikož liberační
důvody (zde tedy vynaložení veškerého úsilí) představují výjimku ze zásady objektivní
odpovědnosti, uplatní se pouze ve výjimečných a opodstatněných případech (srov. rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 12. 3. 2013, č. j. 62 A 17/2012-101, publ. pod č. 2880/2013 Sb.
NSS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2017, č. j. 3 As 95/2016-64).
[40] Ze správního spisu vyplynulo, že v případě skutků 1 a 3 došlo k nápravě nedostatků až
po jejich zjištění kontrolním orgánem. Byť protiprávní stav v provozovně objektivně existoval již
před touto kontrolou, stěžovatel byl pasivní. Přitom zjištěné nedostatky byly zjevné, tzn. nebyly
těžce zjistitelné a odstranitelné. Tyto prohřešky byly takové povahy, že k jejich odstranění by
postačovala standardní vnitřní kontrola. Ve vztahu ke skutku 3 Nejvyšší správní soud připomíná,
že na skutečnost, že předmětný výrobek (rybí prsty) obsahoval méně rybího masa, než bylo
uvedeno na jeho obalu, byl stěžovatel kontrolním orgánem upozorněn již v dubnu 2014.
Stěžovatel se následně dohodl se svým dodavatelem, že skutečné množství rybího masa v tomto
výrobku bude deklarováno dolepkami na jeho obalu. Tvrzení stěžovatele, že není možné,
aby laboratorně přezkoumával obsah veškerých svých produktů, je proto bezpředmětné.
Postačovalo vizuálně zkontrolovat, zda jsou na dodané zásilce tohoto konkrétního výrobku
umístěny předmětné dolepky, a pokud tomu tak nebylo, zajistit, aby bez dalšího přeznačení nebyl
tento výrobek uveden do prodeje. Nelze proto shledat, že by stěžovatel vyvinul aktivní úsilí
nad rámec zákonných povinností, nezbytné pro zproštění se objektivní odpovědnosti. Nejednalo
se tedy o natolik výjimečný a opodstatněný případ, který by odůvodňoval využití liberace podle
§17i odst. 1 zákona o potravinách.
[41] Pokud jde o námitky týkající se tvrzené nespolehlivosti dusíkové metody testování obsahu
rybího masa, tyto nejsou pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti relevantní. Žalovaná
v napadeném rozhodnutí přezkoumatelně a logicky vysvětlila, proč je tato použitá metoda
vhodná pro kontrolu výrobků, které obsahují kromě rybího masa i jiné složky, a proč ostatní
metody zmiňované stěžovatelem (gravimetrická metoda či kontrola výrobního procesu) nejsou
využitelné z pohledu úřední kontroly. Jak zcela správně konstatoval městský soud, stěžovatel
nespolehlivost této akreditované a mezinárodně uznané metody ve správním řízení nijak
nedoložil ve vazbě na konkrétní zjištění v této věci. Omezil se na relativně obecná tvrzení,
že některými vědeckými pracemi je přesnost této metody zpochybňována, neboť rozmanitost
druhů ryb, jejich životních podmínek a různost období výlovu, může významně ovlivnit množství
dusíku v organizmu. Ani stěžovatel však neuváděl žádná konkréta byť jen k tomu, z jakých druhů
ryb byly prsty vyrobeny (s výjimkou následné zmínky s odkazem na tvrzení výrobce), tím méně
další podrobnosti stran lokality či období výlovu, které by snad podle jeho názoru (případně)
mohly měření ovlivnit a jak. Pokud měl stěžovatel pochyby o provedeném laboratorním rozboru
potraviny, pak mu nic nebránilo, aby v souladu s čl. 11 odst. 5 a 6 nařízení Evropského
Parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 požádal o odběr vzorku pro odborný posudek a nechal si
provést rozbor tohoto vzorku jinou laboratoří. Tímto způsobem by mohl relevantně zpochybnit
výsledky rozborů provedených v rámci úředních kontrol. Stěžovatel však tuto možnost nevyužil.
Nelze proto následně v soudním řízení teoreticky zpochybňovat spolehlivost použité metody
testování obsahu rybího masa v předmětném výrobku.
[42] Stěžovatel dále namítl, že správní orgány vybočily z rámce dříve ukládaných pokut jiným
subjektům. K tomu poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010,
č. j. 4 Ads 123/2009-99, a ze dne 9. 4. 2010, č. j. 4 Ads 124/2009-91, ze kterých mělo vyplývat,
že konkurent stěžovatele dostal za závažnější delikty spáchané v roce 2007 pokutu pouze
200.000 Kč, resp. 70.000 Kč.
[43] K tomu je třeba předně uvést, že skutky, na které odkazoval stěžovatel, se staly zhruba
sedm let před skutky nyní projednávanými, a tudíž vypovídací hodnota případného srovnání
jednotlivých rozhodnutí je relativně nízká, jelikož správní praxe se plynutím času přirozeně vyvíjí.
Tuto skutečnost ostatně potvrdila i žalovaná, když uvedla, že v praxi SZPI postupně dochází
k navyšování výměry sankcí, neboť průměrná výše pokut ukládaných v minulých letech byla
natolik nízká, že nepůsobila vůči provozovatelům potravinářských podniků dostatečně represivně
a v řadě případů ani preventivně.
[44] Rovněž je třeba zdůraznit, že výchozím předpokladem případného tvrzení
o nerespektování legitimního očekávání pokud jde o výši ukládané sankce je to, že budou
srovnávány sankce ukládané za obdobná provinění. Již z opakovaných tvrzení stěžovatele je
zřejmé, že na ustálenou správní praxi usuzoval z postihů za zjištění podstatnou měrou odlišná.
Není v této souvislosti třeba spekulovat, zda zjištění zcela nevyhovujících hygienických podmínek
při prodeji v jednom případě je závažnějším či méně závažným pochybením než situace, kdy jsou
při prodeji relativně většího množství prodávaného výrobku zákazníci uváděni v omyl o jeho
vlastnostech. Podstatné je, že jde o relativně rozdílná kontrolní zjištění a nelze mechanicky pouze
s odkazem na výši uložené sankce dovozovat existenci správní praxe limitující žalovaného
ve správním uvážení o výši sankce v tomto konkrétním případě.
[45] Nejvyššímu správnímu soudu je navíc z jeho činnosti známa řada aktuálnějších
rozhodnutí, kde byla uložena pokuta ve srovnatelné výši, a to jak stěžovateli (např. rozhodnutí
SZPI ze dne 12. 3. 2014, č. j. SZPI/AB714-38/2014 – 900.000 Kč, rozhodnutí
ze dne 10. 6. 2014, č. j. SZPI/AE780-9/2014 – 800.000 Kč, nebo rozhodnutí ze dne 19. 1. 2015,
č. j. SZPI/AN722-15/2014 – 800.000 Kč, tak jeho konkurentům (např. rozhodnutí SZPI
ze dne 3. 6. 2014, č. j. SZPI/AB412-9/2014 – 950.000 Kč nebo rozhodnutí ze dne 18. 3. 2015,
č. j. SZPI/AC708-58/2015 – 750.000 Kč). Pouze na dokreslení Nejvyšší správní soud dodává,
že z veřejně dostupných zdrojů vyplývá, že nejvyšší pokuty uložené SZPI např. za rok 2015
se pohybovaly v řádech miliónů (viz např. http://www.szpi.gov.cz/clanek/04-2016-poskytnuti-
informaci-udelene-pokuty.aspx nebo https://www.irozhlas.cz/ekonomika/sankce-za-chyby-
obchodniku-rostou-szpi-loni-rozdala-pokuty-za-105-milionu-_201602101010_kbrezovska).
[46] Nejvyšší správní soud tedy neshledal, že by v nyní projednávané věci správní orgány
excesivně vybočily z rámce obvykle ukládaných pokut, a že by nečekaně měnily správní praxi.
V této souvislosti je třeba dále uvést, že SZPI při stanovení výše uložené pokuty vycházela
ze zákonem stanovených kritérií (§17i odst. 2 zákona o potravinách) a dalších skutečností, které
byly posouzeny jak v neprospěch stěžovatele, tak i v jeho prospěch (viz str. 6 a 7 rozhodnutí
SZPI ze dne 12. 2. 2015). Nejvyšší správní soud v souladu s městským soudem neshledal, že by
SZPI při stanovení výše takto uložené pokuty vybočila z mezí správního uvážení či je zneužila.
S ohledem na skutečnost, že za stěžovatelem spáchaný správní delikt bylo možné v rozhodné
době uložit pokutu až do výše 3.000.000 Kč, nelze shledat úhrnnou sankci uloženou ve výši jedné
třetiny zákonného maxima sazby jako zjevně nepřiměřenou. Proto nebyla splněna zákonná
podmínka pro moderaci trestu ze strany městského soudu, tj. uložení trestu ve zjevně
nepřiměřené výši (§78 odst. 2 s. ř. s.).
[47] Stěžovatel dále nesouhlasil se spojením více správních deliktů do jednoho řízení. Nejvyšší
správní soud považuje postup SZPI, kdy spojila do jednoho řízení tři správní delikty spáchané
stěžovatelem ve stejné provozovně během cca 4 měsíců za logický a v souladu se zákonem
(např. §6 správního řádu). Časový odstup mezi kontrolními zjištěními není velký a je zde dána
zřejmá místní souvislost protiprávního jednání. Vícečinný souběh správních deliktů SZPI
hodnotila za použití absorpční zásady. Účelovost jednání správních orgánů, která by vedla
k poškození práv stěžovatele, tedy Nejvyšší správní soud neshledal.
[48] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[49] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu