ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.329.2016:46
sp. zn. 7 As 329/2016 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: F. P., zastoupeného
Mgr. Evou Krahulíkovou, advokátkou se sídlem Ke skalkám 58, Praha 10, proti žalovanému:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 11. 2016, č. j. 22 A 113/2014 -
55,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 11. 2016, č. j. 22 A 113/2014 - 55,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce požádal dne 27. 2. 2014 Zdravotní ústav se sídlem v Ostravě (dále jen „zdravotní
ústav“) o poskytnutí následujících informací: 1. informace o hodnotách hluku u každého
jednotlivého výstřelu naměřeného při měření hluku ze Střelnice Ludvíkovice dne 25. 8. 2012
na měřicím místě č. 2; 2. informace o přesných časových údajích těchto výstřelů z měřicího místa
č. 2 dne 25. 8. 2012; 3. informace o přesných časových údajích těchto výstřelů a soustřelů
z měřicího místa č. 1 dne 25. 8. 2012; 4. fotodokumentace všech měřicích míst při měření hluku
ze Střelnice Ludvíkovice dne 8. 9. 2013; 5. data z paměti všech měřicích přístrojů použitých
při měření dne 8. 9. 2013, a to ve formátu těchto měřicích přístrojů.
[2] Přípisem ze dne 6. 3. 2014, č. j. ZU/05795/2014, sdělil zdravotní ústav žalobci,
že za vyhledání a načtení dat z archivu, zpracování načtených dat dle bodů 1 až 5 a jejich
rozčlenění požaduje podle §17 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
úhradu ve výši 750 Kč. Poté, co žalobce tuto úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací
zaplatil, poskytl mu zdravotní ústav rozhodnutím ze dne 7. 4. 2014, č. j. ZU/10325/2014,
informace k dotazům 1, 2 a 3. K dotazu 4 poslal fotodokumentaci pouze z měřicího místa č. 1,
neboť jiná v protokolu z měření hluku nebyla obsažena. Odpověď na část dotazu 5 týkající
se měřicího místa č. 1 poslal jako přílohu na CD.
[3] Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí stížnost podle §16a odst. 1 písm. c) zákona
o svobodném přístupu k informacím, kterou brojil proti tomu, že nebylo rozhodnuto o odmítnutí
jeho žádosti ohledně zčásti neposkytnutých informací pod body 4 a 5. V souladu s pokynem
žalovaného poté zdravotní ústav rozhodnutím ze dne 17. 6. 2014, č. j. ZU/17819/2013, rozhodl
podle §15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím o odmítnutí části žádosti
o informace. Zdravotní ústav k informacím požadovaným pod body 4 a 5 uvedl, že měření sice
bylo prováděno nejen na místě č. 1, ale také na místě č. 2, ovšem data získaná z měřicího místa
č. 1 byla vyhodnocena jako dostačující, takže data z měřicího místa č. 2 nebyla k vyhodnocení
potřeba, a nebyla proto dále zpracovávána ani uchovávána, takže je nebylo možné poskytnout.
[4] Stěžovatel napadl toto rozhodnutí odvoláním, o němž rozhodl žalovaný rozhodnutím
ze dne 25. 7. 2014, č. j. 38414/2014-NH-30.1.-22.7.14, jímž změnil výrok napadeného rozhodnutí
zdravotního ústavu tak, že se odmítá část žádosti o informace v bodech 4 a 5, kromě informací,
které již byly žalobci poskytnuty, tedy fotodokumentace měřicího místa č. 1 a primárních dat
měřicího přístroje z měřicího místa č. 1. Napravil tím pochybení zdravotního ústavu, který odmítl
část žalobcovy žádosti o informace, aniž by přesně specifikoval, kterou část odmítl, neboť to
vyplynulo až z odůvodnění rozhodnutí zdravotního ústavu. V samotném neposkytnutí části
informací k bodům 4 a 5 se žalovaný se zdravotním ústavem ztotožnil, neboť povinný subjekt
nemá podle zákona o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout informace,
které objektivně nemá k dispozici. Žalovaný připomněl žalobci, že ze zaplacení úhrady nákladů
za poskytnutí informace ještě neplyne nárok žadatele na poskytnutí informace v požadovaném
rozsahu. K samotným neposkytnutým informacím žalovaný uvedl, že místa měření byla vybrána
zaměstnancem Krajské hygienické stanice Ústí nad Labem, a pokud bylo následně vyhodnoceno,
že dostačují data z hodnoceného měřicího místa č. 1, stalo se vyhodnocení z měřicího místa č. 2
bezvýznamným, takže jeho výsledky nebyly následně zahrnuty do protokolu a samostatně
vyhodnoceny.
II.
[5] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě,
opřenou o tvrzení, že kdyby žalobce věděl, že mu některé informace nebudou poskytnuty, nikdy
by zdravotnímu ústavu nezaplatil požadovanou úhradu, neboť největší hodnotu pro něj měly
právě ty informace, které mu nakonec nebyly poskytnuty. Žalobce upozornil také na měnící
se důvody neposkytnutí části požadovaných informací.
[6] Krajský soud žalobě vyhověl, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Krajský soud nejprve označil za logické, aby povinný subjekt nejprve rozhodl o částečném
odmítnutí žádosti a následně žadatele vyzval k zaplacení úhrady dle §17 zákona o svobodném
přístupu k informacím, nicméně pokud požadovaná informace neexistuje a povinný subjekt ani
nemá povinnost takovou informaci mít, nemůže být žadateli poskytnuta, i když byla úhrada
ve smyslu §17 zákona o svobodném přístupu k informacím předem zaplacena.
[7] Zároveň ale krajský soud při ústním jednání provedl jako důkaz žalobcem předložený
metodický návod žalovaného ze dne 11. 12. 2001 č. j. HEM-300-11.12.01-34065, a rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 9. 2014, č. j. 47878/2014-NH-30.1-19.9.14/I., z nichž zjistil, že žalovaný
zhruba v době, kdy vydal napadené rozhodnutí, zrušil rozhodnutí Zdravotního ústavu Ústí
nad Labem o odmítnutí poskytnutí informací, které bylo založené na stejné argumentaci. V tomto
druhém rozhodnutí žalovaný zdůraznil, že při měření bylo postupováno podle jeho metodického
návodu ze dne 11. 12. 2001, ze kterého je zřejmé, že výpočet nejistot vychází z hodnot získaných
měřením, a proto je povinný subjekt musí mít k dispozici. Pokud by protokol o měření hluku byl
zdravotním ústavem vypracován v souladu s metodickým návodem, byly by v něm tyto
skutečnosti uvedeny. Krajský soud poukázal na §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, a na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z nichž plyne zákaz bezdůvodně rozhodovat
odlišně o obdobných případech. Krajský soud měl za prokázané, že žalovaný prakticky v téže
době rozhodl v obdobných případech odlišně, aniž by rozdílnost v tomto postupu odůvodnil.
Tím zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností, a proto ho krajský soud podle §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
III.
[8] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatel nejprve připomněl, že měření hluku ze střelnice v Ludvíkovicích prováděl dne
8. 9. 2013 zaměstnanec Centra hygienických laboratoří Národní referenční laboratoře
pro komunální hluk a vibrace zdravotního ústavu, a to na základě objednávky Krajské hygienické
stanice Ústeckého kraje, která šetřila podnět M. R., uživatele rodinného domu č. p. X v L.
Předmětem měření tak byl v souladu s objednávkou chráněný venkovní prostor tohoto
rodinného domu coby měřicí místo č. 1. Měřicí místo č. 2 před domem č. p. X si při měření určil
zaměstnanec zdravotního ústavu sám jako místo referenční pro případ, že by na měřicím místě č.
1 nebylo možno stanovit přesný počet a časy jednotlivých výstřelů a soustřelů ze střelnice.
Jakmile pracovník zjistil, že měřicí místo č. 1 poskytlo dostatečné údaje, takže data z referenčního
měřicího místa č. 2 nebyla potřebná, údaje z měřicího místa č. 2 smazal jako nadbytečná a
zatěžující paměť přístrojů. Tyto informace tedy neměl a ani neměl podle §86 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, povinnost je mít. Žalobce mohl ve věci sám učinit podnět, jako
to učinil pan R., nebo si sám mohl objednat měření hluku u některého ze zdravotních ústavů, to
však neudělal.
[10] Stěžovatel nesouhlasil s označením svého rozhodnutí za nepřezkoumatelné. Krajský soud
překvapivě postavil svůj závěr o nepřezkoumatelnosti jeho rozhodnutí na metodickém návodu
žalovaného ze dne 11. 12. 2001, č. j. HEM-300-11.12.01-34065, a na rozhodnutí žalovaného
ze dne 30. 9. 2014, č. j. 47878/2014-NH-30.1-19.9.14/I., jež žalobce předložil při ústním jednání.
Stěžovatel ovšem připomněl, že obě jeho rozhodnutí se týkala odlišných otázek. V rozhodnutí
ze dne 30. 9. 2014 šlo o žádost o sdělení, jak byly určeny hodnoty hluku, tedy o informace
o způsobu měření, konkrétně o nejistotě měření a použitých výpočtových hodnotách, které byly
zahrnuty do příslušného protokolu. V nyní rozhodované věci však jde naopak o primární data
z měřicích přístrojů pro měřicí místo nešetřené kontrolou, a tudíž nezahrnuté do protokolu
o měření. Šlo tedy o evidentně jinou věc. K tvrzení krajského soudu, že zdravotní ústav měl
povinnost mít, uchovávat a na žádost poskytnout primární data, stěžovatel připomněl, co jsou
primární data a jak jsou odlišná od pojmu „nejistota měření“, který je standardním pojmem
souvisejícím s hodnocením měření hluku ve vztahu k plnění hygienického limitu. Nejistota
měření je odhad intervalu hodnot přiřazený výsledku měření, o němž se tvrdí, že uvnitř něho leží
správná hodnota. Požadavky krajského soudu na poskytnutí údajů o nejistotě měření tak lze
vztáhnout jedině k měřicímu místu č. 1, jehož se však žaloba netýkala. Navíc zdravotní ústav jen
provádí měření na objednávku krajské hygienické stanice, která určuje měřicí místa, takže je
nesmyslné jej činit odpovědným za to, že vlastní měření nebylo provedeno v měřicím místě č. 2.
Za situace, kdy zde vlastní měření nebylo provedeno, je také nerealistické po zdravotním ústavu
chtít, aby tato data poskytl, neboť v roce 2016 či 2017 nemůže znovu vytvořit primární data
měření hluku, které se uskutečnilo dne 8. 9. 2013.
[11] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby byl rozsudek krajského soudu zrušen a věc mu
byla vrácena k dalšímu řízení. Zároveň navrhl přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
IV.
[12] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti polemizoval s názorem krajského soudu ohledně
výkladu povinnosti povinného subjektu poskytnout celou požadovanou informaci poté,
co žadatel zaplatí částku požadovanou podle §17 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Dále vytýkal krajskému soudu, že neprovedl některé jím navržené důkazy a že nenařídil
zdravotnímu ústavu podle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, aby poskytl
požadované informace. Žalobce také polemizoval s výkladem pojmu „primární data“. Z těchto
důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu, zrušil rozhodnutí
žalovaného ze dne 25. 7. 2014 a rozhodnutí zdravotního ústavu ze dne 17. 6. 2014 a aby nařídil
zdravotnímu ústavu podle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím poskytnutí
dosud neposkytnutých informací podle bodů 4 a 5 jeho žádosti.
V.
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost je důvodná.
[15] Stěžovatel v kasační stížnosti polemizoval s názorem krajského soudu, že v žalobcově
věci rozhodl dne 25. 7. 2014 bez patřičného důvodu jinak než ve svém rozhodnutí
ze dne 30. 9. 2014 týkajícím se obdobného případu.
[16] S krajským soudem se lze ztotožnit v obecném východisku o nepřípustnosti toho,
aby správní orgány rozhodovaly bez patřičného vysvětlení rozdílně o obdobných případech.
Krajský soud zde správně upozornil, že takový postup by byl v rozporu s principem vyjádřeným
v §2 odst. 4 správního řádu, podle něhož „[s]právní orgán dbá (…), aby při rozhodování skutkově
shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“ Krajský soud také správně poukázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu k této otázce, zejména na jeho rozsudek
ze dne 22. 7. 2016, č. j. 5 As 21/2016 - 56: „Ne každé rozdílné posuzování obdobných situací musí být
nutně libovůlí a neodůvodněně nerovným zacházením (§2 odst. 4 správního řádu). Odchýlit se od určité správní
praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze do budoucna, z racionálních
důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká.“
[17] Ani stěžovatel ostatně nevyjadřuje nesouhlas s těmito východisky, pouze s jejich aplikací
v nyní posuzovaném případě, neboť nevidí onu krajským soudem kritizovanou odlišnost svého
postupu v obdobných případech. Nejvyšší správní soud se s ním v tomto ohledu ztotožňuje,
neboť tato podobnost obou případů není skutečně patrná.
[18] V žalobcově případě stěžovatel vysvětlil ve svém rozhodnutí ze dne 25. 7. 2014,
že krajská hygienická stanice požadovala po zdravotním ústavu provedení měření hluku
u rodinného domu M. R., L. č. p. X. Zde bylo při měření dne 8. 9. 2013 měřicí místo č. 1. Měření
bylo sice prováděno i na pomocném měřicím místě č. 2 u domu č. p. X, ovšem zde získaná data
zdravotní ústav nezpracovával a neuchovával, protože se stala nadbytečnými poté, co data
z měřicího místa č. 1, k němuž směřovala objednávka, poskytla dostatečně relevantní údaje.
[19] Oproti tomu v žalobcem předloženém stěžovatelově rozhodnutí ze dne 30. 9. 2014,
č. j. 47878/2014-NH-30.1-19.9.14/I., zrušil stěžovatel rozhodnutí Zdravotního ústavu se sídlem
v Ústí nad Labem, kterým tento zdravotní ústav odmítl žadatelce poskytnout informace,
které požadovala pod body 5 až 8 své žádosti, totiž hodnoty hluku pro výstřely zahrnuté
do výsledků měření pro různá měřicí místa a sdělení, jak byly tyto hodnoty určeny (medián nebo
jinak). Odmítnutí bylo odůvodněno tím, že údajně nešlo o informaci ani o doprovodnou
informaci ve smyslu §3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel vyšel ve svém
zrušujícím rozhodnutí ze svého metodického návodu pro měření a hodnocení hluku
v mimopracovním prostředí ze dne 11. 12. 2001, podle nějž musí protokol o měření mimo jiné
obsahovat použité měřicí a výpočtové metody, výsledky všech akustických měření nebo výpočtů
hluku, včetně nejistoty, a odkaz na postup stanovení nejistoty měření. Stěžovatel tedy shledal,
že pokud nebyly tyto údaje v rozporu s metodickým návodem uvedeny přímo v protokolu
o měření hluku, mají být sděleny na žádost o informace, a pokud jsou měření provedená v roce
2009 stále aktuální, je namístě tento protokol také opravit.
[20] Krajský soud postavil svůj rozsudek na názoru, že obě rozhodnutí se týkala obdobného
problému, ale dospěla k opačným výrokům. Nejvyšší správní soud se ovšem shoduje
se stěžovatelem v tom, že není zjevné, v čem má tato podobnost spočívat. Rozhodnutí
ze dne 30. 9. 2014 se týkalo údajů o hodnotách hluku a způsobu měření, tedy informací,
které měly být podle stěžovatele zahrnuty přímo do protokolů o měření a původně nebyly
žadatelce poskytnuty proto, že povinný subjekt necítil povinnost je poskytnout. Naopak
rozhodnutí v žalobcově věci ze dne 25. 7. 2014 se týkalo dat, která v době kontrolního měření
patrně skutečně byla v měřicím přístroji, ovšem stěžovatel přesvědčivě vysvětlil, proč nebyla dále
uchovávána a zpracovávána, a tedy proč je v době podání žalobcovy žádosti o informace
zdravotní ústav vůbec neměl k dispozici a proč neměl povinnost je mít.
[21] Není tedy zřejmé, v čem spatřoval krajský soud podobnost mezi oběma situacemi,
které se zdají být spíše odlišné. V rozsudku k tomu na straně 5 a 6 uvedl kromě shrnutí obecných
principů pouze následující: „U jednání bylo dokazování doplněno metodickým návodem žalovaného ze dne
11.12.2001 č.j. HEM-300-11.12.01-34065 a především rozhodnutím žalovaného ze dne 30.9.2014
č.j. 47878/2014-NH-30.1-19.9.14/I., z nichž soud zjistil, že žalovaný v době blízké okamžiku vydání
žalobou napadenému rozhodnutí zrušil rozhodnutí Zdravotního ústavu Ústí nad Labem, o odmítnutí poskytnutí
informací, vystavěné na stejné argumentaci. Zdůraznil v něm, že při měření bylo postupováno podle metodického
návodu žalovaného ze dne 11.12.2001 č.j. HEM-300-11.12.01-34065, ze kterého je zřejmé, že výpočet nejistot
vychází z hodnot získaných měřením, a proto je povinný subjekt k dispozici mít musí. Pokud by protokol
o měření hluku byl zdravotním ústavem vypracován v souladu s uvedeným metodickým návodem, byly by v něm
uvedené skutečnosti uvedeny. (…) V nyní posuzované věci je zřejmé, že žalovaný prakticky v téže době rozhodl
v obdobných případech odlišně, aniž by rozdílnost v tomto postupu odůvodnil. Tím zatížil své rozhodnutí
nepřezkoumatelností, a proto ho krajský soud podle §76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. zrušil a věc podle §78
odst. 4 s.ř.s. vrátil žalovanému k dalšímu řízení.“ Za situace, kdy z tohoto odůvodnění nevyplývá,
v čem krajský soud spatřoval podobnost obou případů, na níž založil své klíčové tvrzení,
že se stěžovatel v žalobcově případě neodůvodněně odchýlil od své vlastní správní praxe,
nezbývá než jeho rozsudek zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti
rozsudku.
[22] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů rozsudek krajského soudu s odkazem
na §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení, ve kterém je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[23] Nejvyšší správní soud samostatně nerozhodoval o stěžovatelově návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti, protože o tomto mimořádném opravném prostředku bylo
rozhodnuto bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a obstarání dalších
podkladů nutných pro rozhodnutí.
[24] Co se týče žalobcova vyjádření ke kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud se nemohl
zabývat těmi námitkami, které se zcela míjely s kasační stížností žalovaného a směřovaly
ke zrušení rozsudku krajského soudu, rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí zdravotního ústavu.
Nejvyšší správní soud nemůže jeho vyjádření ke kasační stížnosti žalovaného pojmout jako
samostatnou kasační stížnost založenou na zcela jiných důvodech.
[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. ledna 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu