ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.162.2016:15
sp. zn. 7 As 162/2016 - 15
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Pavla Molka v právní věci navrhovatele: RNDr. M. V.,
zastoupen Zuzanou Candigliota, advokátkou se sídlem Burešova 6, Brno, proti odpůrci: Policie
ČR, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, se sídlem Nádražní 2, Plzeň, v řízení
o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 3. 2016,
č. j. 57 A 66/2011-566,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 3. 2016, č. j. 57 A 66/2011 - 566,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatel se dne 14. 7. 2011 dozvěděl, že v oblasti Ptačího potoka, lokalitě
Na Ztraceném v Národním parku Šumava, dochází ke kácení stromů, o němž měl za to, že je
nelegální. Aktivisté i za účasti žalobce proti tomu vytvořili blokádu. Jejím cílem bylo zabránit
poškozování chráněné přírodní lokality, poukázat na porušování zákona a vzbudit pozornost
médií. Policie ČR (žalovaná) proti blokádě zasáhla, poprvé dne 25. 7. 2011, a to tím, že vyváděla
její účastníky z prostoru těžby. Zásahy trvaly do 12. 8. 2011. Navrhovatel proto podal 12. 8. 2011
žalobu ke Krajskému soudu v Plzni s námitkami proti rozpuštění shromáždění a požádal o vydání
předběžného opatření. Žalobce podle svého tvrzení uplatňoval účastí na blokádě základní
politické právo shromažďovat se, právo na svobodu projevu a právo na odpor a občanskou
neposlušnost. Žalovaná vyváděla účastníky blokády z prostoru těžby, čímž shromáždění
rozpustila.
II.
[2] Krajský soud rozhodl ve věci (prvním) rozsudkem ze dne 5. 10. 2011, č. j.
57 A 66/2011 – 102, tak, že shromáždění nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem. Ke kasační
stížnosti žalované Nejvyšší správní soud rozsudek zrušil (rozsudkem ze dne 11. 6. 2013,
č. j. 8 As 101/2011 – 186) a věc vrátil k dalšímu řízení. Přitom-vedle obecných úvah o způsobech
výkonu shromažďovacího práva-zejména vytkl krajskému soudu, že téměř rezignoval na zjištění
skutkového stavu a na vyhodnocení provedených důkazních prostředků.
[3] Krajský soud rozhodl ve věci (druhým) rozsudkem ze dne 11. 12. 2013, č. j.
57 A 66/2011 – 357, opětovně tak, že shromáždění nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem.
Věnoval se teoretickému rozboru pojmu „shromáždění“ a poté konstatoval, že blokáda v létě
2011 byla shromážděním. Zabýval se tím, zda byla těžba dřeva legální. Zdůraznil, že podle §43
zákona o ochraně přírody a krajiny byla Správa národního parku povinna obstarat si výjimku
z §16 odst. 1 téhož zákona a provést hodnocení záměru podle §45h, neboť oblast těžby je
součástí území Natura 2000. Správa byla rovněž povinna obstarat si výjimku z §50 odst. 2 téhož
zákona, neboť je zakázáno škodlivě zasahovat do vývoje a životního prostředí zvláště chráněných
živočichů. Dovodil z výpovědí svědků, že cílem blokády bylo zabránit nebo alespoň ztížit
provádění nezákonné těžby dřeva, a zároveň vyjádřit názor na zákonnost těžby, vyvolat zájem
médií a veřejnou debatu.
[4] Krajský soud i ve druhém rozsudku setrval na názoru, že nesouhlas s těžbou dřeva
v národním parku je vyjádřením politického názoru, a tedy realizací ústavního práva na svobodu
projevu. V oblasti těžby se podle názoru krajského soudu konalo jedno kontinuální shromáždění,
a to ode dne 25. 7. 2011 do dne 12. 8. 2011. Blokáda měla jednotný cíl. Místně byly aktivity cíleny
do cca devíti těžebních lokalit. Blokáda probíhala formou obsazení určitého strategického místa
aktivisty. Zásah žalované byl podle krajského soudu aktem rozpouštění shromáždění. Žalovaná
vůbec nepostupovala podle zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, neboť blokádu
nepovažovala za shromáždění. Její zásah však bezprostředně směřoval k rozpuštění shromáždění,
a lze na něj podle krajského soudu nahlížet jako na „kontinuální zákrok směřující k rozpuštění
shromáždění.“
[5] Ke kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu znovu
zrušil (rozsudkem ze dne 18. 11. 2015, č. j. 8 As 39/2014 – 56) a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nesouhlasil s názorem krajského soudu, že „dělení akce podle času konání, místa konání či osob
by bylo umělým dělením vedoucím k absurdním důsledkům“. Za problematické považoval
Nejvyšší správní soud naplnění požadavku na jednotu místa shromáždění. Podle přesvědčení
Nejvyššího správního soudu nebyl rovněž splněn znak shromáždění spočívající v jeho časové
kontinuitě. Nebylo splněno ani kritérium cíle shromáždění. Policisté nejednou zasahovali proti
dvojici osob či malé skupince, která byla vzdálena od ostatních právě proto, aby svou přítomností
zabránila poražení konkrétního stromu. Účelem jejich přítomnosti bylo nikoli komunikovat mezi
sebou a rozvíjet tím své názory, či prezentovat jejich sdílení účastí na stejném místě ve větším
množství, ale ovlivnit těžaře, aby ustoupili od mýcení, a policisty, aby proti nim nezakročili.
Vyvádění osob z prostoru těžby proto nebylo kontinuálním rozpouštěním shromáždění. Nebylo
naplněno ani kritérium navenek projeveného vlastního přesvědčení o výkonu shromažďovacího
práva. Shromáždění nebylo oznámeno. Účastníci blokády v průběhu těžby netvrdili,
že vykonávají shromažďovací právo. Individuální charakter protestu byl někdy umocněn
výslovným prohlášením účastníka, že není nijak organizován a jedná sám za sebe.
[6] Nejvyšší správní soud se rovněž podrobně zabýval aktivní procesní legitimací k podání
žaloby a procesním způsobem obrany žalobce. Zdůraznil, že žalobce v žalobě pouze uvedl, že se
14. 7. 2011 dozvěděl o provádění nezákonného kácení, o den později dorazil do předmětné
lokality a účastí na blokádě využil svého základního politického práva.
[7] Nejvyšší správní soud konstatoval, že „Námitky podle §13 zákona o právu shromažďovacím
podá svolavatel nebo účastník shromáždění zpravidla proti důvodům, které jsou uvedeny ve sdělení o rozpuštění
shromáždění. Spor bude veden o to, zda tyto důvody skutečně nastaly a zda bylo rozpuštění shromáždění
v důsledku toho důvodné. Námitky proti rozpuštění shromáždění lze tedy očekávat u „tradičních“ shromáždění,
kde není pochyb, že se o shromáždění jedná a o tom, že bylo rozpuštěno. Předmětem posouzení tak bude existence
hmotněprávních důvodů, pro které je třeba shromažďovací právo omezit (§10 zákona). Zásahovou žalobu lze
podat proti faktickému konání správního orgánu, který dle žalobního tvrzení provedl zásah. Jde o případy, kdy
policejní útvar vede zákrok směřující k rozpuštění shromáždění v režimu §12 odst. 7 zákona. Tehdy je základní
účel zákroku zřejmý, vyplývá z povahy věci. Je zasahováno, neboť se účastníci pokojně nerozešli. Zásahovou
žalobu lze podat i tehdy, pokud zasahující orgán jedná z jiných důvodů a tvrzení o zásahu do politického práva je
teprve argumentem, pro který subjekt, proti kterému je zasahováno, považuje takový zásah za nezákonný.
Nezákonnost faktického postupu je spatřována právě v tom, že zasahující nezohlednil výkon ústavně zaručeného
práva. Krajský soud si byl vědom, že rozhodnutí v režimu §13 zákona (deklaratorní výrok o tom, zda
shromáždění bylo nebo nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem) neumožňuje zjednat nápravu způsobem, který je
vyhrazen zásahovým žalobám, totiž vyslovit zákaz pokračovat v nezákonném zásahu a (po novele) též určit, že
zásah byl nezákonný. Uzavírá, že by výsledek soudního řízení nemohl být jiný, i pokud by žalobci nebylo možné
přiznat ochranu v řízení o námitkách, neboť by se nejednalo o shromáždění ve smyslu zákona, ale o
sofistikovanou svobodu projevu. To není přesné. Souhlasit lze s tím, že výrok určovací zásahové žaloby, že zásah -
nezákonné vyvádění osob z prostoru těžby – může být co do výsledku obdobný výroku, že rozpuštění shromáždění
nebylo provedeno v souladu se zákonem. Oba uvažované procesní prostředky obrany však předpokládají podstatně
odlišná žalobní tvrzení, která však v této věci chybí. Pokud žalobce brojí proti nezákonně rozpuštěnému
shromáždění, bude klást důraz na výkon shromažďovacího práva a na neexistenci důvodů, s nimiž zákon spojuje
oprávnění shromáždění rozpustit. U zásahové žaloby budou žalobní tvrzení zaměřena nikoli na nezákonné
omezení shromažďovacího práva, ale na konkrétní postup zasahujících policistů, kteří (zde) vyváděli osoby
z prostoru těžby, na argument, že policisté nebyli vůbec oprávněni k takovému zásahu a proč. Rovněž lze
předpokládat tvrzení o případných excesech při provádění zásahu, který žalobce považuje za nezákonný. Soudní
řízení je řízením kontradiktorním, ve kterém se strany sporu tvrzeními o skutkovém a právním stavu snaží soud
přesvědčit o důvodnosti či nedůvodnosti podané žaloby. Byl to žalobce, kdo omezil svá žalobní tvrzení na strohé
konstatování, že vykonával základní politické právo, v čemž mu žalovaná nezákonně bránila a velmi stručně
uvedl, proč se domnívá, že těžba stromů napadených kůrovcem v národním parku byla těžbou nezákonnou.
S žalobními tvrzeními žalobce jsou však ve značném nepoměru požadavky, které krajský soud kladl na
stěžovatelku.“
[8] Nejvyšší správní soud tedy rozsudkem ze dne 18. 11. 2015 znovu zrušil rozsudek
krajského soudu. Výslovně upozornil krajský soud (odst. 84), že bude vázán shora uvedenými
právními názory s tím, že „žalobci nelze na podkladě žalobních tvrzení poskytnout ochranu shromažďovacího
práva a žalobě vyhovět.“
[9] Krajský soud rozhodl o původní žalobě potřetí, rozsudkem ze dne 22. 3. 2016,
č. j. 57 A 66/2011-566. Zamítl námitky navrhovatele proti rozpuštění shromáždění konaného
ode dne 25. 7. 2011 do 12. 8. 2011 v oblasti Ptačího potoka v Národním parku Šumava. Odmítl
návrh v části, ve které se navrhovatel domáhal uložení zákazu odpůrci pokračovat v porušování
navrhovatelova práva pokojně se shromažďovat. Třetím výrokem rozsudku však určil, že zásah
odpůrce spočívající ve výzvě navrhovateli k opuštění vymezených prostor v oblasti Ptačího
potoka v Národním parku Šumava dne 28. 7. 2011 byl nezákonný. Ve zbytku původní návrh
zamítl a rozhodl o úhradě nákladů řízení.
[10] Krajský soud zdůraznil, že po druhém zrušujícím výroku ze dne 18. 11. 2015 se
navrhovatel navíc domáhal, že zásah spočívající v minimálně jedné výzvě vůči žalobci k opuštění
vymezených prostor byl nezákonný a rovněž nezákonný byl zásah odpůrce spočívající
v odrazování žalobce od využití jeho zákonného práva chránit přírodu a životní prostředí.
Krajský soud zdůraznil, že s výše citovanými názory Nejvyššího správního soudu opět nesouhlasí,
nicméně je jimi podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán. Z ustanovení §13 zákona o právu
shromažďovacím vyplývá, že námitky proti rozpuštění shromáždění může podat svolavatel nebo
účastník shromáždění, bez ohledu na to, zda se jedná o „tradiční“ nebo „netradiční“
shromáždění. Z tohoto pohledu považuje názory kasačního soudu za zcela nové a překvapivé.
Vzhledem k tomu, že „s nimi Nejvyšší správní soud přišel teprve cca čtyři roky po konání blokády“, nebylo
možné po navrhovateli spravedlivě požadovat, aby se jimi řídil již v době podání návrhu.
Navrhovateli tudíž nelze podle krajského soudu klást k tíži, že nezvolil způsob obrany svých práv
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu namísto námitek podle §13
zákona o právu shromažďovacím. Za této situace nebylo možné cokoli namítat proti postupu
navrhovatele, který doplnil svoji argumentaci tak, aby odpovídala žalobě na ochranu před
nezákonným zásahem.
[11] Výpovědí svědka B. a fotografiemi, jejichž autenticitu svědek potvrdil, bylo prokázáno,
že dne 28. 7. 2011 v oblasti Ptačího potoka v Národním parku Šumava usedlo více jak
10 aktivistů za páskou kolem stromu a navrhovateli, který v jednom případě vstoupil za pásku,
byla odpůrcem učiněna výzva k opuštění vymezených prostor. Navrhovatel uposlechl a opustil
páskou vymezený prostor. Výzva byla zaměřena přímo proti navrhovateli a navrhovatel jí byl
přímo zkrácen na svých právech, a sice na právu, aby tato výzva vůči němu nebyla učiněna.
Krajský soud znovu zdůraznil, že svoboda projevu i svoboda shromažďovací jsou judikaturou
Evropského soudu pro lidská práva vykládány velice široce. Znovu setrval na v předchozích
rozsudcích vyjádřeném přesvědčení, že pokud by nebylo možné přiznat stěžovateli ochranu,
neboť se nejednalo o shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím, ale o sofistikovaně
realizovanou svobodu projevu, nemohl by být výsledek soudního řízení jiný. S ohledem na to,
že navrhovatel po vydání zrušujícího rozsudku doplnil svá tvrzení tak, že odpovídají „určovací
zásahové žalobě“ a Nejvyšší správní soud „nijak nekorigoval“ závěr krajského soudu, že počínání
aktivistů, tedy i navrhovatele, bylo realizací svobody projevu, neměl krajský soud důvod
pro „ustoupení od svých dosavadních závěrů“. Krajský soud si položil otázku, zda je pod ochranou §53
odst. 1 písm. i) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích, i nerušené provádění nezákonné těžby
a konstatoval, že provádění nezákonné těžby nemůže být v zájmu společnosti, zvláště jedná-li se
o těžbu na území národního parku. I pokud by krajský soud pominul důkazy o tom, že se
odpůrce řešení otázky oprávněnosti nebo neoprávněnosti těžby záměrně vyhnul a řešit ji nechtěl,
nemohl dospět k závěru o důvodnosti těžby na základě předběžného opatření Okresního soudu
Klatovy, odložení trestního oznámení, ani na základě protokolu o kontrolním zjištění České
inspekce životního prostředí ze dne 21. 7. 2011.
III.
[12] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s.
[13] Stěžovatelka namítla, že v důsledku změny žaloby navrhovatel nadále požaduje určení
zásahu jako nezákonného. Soud při určení nezákonnosti zásahu vychází ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době zásahu. Krajský soud však otázku zákonnosti těžby
posuzuje na podkladě rozhodnutí, která byla vydána dávno po skončení údajného nezákonného
zásahu. Jde především o stanovisko a opatření k nápravě ve věci postupu Správy Národního
parku Šumava, Ministerstva životního prostředí a České inspekce životního prostředí
ze dne 1. 3. 2012 sp. zn. 4064/2011/VOP/MPO Veřejného ochránce práv, rozhodnutí ČIŽP
ze dne 24. 8. 2012, č. j. ČIŽP/42/OOP/SR01/1106446.013/12/CJL, ve spojení s rozhodnutím
Ministerstva životního prostředí ze dne 2. 10. 2013, č. j. 1208/510/2012,87710/ENV/12. Tato
rozhodnutí byla napadena žalobou u Městského soudu v Praze a ke dni podání kasační stížnosti
nebylo o žalobě rozhodnuto. Krajský soud rovněž poukázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 8. 2013, sp. zn. 2 Aps 7/2012. Takovým postupem se krajský soud evidentně
odchýlil od ustanovení §87 odst. 1 s. ř. s.
[14] Základem žalobní legitimace k zásahové žalobě je podle stěžovatelky kumulativní splnění
zákonných podmínek. Navrhovatel musí být přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem. Je to navrhovatel, který musí jasně a konkrétně nezákonný zásah specifikovat a určit,
kdo, kdy a kde proti němu zásah učinil, a svá tvrzení prokázat. Stěžovatelka poukázala na část
odůvodnění rozsudku krajského soudu (strana 86) s tvrzením soudu, že pokud zákrok nelze
považovat za zásah, kterým by byl navrhovatel přímo zkrácen na svých subjektivních právech,
pak by jej vůbec nebylo možné podrobit soudnímu přezkumu. To stěžovatelka považuje za zcela
absurdní.
[15] Změnu žalobního návrhu rovněž považuje stěžovatelka za značně vágní a neurčitou.
Navrhovatel totiž přesně nespecifikuje, kde a kdy mělo konkrétně dojít k nezákonnému zásahu.
Dne 28. 7. 2011, kdy mělo nakonec dle tvrzení navrhovatele dojít k nezákonnému zásahu vůči
němu, probíhala těžba dokonce ve čtyřech lokalitách současně. Z jeho tvrzení však není zřejmé,
v jaké lokalitě mělo dojít k nezákonnému zásahu. V celém území národního parku je zakázán
vstup mimo značené stezky. Aktivisté, včetně navrhovatele, však v průběhu blokády vstupovali
do lesa na jednotlivá stanoviště asanační těžby, přestože byly tyto prostory označeny páskou
a tabulkami s nápisem „Zákaz vstupu“. Tím se nepochybně dopouštěli přestupku podle §53
odst. 1 písm. h) a i) lesního zákona.
[16] V předmětné lokalitě se vedle příslušníků stěžovatelky pohybovalo rovněž 14 pracovníků
informační strážní služby. Navrhovatel však s určitostí ani neprokázal, zda byl skutečně vyzván
k opuštění vyznačeného prostoru příslušníkem policie či zaměstnancem informační a strážní
služby. Zásah tedy nemohl být nezákonný již proto, že úkolem stěžovatelky je chránit bezpečnost
osob a majetku, veřejný pořádek a předcházet trestné činnosti. Pokud tedy příslušník policie
kohokoli vyzval k opuštění prostoru, činil tak pouze z těchto důvodů. Proto nemohlo dojít
k zásahu do subjektivních práv.
[17] Při úvaze o pasivní legitimaci bylo rovněž třeba bezpečně zjistit, zda byl tvrzený zásah
učiněn správním orgánem při výkonu veřejné správy či nikoli. Přestože je Policie ČR ozbrojeným
bezpečnostním sborem (§1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky), vystupuje rovněž
v pozici správního orgánu např. při dohledu nad bezpečností silničního provozu a plynulostí
provozu na pozemních komunikacích. Výzva k opuštění prostoru označeného páskou však
nepochybně byla učiněna příslušníkem ozbrojeného bezpečnostního sboru, který za takové
situace nevystupoval jako správní orgán. Tím se krajský soud vůbec nezabýval, přestože dle §5
odst. 1 zákona o policii je policie podřízena Ministerstvu vnitra. Krajský soud proto jednal
s osobou, která nebyla ve věci pasivně legitimována.
[18] Stěžovatelka znovu zdůraznila, že v době tvrzeného zásahu existoval Protokol
o kontrolním zjištění k případu č. 1110920, České inspekce životního prostředí, Oblastního
inspektorátu České Budějovice ze dne 21. 7. 2011, ve kterém je uvedeno, že inspekce nebude
zahajovat řízení o omezení nebo zákazu činnosti v oblasti Ptačího potoka a že podle názoru
inspekce není v této lokalitě nutná výjimka podle zákona o ochraně přírody a krajiny. V době
zásahu rovněž existovalo předběžné opatření Okresního soudu v Klatovech ze dne 22. 7. 2011,
sp. zn. 15 Nc 53/2011, kterým soud uložil Občanskému sdružení Hnutí – DUHA – Přátelé
Země Česká republika povinnost zdržet se organizování pohybu, pobytu a jiné činnosti osob
v lesích na území Národního parku Šumava, které by zabraňovaly provádění zásahu proti
kalamitním škůdcům. Pokud tedy krajský soud tvrdí, že si stěžovatelka mohla pouhým
nahlédnutím do zákona ověřit, že těžba je nezákonná, pak nabádá stěžovatelku jako součást moci
výkonné k ignorování soudního rozhodnutí. K názoru krajského soudu o snadnosti učinit si
správný názor na zákonnost prováděné těžby znovu poukázala na to, že se v lokalitě
Na ztraceném v roce 2011 prováděla pouze tzv. nahodilá těžba, kterou nelze považovat
ani za „záměr“ ani za „činnost“, které jsou předmětem posuzování podle zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí. Národní park Šumava se člení na tři zóny dle stupně ochrany a místa,
kde byla v roce 2011 prováděna nahodilá těžba, se nacházejí ve 2. zóně, neboť ji tvoří z 80%
nepůvodní kulturní les.
[19] Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[20] Navrhovatel se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[21] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[22] Kasační stížnost je důvodná.
[23] Z rekapitulace dosavadního průběhu řízení vyplývá, že Nejvyšší správní soud již dříve
dvakrát zrušil rozhodnutí krajského soudu ve věci samé. Ačkoli byly nosným důvodem prvního
zrušujícího rozsudku nedostatky v rozsahu dokazování, již v rozsudku ze dne 11. 6. 2013 poskytl
Nejvyšší správní soud relativně podrobný návod, jak má krajský soud dále postupovat. Nejvyšší
správní soud však shledal i druhou kasační stížnost stěžovatelky důvodnou a v pořadí druhý
rozsudek krajského soudu znovu zrušil rozsudkem ze dne 18. 11. 2015. V něm uzavřel, že akce
konaná v létě roku 2011 v oblasti Národního parku Šumava nebyla shromážděním a stěžovatelka
proto nepochybila v souvislosti s rozpouštěním shromáždění podle §12 zákona o právu
shromažďovacím.
[24] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud v minulosti zdůraznil,
že „Pokud krajský soud nesouhlasí s právními závěry či skutkovým hodnocením Nejvyššího správního soudu
vysloveným v jeho zrušujícím rozsudku, je přesto povinen je v dalším řízení respektovat (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Princip kasační závaznosti právního názoru instančně nadřízeného soudu je procesním odrazem hierarchického
uspořádání soudní soustavy. Není přitom samoúčelný, smyslem jeho zachovávání je jednak rychlost a hospodárnost
výkonu soudnictví, jednak právní jistota účastníků soudního řízení a z ní vyplývající důvěryhodnost rozhodovací
činnosti soudů“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j.
1 As 74/2017 - 28, který obsahuje odkazy na judikaturu Ústavního soudu, která jeho právní názor
bezpečně podporuje).
[25] Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011-347,
že „Krajský soud se může odchýlit od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu k určité otázce, jestliže
není v dané věci přímo zavázán právním názorem kasačního soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.) a jestliže svůj odlišný
právní názor podepře komplexní, racionální a transparentní konkurující argumentací. Jsou-li tyto podmínky
splněny, pak krajský soud zaujetím odlišného právního názoru neporuší §12 s. ř. s.“.
[26] Přestože krajský soud deklaroval, že si je vědom vázanosti právními názory Nejvyššího
správního soudu, ve skutečnosti se jimi neřídil. Vyplývá to i z opakovaných poukazů krajského
soudu na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (strana 80 rozsudku) s výhradami
k tomu, jaké otázky si měl Nejvyšší správní soud dle mínění krajského soudu položit, aby tuto
judikaturu správně aplikoval. Účelem soudního rozhodování není, aby soudy uspořádané
ve vzájemném vztahu instanční nadřízenosti vedly skrze soudní rozhodnutí nekončící polemiku.
[27] Krajský soud považoval za potřebné podotknout (strana 85 rozsudku), že zákon o právu
shromažďovacím nerozlišuje mezi „tradičními“ a „netradičními“ shromážděními. To je
bezpochyby pravda. Z příslušné pasáže v pořadí druhého rozsudku Nejvyššího správního soudu,
která je rovněž citována výše v odst. 7, však jednoznačně vyplývá, že uvedená adjektiva nebyla
užita s odkazem na platnou právní úpravu, ale při úvaze, že případná ochrana nemusí vždy
probíhat pouze v režimu námitek proti rozpuštění shromáždění, ale v určitých situacích i skrze
zásahovou žalobu. To však neznamená a neznamenalo, že by byl navrhovatel oprávněn takto
postupovat a žalobu doplnit po druhém zrušení jeho rozsudku kasačním soudem., bez zřetele
k tomu, jaký způsob obrany původně zvolil. Nejvyšší správní soud výslovně uzavřel, že žalobě
nelze na podkladě vyslovených žalobních tvrzení vyhovět.
[28] Krajský soud konstatoval, že závěry, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud, jsou zcela
nové a překvapivé a vzhledem k tomu, „že s nimi Nejvyšší správní soud přišel teprve cca čtyři roky
po konání blokády, nebylo možné po navrhovateli spravedlivě požadovat, aby se jimi řídil již v době podání
návrhu. Navrhovateli tudíž nelze klást k tíži, že nezvolil způsob obrany svých práv žalobou na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. namísto námitek podle §13 zákona o právu
shromažďovacím. Za této situace nebylo možné cokoli namítat proti postupu navrhovatele, který (…) doplnil svoji
argumentaci tak, aby odpovídala žalobě na ochranu před nezákonným zásahem“.
[29] Právní názory Nejvyššího správního soudu nemohly být pro krajský soud ani nové ani
překvapivé. Blokáda na Šumavě v létě 2011 nebyla typickým projevem svobody projevu či
(tvrzené) svobody shromažďovací. Bylo třeba zvážit řadu okolností, které by povahu akce
bezpečně charakterizovaly. Ne každé jednání osob lze považovat za výkon shromažďovacího
práva a ne každému takovému jednání lze touto cestou poskytnout ochranu. Lze pouze odkázat
na podrobné odůvodnění dosavadních rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ze kterých
vyplývá, proč nešlo o výkon shromažďovacího práva. Že účastí na blokádě nebylo vykonáváno
shromažďovací právo, neboť se objektivně o shromáždění nejednalo, je legitimním
předpokládatelným výsledkem řízení, a již proto nelze takové rozhodnutí považovat za nové
a překvapivé. Již v pořadí první rozsudek Nejvyššího správního soudu poskytl krajskému soudu
kriteria pro posouzení věci, a nelze proto rovněž považovat za překvapivou následnou aplikaci
původně obecných východisek na konkrétní situaci.
[30] Z žádného ustanovení soudního řádu správního nevyplývá, že případná složitost sporu
může odůvodnit zásadní změnu procesní strategie prostřednictvím de facto nové žaloby, uplatněné
v průběhu řízení o původní žalobě, po marném uplynutí lhůt k jejímu podání. Krajský soud však
s odkazem na soudním řádem správním nepředpokládaná a rovněž věcně nedůvodná kriteria
novosti či překvapivosti rozhodnutí o kasační stížnosti fakticky připustil zcela nové vylíčení
skutkových okolností, odlišné od původní žaloby. Učinil tak navíc s poukazem na konkrétní
výsledek dosavadního sporu mezi účastníky soudního řízení, jako důsledek dosavadního
neúspěchu jedné ze stran ve věci. Takový postup koliduje se zásadou rovnosti účastníků
soudního řízení, jíž je i řízení před správními soudy ovládáno.
[31] Soudy ve správním soudnictví rozhodují (mimo jiné) o žalobách proti rozhodnutím
vydaným v oblasti veřejné správy a rovněž o ochraně před nezákonným zásahem správního
orgánu [§4 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s.]. Zákon o právu shromažďovacím účinný v rozhodném
období odkazoval v §13 při řízení o námitkách proti rozpuštění shromáždění na přiměřené
použití ustanovení soudního řádu správního o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
I ochrana proti nezákonnému zásahu správního orgánu je však poskytována skrze rozhodování
o „zásahové“ žalobě (§82), ve které žalobce musí označit zásah, proti němuž se domáhá ochrany,
vylíčit rozhodující skutečnosti, označit důkazy, jichž se dovolává, a navrhnout odpovídající výrok
rozsudku (§84 odst. 3 s. ř. s.).
[32] Z žaloby ze dne 10. 8. 2011, která byla krajskému soudu doručena dne 12. 8. 2011,
vyplývá následující: Podání bylo označeno jako správní žaloba proti nezákonnému zásahu policie,
námitky proti rozpuštění shromáždění; spojeno s návrhem na vydání předběžného opatření.
Žalobce uvedl, že se dne 14. 7. 2011 dozvěděl o tom, že v lokalitě Ptačího potoka dochází
k nelegálnímu kácení, že vznikla spontánní blokáda, že proti blokádě policie zasahovala a co bylo
smyslem blokády. V části „nezákonnost kácení“ shrnuje, z jakých právních důvodů se domnívá,
že použití intenzivních technologií (kácení, řezání, odkorňování, dvacet dřevorubců na téže
lokalitě) bylo protiprávní. V části „právní posouzení shromáždění“ žalobce konstatoval, že účastí
na blokádě využil svého politického práva se pokojně shromažďovat, neboť tím využil svobody
projevu spolu s dalšími osobami, vyjádřil nesouhlas s nezákonným kácením v chráněné přírodní
lokalitě. Zdůraznil, že zásahem policie došlo k rozpuštění shromáždění tím, že byl proveden
policejní zákrok směřující k rozpuštění shromáždění s odváděním účastníků shromáždění.
Poukázal na to, že právo shromažďovat se je základní lidské právo chráněné Listinou základních
práv a svobod. Zásahem policie došlo podle žalobce k nezákonnému zásahu, který spočívá
v bránění účastníkům v pokojném shromažďování. Vzhledem k maření výkonu práva
na svobodné shromažďování proto navrhl (vedle předběžného opatření), aby soud rozhodl,
že shromáždění konané ode dne 25. 7. 2011 v Národním parku Šumava, kterého se žalobce
zúčastnil, nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem a aby soud zakázal žalovanému pokračovat
v porušování žalobcova práva pokojně se shromažďovat.
[33] Ve vyjádření ze dne 23. 7. 2013 založeném na č. l. 192 spisu žalobce uvedl, že jeho žaloba
byla koncipována šířeji, nejen úzce jako námitky proti rozpuštění shromáždění a i kdyby soud
dospěl k závěru, že nešlo o shromáždění, ale jinou akci nepodléhající zákonu o právu
shromažďovacím, lze zásah policie podřadit pod pojem nezákonného zásahu. Nicméně přesto
setrval na tom, že blokáda byla shromážděním.
[34] Podáním označeným jako „Doplnění a upřesnění žalobních tvrzení“ ze dne 2. 3. 2016
žalobce uvedl, že dělal organizátora a tiskového mluvčího shromáždění občanů formou blokády.
Sám se snažil dostávat do konfliktu s policií co nejméně, protože měl na starosti styk s médii,
kontakty na právníky, se Správou Národního parku, s ČIŽP, Ministerstvem životního prostředí
a Inspektorátem bezpečnosti práce. Ve dvou případech dne 28. 7. 2011 vstoupil do území, chtěl
předat věci tzv. stromolezcům, kteří jej požádali mobilem a později hlasem, aby jim něco přinesl,
později jim nesl z vlastní iniciativy buchty. Byl zastaven policistou s výzvou k opuštění
zakázaného území. Proto od dalších pokusů vstupu upustil. Tím policie zasáhla nejen do jeho
práva se s ostatními shromažďovat, ale rovněž se postavit na odpor nevratnému poškození
ústavně chráněné hodnoty životního prostředí.
[35] Z porovnání původní žaloby s podáním ze dne 2. 3. 2016 vyplývá, že citované podání
není doplněním či upřesněním žalobních tvrzení, ale obsahuje zcela nová tvrzení. Doplňovat
a upřesňovat lze pouze to, co je byť dosud v obecnější rovině obsaženo již v původní žalobě. Byť
se v původní žalobě slovo zásah resp. nezákonný zásah objevuje, je tomu tak pouze v souvislosti
s realizací práva na pokojné shromažďování. Opakovaně je vyzdvihováno právo se pokojně
shromažďovat jako základní politické právo. Tomu odpovídá i žalobní petit, kterým se žalobce
domáhal vyslovení nezákonnosti rozpuštění shromáždění. Protože blokáda v době podání žaloby
probíhala, domáhal se navrhovatel rovněž vyslovení zákazu porušovat právo pokojně se
shromažďovat. O konkrétní aktivitě žalobce se v původní žalobě vůbec nehovoří, s výjimkou
toho, že se dozvěděl o blokádě, resp. dorazil do lokality. Proto se v původní žalobě nic neuvádí
ani o tom, jakým způsobem stěžovatelka proti navrhovateli postupovala. Žádný tvrzený
nezákonný zásah směřující proti navrhovateli nebyl v původní žalobě ani v obecné rovině
vymezen.
[36] V případě žaloby z července 2011 jde nepochybně o námitky proti rozpuštění
shromáždění. Bezpečně tomu svědčí záhlaví žaloby a především její obsah, včetně návrhu výroku
soudního rozhodnutí, jehož vydání se navrhovatel domáhal. Ani krajský soud neměl
po převážnou část soudního řízení pochybnosti o obsahu žaloby. Proto také o ní původně
rozhodl v souladu se žalobou a Nejvyšší správní soud se s jeho právním posouzením věci
neztotožnil.
[37] Je zásadní rozdíl z hlediska vylíčení skutkových okolností, pokud podal svolavatel nebo
účastník shromáždění námitky proti jeho rozpuštění a postupem, kdy fyzická osoba tvrdí
existenci nezákonného zásahu vůči sobě. Podrobně k tomu uvážil Nejvyšší správní soud
v předchozím rozsudku. Nyní postačí konstatovat, že původní žaloba neobsahovala žádná
tvrzení, jak bylo konkrétně proti žalobci zasaženo. Prostě proto, že žalobce žádnou zásahovou
žalobu v červenci 2011 nepodal. Tvrzení, že žalobce vstoupil do prostoru těžby a že z něj měl být
vykázán a jakým způsobem, které by spolu s adekvátním žalobním petitem představovalo základ
zásahové žaloby, se v řízení objevuje až dávno po marném uplynutí lhůty k podání zásahové
žaloby dle §84 odst. 1 s. ř. s.
[38] Stěžovatelka přizpůsobila kasační argumentaci jiné povaze zásahové žaloby. Sem míří
poukaz na povinnost každého návštěvníka chovat se na území národního parku určitým
způsobem a nevstupovat na zakázaná místa, jakož i úvahy, podle jakého skutkového a právního
stavu soud o zásahové žalobě rozhoduje. Žalobce ani v doplnění žaloby netvrdil jakýkoli exces
stěžovatelky při jeho vykázání z prostoru těžby, naopak uvedl, že na výzvu prostor opustil. Tyto
širší souvislosti však nyní Nejvyšší správní soud věcně nehodnotí, slouží pouze k vyjádření
rozdílu mezi oběma způsoby obrany, z nichž každý má místo v jiné situaci a každý vychází
z jiných skutkových tvrzení. Tyto úvahy by měly místo při posouzení věcné důvodnosti zásahové
žaloby, pokud by byla včas podána. To se v této věci nestalo.
[39] V souzené věci nejde o případ, kdy by nejistota např. o následném materiálním posouzení
určitého správního aktu ústila v obavu, zda adekvátním prostředkem obrany bude žaloba proti
rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. nebo žaloba na ochranu před nezákonným
zásahem, pokynem či donucením dle §82 a násl. s. ř. s. Jak již bylo v předchozích rozhodnutích
i nyní vysvětleno, zde každá z v úvahu připadajících žalob předpokládá jiná skutková tvrzení, jiný
příběh. Z tvrzeného příběhu pak vyplývají různá pochybení žalovaného, jichž se případně mohl
dopustit.
[40] Nejvyšší správní soud dlouhodobě zastává názor, že žalobce je povinen vždy zvolit jeden
žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem
zaměňovat nebo je v žalobě směšovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 4. 2005, č. j. 7 Afs 84/2004 - 84, či ze dne 9. 7 . 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197). To je
odůvodněno zejména faktem, že jednotlivým žalobním typům odpovídají v soudním řádu
správním relativně samostatné procesní úpravy, které se liší co do stanovení počátku běhu lhůt
k uplatnění žaloby, jejích náležitostí, úpravy aktivní i pasivní procesní legitimace, úpravy toho,
k jakému datu soud zjišťuje skutkový a právní stav atd. Bylo by proto mimořádně obtížné vést
řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky
kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu. Žalobci, který si není jist, jaký
typ žaloby by měl využít k ochraně svých práv před určitým jednáním státní správy (např.
z důvodu chybějící či nejednotné prejudikatury k dané otázce) a chce z procesní opatrnosti
vyčerpat více možností, tak nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či
opomenutí ze strany státní správy, byť tak může fakticky učinit v jediném podání (shodně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2017, č. j. 9 As 329/2016-42). Žaloba ze dne
10. 8. 2011 není ve skutečnosti více žalobami učiněnými v jednom podání, jak bylo výše
zdůvodněno.
[41] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené napadený rozsudek krajského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud je v dalším řízení
vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.). Nadále platí, že navrhovateli nelze na podkladě žalobních tvrzení
poskytnout ochranu shromažďovacího práva a žalobě vyhovět a nepřípustným byl rovněž
shledán postup krajského soudu v následné úpravě žalobních tvrzení.
[42] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. října 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu