ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.249.2016:57
sp. zn. 7 As 249/2016 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: J. S., zastoupena
JUDr. Janem Vydrou, advokátem se sídlem Hošťálkova 1b, Praha 6, proti žalovanému:
Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 7. 2016, č. j. 8 Ad 23/2013 - 64,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 7. 2016, č. j. 8 Ad 23/2013 - 64,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Generálního ředitelství cel, ředitele Odboru 40 – Řízení lidských zdrojů
(dále „ředitel odboru“) ze dne 18. 6. 2013, č. j. 21345-8/2013-900000-401, bylo rozhodnuto,
že žalobkyně byla ustanovena dnem 1. 7. 1997 do funkce celní inspektor v 7. platové třídě,
v hodnosti vrchního celního kontrolora; dále dnem 1. 1. 2004 do funkce celní rada v 9. platové
třídě, v hodnosti vrchního celního kontrolora; a dále dnem 1. 1. 2007 do služební hodnosti
inspektor v 5. tarifní třídě, s hodnostním označením praporčík. Toto rozhodnutí vydal ředitel
odboru v reakci na žádost žalobkyně o rozhodnutí o ustanovení do funkce ke dni 1. 7. 1997
a o určení dalších náležitostí jejího služebního poměru k tomuto dni poté, co žalobkyně sdělila
po soudním rozhodnutí o neplatnosti její výpovědi z roku 1996, že trvá na pracovním zařazení
podle původní pracovní smlouvy ve funkci celník ve služebním poměru, a následně složila
služební přísahu. Složení přísahy označil ředitel odboru za včasné, jak mu bylo uloženo právním
názorem vyjádřeným v této věci Ústavním soudem v nálezu ze dne 1. 2. 2013,
sp. zn. IV. ÚS 2427/12. Rozhodnutí ředitele odboru napadla žalobkyně odvoláním.
[2] Rozhodnutím ze dne 31. 10. 2013, č. j. 36044-5/2013-900000-302 (dále „napadené
rozhodnutí“), rozhodl generální ředitel žalovaného tak, že žalobkyni se ke dni 8. 8. 2003
poskytuje 5 000 Kč jako odměna při dovršení padesáti let věku. Naopak odvolání zamítl,
respektive sám rozhodl o žalobčiných nárocích zamítavě, v těch částech, jimiž žalobkyně
požadovala přiznání osobního příplatku po dobu služebního poměru, přiznání mimořádných
odměn, přiznání úroků z prodlení při výplatě služebního příjmu a přiznání náhrady
za neposkytnutí výstroje a výstrojních součástek za dobu služebního poměru.
[3] Žalovaný shrnul, že žalobkyně byla dnem 6. 11. 1995 odvolána z funkce vedoucí
sekretariátu ředitele Oblastního celního úřadu Cheb a služebně přidělena jako celník na Celním
úřadu Cheb. Bezprostředně poté onemocněla a po ukončení pracovní neschopnosti již do práce
nenastoupila. Žalobkyni byla dne 24. 10. 1996 dána výpověď, která ovšem byla rozsudkem
Okresního soudu v Chebu ze dne 25. 7. 2005, č. j. 9 C 132/2003 - 216, prohlášena za neplatnou.
Služební přísahu pak žalobkyně složila včas, totiž ve lhůtě dvou měsíců ode dne 18. 1. 2006, kdy
tento rozsudek nabyl právní moci. Žalobkyně se následně domáhala v řízení před ředitelem
odboru toho, aby byla ke dni 1. 7. 1997 zařazena do hodnosti celní inspektor a aby jí tato hodnost
byla zachována, neboť ke dni 30. 6. 1997 byla podle svého názoru zařazena právě do hodnosti
celní inspektor.
[4] Žalovaný k tomu uvedl, že již ke dni 1. 5. 1992 došlo ke změně právní úpravy zápočtu
dob do doby výsluhy let v hodnosti. Na základě přílohy č. 4 části první odst. 4 nařízení
č. 223/1992 Sb., kterým se provádí zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní
pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, došlo u žalobkyně
k přepočítání doby výsluhy let v hodnosti, která po přepočtu a odečtení vyloučených dob činila
14 let a 10 měsíců. Žalobkyni by tedy náležela od 1. 5. 1992 pouze hodnost vrchní celní
kontrolor, neboť pro hodnost celní inspektor nesplňovala podmínku 15 let doby výsluhy let
v hodnosti. Žalobkyni byla nicméně s přihlédnutím k výkonu funkce vedoucí sekretariátu ředitele
celnice výjimečně propůjčena hodnost celní inspektor, a to hodnostním výměrem ze dne
15. 8. 1992, č. j. 920815/00041. To však nemění nic na tom, že hodností, kterou žalobkyně ke dni
30. 6. 1997 dosáhla výsluhou, byla toliko hodnost vrchní celní kontrolor. K 1. 7. 1997 jí tak byla
nutně stanovena právě tato hodnost. K tomuto dni by ostatně podle §4 písm. b) bod 5 vyhlášky
Ministerstva financí č. 258/1997 Sb., kterou se vydávají pravidla přijímacího řízení a upravují
některé podrobnosti týkající se hodnosti celníků, ani nemohla dosáhnout vyšší hodnosti
než vrchní celní kontrolor, neboť to byla „stropová hodnost“ pro celníky s úplným středním
vzděláním jako nejvyšším dosaženým vzděláním. Žalovaný také zamítl nárok žalobkyně
na přiznání úroků z prodlení, neboť podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2006, tedy podle
zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, sice bylo
možno přiznat úroky z prodlení ve výši stanovené pro občanskoprávní vztahy, ovšem v té době
k prodlení nedošlo, protože k přiznání služebního příjmu došlo právě až napadeným
rozhodnutím ze dne 18. 6. 2013. V období od 1. 1. 2007 pak zákon č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále též „zákon o služebním poměru“), právní úpravu
úroků z prodlení neobsahoval a neupravoval pravomoc služebního funkcionáře o takovém
nároku rozhodnout.
II.
[5] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze.
V žalobě brojila proti tomu, že nebyla ke dni 1. 7. 1997 ustanovena do hodnosti celní inspektor,
do které byla řádně povýšena již v roce 1991, dále proti nepřiznání osobních příplatků a odměn
za období od 1. 7. 1997 do 30. 6. 2013 a proti nepřiznání úroků z prodlení.
[6] Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 21. 7. 2016 napadeným nyní posuzovanou
kasační stížností. Ztotožnil se s názorem žalovaného, že žalobkyni byla hodnost celní inspektor
pouze výjimečně propůjčena ke dni 1. 5. 1992, a to hodnostním výměrem ze dne 15. 8. 1992,
č. j. 920815/00041. Naopak k žalobě přiložená fotokopie hodnostního výměru ze dne
15. 7. 1991, č. j. 910715/46, podle nějž je žalobkyně povýšena do hodnosti celní inspektor ke dni
1. 7. 1991, vzbuzovala podle městského soudu pochybnosti. Originál nebyl založen ve správním
spise a ani podle fotokopie nesplňoval náležitosti rozhodnutí podle §47 odst. 5 tehdy platného
zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu. Výměr byl sice opatřen úředním razítkem, ale nebyl řádně
podepsán s uvedením jména, příjmení a funkce oprávněné osoby. Žalovaný v napadeném
rozhodnutí správně konstatoval, že doba výsluhy činila u žalobkyně 14 let a 10 měsíců, přičemž
postupoval v souladu s tvrzením ředitele Celnice Cheb v návrhu na propůjčení hodnosti celní
inspektor. Propůjčení hodnosti celní inspektor žalobkyni bylo uskutečněno za účinnosti nařízení
vlády č. 223/1992 Sb., kterým se provádí zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní
pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech. Při stanovení
hodnosti vrchní celní kontrolor ke dni 30. 6. 1997 pak žalovaný správně postupoval podle čl. VI
bod 1 a 3 zákona č. 113/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady
č. 13/1993 Sb., celní zákon. Tento zákon nabyl účinnosti právě dnem 1. 7. 1997 a došlo jím
k přeměně pracovního poměru celníků na služební poměr.
[7] Městský soud zamítl i námitku proti zpětnému nepřiznání základního tarifu a jiných
složek služebního příjmu, osobních příplatků a odměn, za období od 1. 7. 1997 do 30. 6. 2013.
Žalovaný rozhodnutí o jejich nepřiznání opřel o příslušná zákonná ustanovení a podrobně
a srozumitelně vysvětlil důvody, proč nelze žalobkyni vyhovět. Žalobkyně svou námitku postavila
na tvrzení, že jí nebylo umožněno vykonávat v daném období práci, ovšem městský soud
připomněl, že i podle Závěrečné zprávy o šetření postupu orgánů celní správy vydané veřejným
ochráncem práv ve věci podnětu žalobkyně byl žalobkyni přiznán od 16. 9. 1996 částečný
invalidní důchod pro existenci objektivní překážky k výkonu povolání ve služebním poměru
k celní správě. I z lékařských zpráv předložených v řízení před Okresním soudem v Chebu
vyplynulo, že žalobkyně v uvedeném období nebyla schopna vykonávat jakoukoliv práci, neboť
u ní byla indikována i v této době pracovní neschopnost. Žalobkyně přitom v inkriminované věci
v řízení před Okresním soudem v Chebu sama odmítla komplexní vyšetření svého zdravotního
stavu, které by umožnilo postavit najisto, jakou práci mohla v období od 1. 7. 1997 do 30. 6. 2013
vykonávat, a z toho potom odvíjet eventuální nároky. Přitom osobním příplatkem, který je
nenárokovou složkou služebního příjmu, je podle judikatury oceňován „výkon služby“
v mimořádné kvalitě nebo rozsahu, nikoli „výkon služebního místa“. Vzhledem k tomu, že jako
celník na Celním úřadu Cheb fakticky nikdy nenastoupila, nebyl jí osobní příplatek za výkon
služby nikdy stanoven.
[8] Městský soud zamítl i námitku proti neposkytnutí náhrady za neposkytnutí výstroje
a výstrojních součástek za dobu jejího služebního poměru. Ztotožnil se s žalovaným, že naturální
náležitosti jsou účelově vázány na skutečný výkon služby, neboť jsou zvláštními ochrannými
prostředky a identifikátorem příslušníka navenek. Žalobkyně službu v dané době nevykonávala,
výstroj nebyla nucena využívat a udržovat, nárok na tyto náležitosti jí ani zpětně nevznikl.
[9] Podle názoru městského soudu se žalovanému celkově podařilo nalézt rozumné
a spravedlivé řešení, které s ohledem na ostatní příslušníky, plnící své úkoly v hodnosti vyššího
celního kontrolora nelze označit za rozporné s dobrými mravy. Městský soud se ztotožnil
i s názorem, že nedošlo k prodlení s výplatou jednotlivých položek služebního příjmu, neboť
k přiznání platu došlo až prvostupňovým rozhodnutím ředitele odboru ze dne 18. 6. 2013,
kterým teprve byl nárok žalobkyně na služební příjem konstitutivně stanoven a stal se splatným.
Kromě toho zákon o služebním poměru na rozdíl od dřívějšího zákona č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, právní úpravu úroků z prodlení
neobsahuje a ani neupravuje pravomoc služebního funkcionáře o nároku na úrok z prodlení
rozhodnout.
III.
[10] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) brojila proti rozsudku městského soudu kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[11] Stěžovatelka zopakovala, že již hodnostním výměrem ze dne 15. 7. 1991, č. j. 910715/46,
byla ustanovena do hodnosti celní inspektor a v rámci transformace pracovního poměru
na poměr služební podle čl. VI zákona č. 113/1997 Sb. jí měla být tato hodnost ponechána
i od 1. 7. 1997. Ohradila se proti náznakům městského soudu, že jí doložená fotokopie
hodnostního výměru ze dne 15. 7. 1991 byl podvrh. Jde přitom o kopii pořízenou
ze stěžovatelčina osobního spisu, z nějž následně patrně originál někdo ukradl. Nejde
ani o rozhodnutí nezákonné či nicotné, jakkoli má některé formální nedostatky. Ředitel odboru
i žalovaný nepřípustně zúžili okruh podkladů, z nichž vycházeli, když mezi ně nezahrnuli
i tento hodnostní výměr, ale jen hodnostní výměr ze dne 15. 8. 1992, takže skutková podstata,
z níž vycházeli, neměla oporu ve spisech. Vytýkala také městskému soudu, že se hodnostním
výměrem ze dne 15. 7. 1991 zabýval, přestože podle něj nebyl obsažen ve správním spise, takže
k němu zjevně musel provést dokazování. Takový postup však byl rozporný s §77 odst. 1 s. ř. s.,
neboť stěžovatelka neměla možnost se k důkazu vyjádřit a předložit další písemnosti nebo
navrhnout další důkazy prokazující autentičnost tohoto důkazu. Řízení před městským soudem
tedy trpělo vadami, které měly za následek nezákonnost napadeného rozsudku.
[12] Dále stěžovatelka kritizovala způsob, jakým městský soud posoudil její nárok na přiznání
osobního příplatku a odměn. Brojila proti tomu, že městský soud zkreslil skutkový stav, když
odkazoval na již zrušené rozhodnutí ředitelky Celního ředitelství Plzeň ze dne 22. 1. 2009,
č. j. 707/09 - PP, i na svůj vlastní zrušený rozsudek ze dne 22. 12. 2010, č. j. 9 Ca 234/2009 - 39.
Ohradila se i proti tvrzení městského soudu, že mu zamlčela skutečnosti týkající se jejího
částečného invalidního důchodu. Stěžovatelka jej v žalobě nezmiňovala pouze proto, že přiznání
částečného invalidního důchodu bylo vyřešeno již v předcházejících řízeních. Zopakovala, že to
nebyla ona, kdo způsobil, že v inkriminované době nepracovala, nýbrž služební funkcionáři,
kteří jí v tom protiprávně zabránili. Byla tak diskriminována oproti ostatním příslušníkům, kterým
ve výkonu zaměstnání nebylo bráněno a kteří v inkriminované době hromadně pobírali osobní
příplatky a odměny. Dovolávala se také aplikace §124 odst. 9 zákona o služebním poměru,
těmito jejími argumenty se však městský soud nijak nezabýval. Navrhovala také provedení řady
důkazů a sama jeden listinný důkaz založila, ovšem městský soud se jejími důkazními návrhy
nezabýval, kromě sdělení Celního ředitelství Plzeň ze dne 17. 5. 2006, č. j. 7050/06 - 11,
které citoval, čímž opět porušil §77 odst. 1 s. ř. s.
[13] Konečně stěžovatelka brojila proti tomu, že jí nebyly přiznány též úroky z prodlení, vždy
ode dne splatnosti příslušné měsíční částky služebního příjmu, který jí měl být vyplácen, do dne
jejího vyplacení. Ředitel odboru o této stěžovatelčině žádosti nerozhodl, žalovaný ji zamítl.
Městský soud následně nesprávně posoudil právní otázku pravomoci služebních funkcionářů
rozhodovat i na základě zákona o služebním poměru o úrocích z prodlení. Soudní rozhodnutí,
na která odkazoval městský soud, se přitom týkala prodlení při výplatě výsluhového příspěvku,
nikoli služebního příjmu. Stěžovatelka zdůraznila, že celým právním řádem se prolíná obecná
zásada, že s prodlením s plněním peněžitého dluhu je spojena povinnost zaplatit úroky
z prodlení. Neexistuje relevantní veřejný zájem, který by v této otázce odůvodňoval odlišné
zacházení s příslušníky ozbrojených sborů, jakkoli nárok na úroky z prodlení není v zákoně
o služebním poměru výslovně zakotven. S tímto závěrem se ostatně ztotožnil už i N ejvyšší
správní soud, a to v rozsudku ze dne 21. 1. 2016, č. j. 6 As 75/2015 - 17. Stěžovatelka také trvá
na tom, že rozhodnutí ředitele odboru nemělo konstitutivní, nýbrž toliko deklaratorní povahu.
Nárok na přiznání jednotlivých složek služebního příjmu stěžovatelce plynul přímo z právních
předpisů, které vázaly vznik nároku na služební příjem a jeho výši na právní skutečnosti, které
nastávaly objektivně bez toho, že by služební funkcionáři mohli rozhodnutí o jejich přiznání
vázat na další skutečnosti. Z rozhodnutí ředitele odboru ze dne 18. 6. 2013 tak vyplývá pouze to,
že tato deklaratorní rozhodnutí služebních funkcionářů nebyla ve stanovených termínech podle
právních předpisů vydána, proto je vydal sám. Tímto rozhodnutím tedy nebyly stěžovatelčiny
nároky na služební příjem konstituovány, nýbrž toliko opožděně přiznány, takže jeho obsahem je
soubor rozhodnutí, která měla být vydána již v minulosti.
[14] Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti připomněl, že nikdy nezpochybňoval existenci
a obsah hodnostního výměru ze dne 15. 7. 1991, č. j. 910715/46, jímž byla stěžovatelka povýšena
do hodnosti celní inspektor ke dni 1. 7. 1991. Tento hodnostní výměr pouze nebyl zahrnut
do stěžovatelčina spisu, neboť pozbyl platnosti v důsledku pozdějšího hodnostního výměru
ze dne 15. 8. 1992, č. j. 920815/00041. Ten reagoval na novou právní úpravu odměňování
celníků ke dni 1. 5. 1992, podle níž se celníkům nově stanovila hodnost. Stěžovatelka podle této
nové úpravy dosáhla délkou přepočítané doby výsluhy let v hodnosti pouze na hodnost vrchní
celní kontrolor, nikoli na hodnost celní inspektor, která jí byla pouze propůjčena a propůjčenu ji
měla až do skončení pracovního poměru, ostatně i hodnostní příplatek pobírala pouze ve výši
odpovídající hodnosti vrchní celní kontrolor. Tvrzení stěžovatelky, že hodnost celní inspektor
měla k 1. 7. 1997 jak stanovenou, tak navíc propůjčenou, je vnitřně rozporné, neboť propůjčení
hodnosti bylo mimořádným opatřením pro celníky, kteří na propůjčovanou hodnost
nedosahovali vzděláním či výsluhou let v hodnosti, ale zájem služby odůvodňoval, aby jim tato
vyšší hodnost byla mimořádně propůjčena. Propůjčení hodnosti celní inspektor tak odráželo její
přechodnost, a to i v případě stěžovatelky. Žalovaný připustil nepřesnost v odůvodnění svého
rozhodnutí, když poukazoval na vyhlášku Ministerstva financí č. 258/1997 Sb., která nabyla
účinnosti až dne 17. 10. 1997, totožná úprava však byla obsažena už ve služebním předpisu
označovaném SPČ 226 v příloze č. 1. Žalovaný nesouhlasil s názorem stěžovatelky i městského
soudu, kteří tyto hodnostní výměry označily za správní rozhodnutí, přestože příslušníci celní
správy byli až do 30. 6. 1997 v režimu tehdejšího zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce, takže
o jejich právech a povinnostech nebylo rozhodováno správními rozhodnutími.
[16] Ke stěžovatelčině námitce týkající se nepřiznání osobního příplatku a odměn žalovaný
zopakoval, že jsou přiznávány pouze tehdy, pokud si příslušník tato plnění faktickým výkonem
služby zaslouží. Přiznáním nepodloženým faktickou službou by žalovaný znevýhodňoval
příslušníky, kteří si je nadprůměrnou prací zasloužili.
[17] K nepřiznání úroků z prodlení žalovaný zdůraznil, že všechna přiznaná plnění byla
stěžovatelce uhrazena neprodleně po jejich přiznání rozhodnutím ředitele odboru
ze dne 18. 6. 2013, které mělo konstitutivní, nikoli pouze deklaratorní povahu, takže až po jeho
vydání mohlo dojít k výplatě dlužných částek.
[18] Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
[19] Stěžovatelka podala k vyjádření repliku, v níž vytkla žalovanému, že předložil městskému
soudu správní spis bez hodnostního výměru ze dne 15. 7. 1991. Stěžovatelka také trvala na tom,
že i před rokem 1997 měl pracovní poměr celníka služebně právní prvky, takže hodnostní výměry
z let 1991 a 1992 nemají povahu soukromoprávních úkonů. Trvala na tom, že hodnostní výměr
ze dne 15. 8. 1992 byl nezákonný, neboť jí propůjčoval hodnost celní inspektor, do které již byla
předtím povýšena. Měla tedy být rozhodnutím ředitele odboru zpětně k 1. 7. 1997 ustanovena
do hodnosti celní inspektor. Dále stěžovatelka připomněla, že v nadprůměrných výkonech,
pro něž by mohla obdržet osobní příplatky a odměny, jí zabránil právě žalovaný a jeho
předchůdci nezákonným propuštěním. Odměny a osobní příplatky navíc nebyly závislé
na nadprůměrnosti výkonů příslušníků, ale na mzdových prostředcích, které byly k dispozici.
Výkonnostní kritéria sloužila jen jako důvod pro rozlišení výše odměn, nikoli jako odůvodnění
pro jejich udělení.
V.
[20] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[21] Kasační stížnost je důvodná.
[22] Svou první námitkou stěžovatelka brojila jednak proti tomu, že žalovaný neakceptoval,
že ke dni 1. 7. 1997 měla mít stanovenou hodnost celní inspektor, neboť ji měla přiznánu již
hodnostním výměrem ze dne 15. 7. 1991, č. j. 910715/46. Dále pak brojila proti tomu,
že městský soud při posuzování této námitky, kterou uplatnila v žalobě, porušil §77 s. ř. s.
[23] Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že i žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
přiznává, že hodnostní výměr ze dne 15. 7. 1991 byl řádně vydán, pouze jej nezahrnul
do správního spisu, neboť ho nepokládal za podstatný pro rozhodování městského soudu. Tomu
jej předložila jako přílohu k žalobě až stěžovatelka, která naopak na jeho existenci založila
podstatnou část žalobní argumentace.
[24] Městský soud na tento stěžovatelkou předložený důkaz zareagoval na straně 11 svého
rozsudku následujícím způsobem: „Pokud žalobkyně tvrdila, že byla hodnostním výměrem
č. j. 910715/46 ze dne 15. 7. 1991 řádně ustavena podle tehdy platných předpisů do hodnosti celního
inspektora, musel soud toto její tvrzení odmítnout jako nedoložené. Žalobkyně sice spolu s žalobou předložila
fotokopii Hodnostního výměru č. j. 910715/46 ze dne 15. 7. 1991. Hodnostní výměr je ve strojopisném
vyhotovení s hlavičkou: FMZO – Ústřední celní správa CELNÍ ŘEDITELSTVÍ PRO ČR. Je označen
č. j. 910715/46 s datem 15. 7. 1991. V textu se uvádí, že paní J. S., Celnice Cheb, v souladu s ustanovením
přílohy č. 7 k vyhlášce FMZO č. 290/1991 Sb., o platovém a hodnostním řádu příslušníků celní správy a s
přihlédnutím ke splněným kvalifikačním požadavkům na návrh ředitele celnice se povyšuje do hodnosti CELNÍ
INSPEKTOR. Výměr nabývá účinnosti dnem 1. 7. 1991. Výměr je opatřen nečitelným podpisem, pod nímž je
uvedeno ‚Za CŘ pro CŘ‘, a otiskem kulatého úředního razítka ‚Celní ředitelství pro ČR -4-‘. O tomto
dokumentu není žádná zmínka ve správním spisu. Hodnostní výměr, který je svou povahou rozhodnutím,
nesplňuje náležitosti §47 odst. 5 tehdy platného správního řádu z roku 1967. Výměr je sice opatřen úředním
razítkem, ale není řádně podepsán s uvedením jména, příjmení a funkce oprávněné osoby. Nečitelný podpis
bez dalších náležitostí musí nutně vzbuzovat jisté pochybnosti. Kromě toho se v textu výměru uvádí, že povýšení je
v souladu s ustanovením přílohy č. 7 k vyhlášce FMZO č. 290/1991 Sb., nicméně příloha č. 7, podle níž mělo
být při povýšení postupováno, obsahuje pouze Podmínky pro poskytování a stanovení výše jazykového příplatku,
nikoliv podmínky pro povýšení. Podle názoru Městského soudu v Praze je tedy nutno přisvědčit tvrzení
žalovaného, že žalobkyni byla hodnost celní inspektor propůjčena ke dni 1. 5. 1992.“
[25] Jinak řečeno, městský soud posoudil tento důkaz předložený stěžovatelkou jako
nedůvěryhodný a nedokládající její tvrzení, a to za použití spojení, že vzbuzuje jisté pochybnosti.
To opravdu navozuje dojem, jako by se městský soud domníval, že jde o podvrh. Zároveň
posoudil chybějící formální náležitosti hodnostního výměru podle jeho fotokopie a dospěl
k závěru, že nesplňuje zákonné náležitosti. Na tomto základě odmítl jako nedoložené
stěžovatelčino tvrzení, že byla hodnostním výměrem ze dne 15. 7. 1991 řádně ustavena podle
tehdy platných předpisů do hodnosti celního inspektora, a ve svých dalších úvahách vycházel
z předpokladu, že k tomuto ustanovení nikdy nedošlo. Všechna tato hodnocení stěžovatelkou
předloženého důkazu přitom městský soud činil, aniž by tento hodnostní výměr řádně provedl
jako důkaz při jednání podle §77 s. ř. s., podle nějž platí, že „[d]okazování provádí soud při jednání.“
[26] Citované ustanovení zakotvuje nezbytnost provádět dokazování výhradně při jednání,
a to i tehdy, kdy účastníci souhlasili s rozhodnutím bez jednání, jako tomu bylo v nyní
posuzovaném případě. Tato nezbytnost je potvrzena i setrvalou judikaturou zdejšího soudu,
například rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 3 Azs 103/2005 - 76,
publ. pod č. 687/2005 Sb. NSS: „Jestliže krajský soud provádí dokazování (§77 odst. 1 s. ř. s.), je povinen
nařídit jednání, a to i tehdy, pokud účastníci řízení souhlasili s rozhodnutím o věci samé bez nařízení jednání
(§51 odst. 1 s. ř. s.). Provedl-li krajský soud dokazování listinnými důkazy (nadto v situaci, kdy si sám opatřil
neověřený překlad cizojazyčných listin) bez nařízení jednání, trpí jeho rozhodnutí jinou vadou řízení před soudem,
jež mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí a je důvodem pro zrušení tohoto rozhodnutí podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.“
[27] V nyní posuzovaném případě přitom o dokazování zjevně šlo. Stěžovatelka přiložila
k žalobě hodnostní výměr, který nebyl založen ve správním spise, respektive nebyl jako jeho
součást zaslán žalovaným městskému soudu. Městský soud přesto přikročil k jeho rozsáhlému
hodnocení citovanému výše, při němž zpochybnil jeho pravost i zákonnost, a proto se rozhodl
k němu nepřihlížet. Skutečnost, že k tomuto hodnocení dospěl bez toho, aby provedl dokazování
v rámci jednání, není pouze formálním pochybením. Městský soud porušil procesní práva obou
účastníků, kteří se nemohli při ústním jednání vyjádřit ke zpochybňované platnosti důkazu. Jak
se ukazuje v podáních účastníků v řízení o kasační stížnosti, stěžovatelka se cítí nařčena, že tento
dokument podvrhla, žalovaný měl naopak až ve vyjádření ke kasační stížnosti možnost uvést
na pravou míru, že tento důkaz je pravý, že jej sám pokládá za platný, pouze jej nepřipojil
ke správnímu spisu, na což stěžovatelka reaguje v replice nařčením, že jej někdo z jejího spisu
protiprávně vyjmul. Jinak řečeno, účastníci dospěli v řízení o kasační stížnosti ke shodě o pravosti
a platnosti stěžovatelkou předloženého důkazu, tento závěr je ovšem rozporný se závěrem, z nějž
vycházel při svém hodnocení téhož důkazu městský soud. Všech výše uvedených vzájemných
nařčení přitom mohli být účastníci ušetřeni, kdyby byl tento důkaz předložený stěžovatelkou
posuzován městským soudem při dokazování v rámci jednání, při němž by účastníci měli
možnost se k jeho pravosti a platnosti vyjádřit.
[28] Rozsudek městského soudu je proto třeba zrušit pro vadu řízení před soudem,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
[29] Za této situace se Nejvyšší správní soud nemůže vyjádřit meritorně k otázce, zda
stěžovatelka ke dni 1. 7. 1997 měla mít stanovenou hodnost celní inspektor, nebo vrchní celní
kontrolor. Stěžovatelčina žalobní argumentace byla postavena právě na tom, že do hodnosti
celního inspektora byla ustavena již hodnostním výměrem ze dne 15. 7. 1991 a pozdějším
hodnostním výměrem ze dne 15. 8. 1992 o ni nemohla přijít tím, že by jí byla pouze výjimečně
propůjčena. Městský soud naopak postavil svou argumentaci na tom, že hodnostní výměr ze dne
15. 7. 1991 je neplatný, a přisvědčil tvrzení žalovaného, že stěžovatelce byla hodnost celní
inspektor teprve propůjčena ke dni 1. 5. 1992. Tento jeho výchozí předpoklad je však
zpochybněn shodnými vyjádřeními obou účastníků řízení ohledně platnosti hodnostního výměru
ze dne 15. 7. 1991, proto nezbývá, než aby městský soud v dalším řízení provedl hodnostní
výměr ze dne 15. 7. 1991 jako důkaz způsobem souladným s §77 odst. 1 s. ř. s., a pokud
ve shodě s tvrzeními účastníků v řízení o kasační stížnosti dospěje k závěru o jeho platnosti, bude
potřeba, aby se vypořádal s určitou vnitřní rozporností spočívající v tom, že stěžovatelka byla
nejprve hodnostním výměrem ze dne 15. 7. 1991 do hodnosti celního inspektora ustavena
a následně jí byla hodnostním výměrem ze dne 15. 8. 1992 toliko propůjčena.
[30] První stěžovatelčina kasační námitka je tedy důvodná, což je dostatečné k tomu, aby byl
rozsudek městského soudu zrušen a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Další dvě stěžovatelčiny
námitky jsou ovšem relativně samostatné, proto Nejvyšší správní soud z důvodu procesní
ekonomie posoudil i je.
[31] I při posouzení druhé stěžovatelčiny námitky, která se týkala způsobu, jakým městský
soud posoudil její nárok na vyplacení odměn a osobního příplatku, shledal Nejvyšší správní soud
obdobné pochybení, totiž porušení §77 odst. 1 s. ř. s., zakládající vadu řízení před soudem,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Stěžovatelka k žalobě přiložila jako jeden z důkazů přípis Celního ředitelství Plzeň
ze dne 17. 5. 2006, č. j. 7050/06-11, adresovaný jejímu právnímu zástupci a týkající se mimo jiné
stěžovatelčina osobního příplatku před 1. 7. 1997 a platových poměrů u příslušného útvaru
Celního úřadu Cheb ke dni 1. 7. 1997. Také z tohoto dokumentu městský soud vycházel
a v rozsahu jednoho odstavce na konci strany 13 svého rozsudku citoval zde vyjádřené názory
Celního ředitelství Plzeň k platovým a hodnostním důsledkům konverze stěžovatelčina
pracovního poměru na služební poměr, aniž by jej předtím dokazoval postupem podle §77
odst. 1 s. ř. s.
[32] Při novém posouzení této druhé námitky, tedy po řádně provedeném dokazování, bude
namístě, aby se městský soud vypořádal i se stěžovatelčinou argumentací, že na ni mělo být
analogicky aplikováno ustanovení §124 odst. 9 zákona o služebním poměru, podle nějž platí,
že „příslušník má po zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru za dobu, po kterou nevykonával službu,
nárok na služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu.“ Je totiž třeba, aby městský
soud v reakci na jasně formulovanou žalobní námitku posoudil i otázku, zda žalovaný postupoval
v souladu se zákonem, když se rozhodl při určení platu, který má být stěžovatelce zpětně
vyplacen, právě citované ustanovení neaplikovat.
[33] Naopak nelze spatřovat pochybení v tom, že městský soud citoval ze svého rozsudku
ze dne 22. 12. 2010, č. j. 9 Ca 234/2009 - 39, a z rozhodnutí ředitelky Celního ředitelství Plzeň
ze dne 22. 1. 2009, č. j. 707/09 - PP, neboť tyto citace se týkaly pouze skutkového stavu
zjištěného v předcházejících řízeních. Na správnosti zde provedených zjištění nic nemění
skutečnost, že obě tato rozhodnutí byla později zrušena pro protiústavní výklad zákona nálezem
Ústavního soudu ze dne 1. 2. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2427/12.
[34] Co se týče dalších stěžovatelčiných důkazních návrhů týkajících se nároku na vyplacení
odměn a osobního příplatku, bylo namístě, aby se i s těmito důkazními návrhy městský soud
vypořádal, byť i stručně, tedy aby zvážil, zda vůbec může jejich poskytnutí žalovanému uložit, jak
stěžovatelka požaduje, a zda jde o důkazy, které mají pro posouzení dané věci relevanci, nebo zda
jde o důkazní návrhy, jež nemohou vést k objasnění skutečností a otázek, podstatných pro dané
řízení.
[35] Poslední námitkou stěžovatelka brojila proti tomu, že jí nebyly přiznány též úroky
z prodlení, vždy ode dne splatnosti příslušné měsíční částky služebního příjmu, která jí měla být
vyplacena, a to až do dne jejího vyplacení. Jak bylo rekapitulováno výše, podle městského soudu
nyní účinný zákon o služebním poměru neobsahuje právní úpravu úroků z prodlení
a nezakotvuje pravomoc služebního funkcionáře o nároku na úrok z prodlení rozhodnout.
[36] Tento právní názor městského soudu byl ovšem již před vydáním jeho nyní
přezkoumávaného rozsudku vyvrácen judikaturou Nejvyššího správního soudu,
na kterou přiléhavě upozorňuje stěžovatelka, totiž rozsudkem ze dne 21. 1. 2016,
č. j. 6 As 75/2015 - 17, publ. pod č. 3383/2016 Sb. NSS. V něm Nejvyšší správní soud
konstatoval, že chybějící úprava úroků z prodlení u služebního příjmu je mezerou v zákoně,
kterou je potřeba vyplnit: „Podle Nejvyššího správního soudu by bylo nespravedlivé a v rozporu s principem
rovnosti a bezrozpornosti právního řádu, pokud by zaměstnancům v soukromé sféře za opožděnou výplatu mzdy
náležely úroky z prodlení, zatímco příslušníkům bezpečnostního sboru by tyto úroky nenáležely. Již výše Nejvyšší
správní soud zdůraznil veřejnoprávní charakter služebního poměru, ze kterého plynou pro příslušníky různá
omezení, jež zaměstnance v soukromé sféře nestíhají. Tato omezení jsou zpravidla v souladu s ústavním pořádkem
a reflektují specifický charakter služebního poměru (např. zvýšené nároky služební kázně); neodporují tak
principu rovnosti, neboť jejich zavedení je legitimní. Oním veřejnoprávním ospravedlnitelným specifikem však podle
Nejvyššího správního soudu nemůže být neexistence nároku na úroky z prodlení při opožděné výplatě služebního
příjmu, a to z následujícího důvodu. Zatímco např. již zmíněný výsluhový příspěvek upravený ve služebním
zákoně je sociální dávkou, ke které se neváže nárok na úroky z prodlení, neboť absence úpravy úroků z prodlení
je pro sociální dávky příznačná a úmysl zákonodárce vyloučit úroky z prodlení u této dávky je tak zřejmý
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, č. j. 3 Ans 4/2013 - 37), služební příjem je
odměnou vyplácenou příslušníkovi za výkon služby, tj. odměnou za práci ve smyslu čl. 28 Listiny základních práv
a svobod. Podle tohoto článku za vykonanou práci, nehledě na to, zdali byla vykonána v zaměstnaneckém či
služebním poměru, náleží spravedlivá odměna. Charakter ‚soukromoprávní mzdy‘ a služebního příjmu tak není
natolik odlišný, aby ospravedlňoval odlišný přístup v otázce úroků z prodlení. Ba naopak, takový přístup by
odporoval principu rovnosti, neboť pro něj neexistuje legitimní důvod. Podle Nejvyššího správního soudu může být
odměna za vykonanou práci (službu) spravedlivá pouze za předpokladu, že bude vyplacena včas. Pokud není
vyplacena včas, musí to být s ohledem na požadavek spravedlnosti reflektováno v její výši v době vyplacení.
Z uvedeného vyplývá, že nelze zjistit zákonodárcův úmysl vyloučit úroky z prodlení u služebního příjmu, přičemž
absenci úpravy úroků u služebního příjmu je nutné vnímat jako neúplnost právního řádu z pohledu rovnosti
a dalších obecných principů. Jedná se tedy jak o mezeru nevědomou, tak nepravou. Takovou mezeru je nutné
zaplnit. Pokud by totiž soud dospěl k opačnému závěru a uvedenou mezeru by odmítl zaplnit, resp. by ji vůbec
neshledal, vedlo by takové řešení k nespravedlivému výsledku (viz předchozí odstavec). (…) S ohledem
na charakter služebního příjmu, jakožto odměny za vykonanou práci (službu), a jeho podobnost
se soukromoprávními peněžitými plněními lze dle názoru soudu využít analogie iuris ve vztahu k základním
principům soukromoprávního institutu úroků z prodlení, jenž je upraven zejména v ustanovení §1968
občanského zákoníku (dříve podobná úprava v §517 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník). (…) Podle
zmíněného ustanovení §1968 občanského zákoníku je v prodlení ten dlužník, který dluh neplní řádně a včas.
Bezpečnostní sbor (Policie České republiky) se tu tedy nachází v pozici dlužníka a příslušník v pozici věřitele.
Za použití analogie iuris tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nárok na úroky z prodlení s vyplacením
služebního příjmu, tedy i doplatku služebního příjmu za výkon služby přesčas, existuje.“
[37] Městský soud tedy bude v novém řízení zavázán posoudit právní otázku, zda měl služební
funkcionář pravomoc rozhodnout i o úroku z prodlení z nevyplaceného služebního příjmu,
souladně s výše citovaným názorem Nejvyššího správního soudu, tady tak, že i za účinnosti
zákona o služebním poměru služební funkcionář tuto pravomoc má.
[38] Souladně s výše citovaným rozsudkem posoudí i otázku určení okamžiku, kdy nastalo
prodlení s výplatou služebního příjmu. K ní se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve vztahu
k prodlení u doplatku za službu přesčas tak, že „doplatek za službu přesčas vzniká přímo ze zákona
a rozhodnutí služebního funkcionáře o tomto doplatku je tedy deklaratorním rozhodnutím, jímž se pouze stvrzuje
(osvědčuje) nárok příslušníka. (…) Opačný závěr, kdy by vznik nároku na doplatek byl vázán na vydání
rozhodnutí služebního funkcionáře, by podle Nejvyššího správního soudu byl nejen v rozporu s doslovným zněním
zákona, ale zároveň by mohl dát služebnímu funkcionáři možnost o nároku rozhodovat s libovolným zpožděním,
přičemž by poté příslušníci byli kráceni na jejich právu na spravedlivou odměnu, které v sobě, jak bylo výše
vysvětleno, zahrnuje v tomto případě i úroky z prodlení. Argumentu, že nárok vzniká až konstitutivním
rozhodnutím služebního funkcionáře, tak nemohl Nejvyšší správní soud přisvědčit.“
[39] Ředitel odboru rozhodnutím ze dne 18. 6. 2013 rozhodl o celé řadě stěžovatelčiných
mzdových nároků, o dalších pak rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 10. 2013. Bude
na městském soudu, aby v novém řízení posoudil, které z těchto nároků příslušely stěžovatelce
ze zákona a těmito rozhodnutími byly opravdu pouze deklarovány, takže na ně dopadá výše
citovaný právní názor Nejvyššího správního soudu, a které nároky byly naopak těmito
rozhodnutími konstitutivně založeny, takže až od jejich vydání začalo běžet prodlení.
[40] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů rozsudek městského soudu s odkazem
na §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení, ve kterém je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[41] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. ledna 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu