ECLI:CZ:NSS:2017:8.AZS.109.2016:29
sp. zn. 8 Azs 109/2016-29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Miloslava Výborného, v právní věci žalobkyně: A. V., proti
žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí
Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 11. 10. 2013, čj. MV-27533-
4/SO/sen-2013, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
15. 3. 2016, čj. 11 A 173/2013-54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) rozhodnutím ze dne 4. 9. 2012, čj. OAM-57351-11/DP-2011, zastavilo podle §169
odst. 8 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení
doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem
podnikání – účast v právnické osobě (dále také jen „povolení k pobytu“). Důvodem bylo,
že si žalobkyně ve lhůtě vyplývající z §44a odst. 13 uvedeného zákona nepřevzala průkaz
o povolení k pobytu, ani v této lhůtě nesdělila, že jí v převzetí brání důvody na její vůli nezávislé.
[2] Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím
zamítla a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila.
II.
[3] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze, který
ji shledal důvodnou, shora označeným rozsudkem napadené rozhodnutí zrušil a věc žalované
vrátil k dalšímu řízení.
[4] Městský soud dospěl k závěru, že v případě žalobkyně nebyl důvod pro zastavení řízení
podle §169 odst. 8 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Sice připustil, že žalobkyně nesplnila svou
povinnost dostavit se v zákonem stanovené lhůtě k převzetí průkazu o povolení k pobytu, avšak
současně dovodil, že splnění podmínek pro zastavení řízení je nutné posuzovat s ohledem
na konkrétní okolnosti případu. V tomto směru poukázal na skutečnost, že žalobkyně po pořízení
biometrických údajů požádala o vystavení tzv. překlenovacího štítku; této žádosti nebylo
vyhověno. Jelikož se chtěla vyhnout nelegálnímu pobytu na území České republiky, vycestovala
žalobkyně do země svého původu. Městský soud nepřisvědčil žalované, že žalobkyně vycestovala
mimo území České republiky „z vlastní vůle“. Poukázal na neúspěšnou snahu žalobkyně o získání
překlenovacího víza na zastupitelském úřadě v Moskvě a zdůraznil, že to byl správní orgán
prvního stupně, který vytvořil překážku pro splnění povinnosti vyzvednout průkaz o povolení
k pobytu. Městský soud rovněž upozornil na skutečnost, že žalobkyně podala žádost
o prodloužení povolení k pobytu již 2. 8. 2011, tedy v době, kdy na území České republiky
pobývala legálně. Její žádosti však správní orgán prvního stupně vyhověl až 26. 4. 2012. Podle
městského soudu tedy nelze pominout, že nepřiměřená délka řízení před správním orgánem
prvního stupně měla vliv na to, že žalobkyni v období mezi pořízením jejích biometrických údajů
a dnem, kdy si měla vyzvednout průkaz o povolení k pobytu, uplynula doba platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu.
[5] Z právě uvedených důvodů považoval městský soud za nepřípustně formalistické,
aby správní orgán prvního stupně dané řízení vzhledem ke všem souvisejícím okolnostem zastavil
pouze na základě nesplnění povinnosti k převzetí průkazu o povolení k pobytu coby posledního
kroku v řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu.
III.
[6] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) brojila proti rozsudku městského soudu kasační
stížností z důvodů vyplývajících z §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítala nezákonnost
napadeného rozsudku z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení a také nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající v jeho nesrozumitelnosti
a nedostatku důvodů, popřípadě existenci jiné vady řízení před soudem.
[7] Stěžovatelka nesouhlasila s tím, že její rozhodnutí bylo nepřiměřeně formalistické. Měla
za to, že správní orgán prvního stupně nemohl v řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení doby
platnosti povolení k pobytu postupovat jinak, než dané řízení zastavit. Žalobkyně nesplnila svou
povinnost vyzvednout si v zákonem stanovené lhůtě průkaz o povolení k pobytu, ani správnímu
orgánu prvního stupně nesdělila, že jí v převzetí brání důvody na její vůli nezávislé, a to navzdory
skutečnosti, že ji správní orgán prvního stupně řádně vyzval k převzetí tohoto průkazu a poučil
ji o negativních následcích nesplnění uvedené povinnosti.
[8] Stěžovatelka poukázala na to, že žalobkyně uvedla důvody, které jí bránily v převzetí
průkazu o povolení k pobytu teprve až v odvolacím řízení, svá tvrzení však nijak neprokázala
a neunesla důkazní břemeno. Městský soud tedy při rozhodování vycházel pouze z ničím
nepodložených tvrzení žalobkyně. Stěžovatelka v dané souvislosti odkázala na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, čj. 3 Azs 273/2015-30, v němž vyložil pojem
„důvody na vůli cizince nezávislé“; za ty považuje objektivně dané skutečnosti zdůvodňující prominutí
lhůty k převzetí průkazu o povolení k pobytu, jako jsou například nemoci či živelné pohromy.
Tyto důvody je účastník řízení povinen správnímu orgánu sdělit ve lhůtě pro převzetí průkazu
o povolení k pobytu.
[9] Podle mínění stěžovatelky žalobkyně ani v odvolacím řízení neuvedla žádné relevantní
důvody, pro něž si nevyzvedla průkaz o povolení k pobytu v zákonné lhůtě, a které nemohla
uplatnit již v řízení před správním orgánem prvního stupně. Stěžovatelka proto nemohla k daným
skutečnostem podle §82 odst. 4 správního řádu přihlédnout. Žalobkyně mohla a měla písemně
ve smyslu §15 správního řádu požádat o prodloužení lhůty k převzetí průkazu a informovat
správní orgán prvního stupně o jejím jednání na zastupitelském úřadě v Moskvě. Neznalost
zákona jde v daném případě k tíži žalobkyně.
[10] Stěžovatelka odmítla závěr městského soudu o tom, že informaci o odjezdu žalobkyně
mimo území České republiky „z vlastní vůle“, zjistila z jejího odvolání. To stěžovatelka
v napadeném rozhodnutí neuvedla. Sousloví „z vlastní vůle“, použité v napadeném rozhodnutí,
souviselo s jejím přesvědčením, že žalobkyně nebyla nucena území České republiky opustit.
Poukázala na to, že ani po skončení doby platnosti povolení k pobytu by se pobyt žalobkyně
na území České republiky nestal nelegálním. Žalobkyně by pobývala na území České republiky
legálně na základě fikce pobytu ve smyslu §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, a to až do právní
moci rozhodnutí, které mělo nabýt právě převzetím průkazu o povolení k pobytu.
IV.
[11] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
V.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Spornou byla v posuzované věci otázka, zda s ohledem na okolnosti případu došlo
k naplnění předpokladů pro zastavení řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu na území České republiky.
[15] Jakkoliv stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňovala kasační důvod vyplývající z §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., bližší důvody, pro něž považovala napadený rozsudek nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů či pro nesrozumitelnost, ani konkrétní skutečnosti, v nichž spatřovala
vadu řízení před městským soudem, mající vliv na zákonnost jeho rozsudku, neuvedla. Nejvyšší
správní soud přesto zvažoval, zda napadený rozsudek či řízení jeho vydání předcházející netrpí
některým z vytčených nedostatků; je totiž povinen k vadám podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
přihlédnout z úřední povinnosti.
[16] Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné,
musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc
podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil (srov. např.
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75). Uvedené
požadavky napadený rozsudek splňuje. Městský soud přehledně popsal skutkový stav, z nějž
vyšel, a s žalobními námitkami se řádně a srozumitelně vypořádal. O správnosti jeho závěrů bude
pojednáno dále. Nejvyšší správní soud současně neshledal ani žádnou takovou vadu řízení před
městským soudem, která by mohla mít vliv na zákonnost jeho rozsudku. Naplnění kasačního
důvodu vyplývajícího z §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. proto nedovodil.
[17] V dalším se tudíž Nejvyšší správní soud zabýval opodstatněností námitky, týkající
se nesprávného právního posouzení věci městským soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[18] Městský soud shledal v postupu správního orgánu prvního stupně nepřípustný
formalismus a dovodil, že žalovaný „v rozporu s ustanovením §2 odst. 4 správního řádu nezohlednil
všechny okolnosti daného případu, tedy i skutečnost, že žalobkyně podala žádost o prodloužení povolení
k dlouhodobému pobytu již dne 2.8.2011, tedy v době, kdy na území pobývala legálně. Přesto bylo její žádosti
vyhověno až dne 26.4.2012.“ Vyšel též z toho, že správní orgán prvního stupně měl před vydáním
rozhodnutí o zastavení řízení zhodnotit tvrzení žalobkyně, že nebylo vyhověno její žádosti
s odůvodněním, že jí již byly odebrány biometrické údaje. Uvedená skutečnost totiž podle
městského soudu měla zásadní vliv na rozhodnutí žalobkyně vycestovat z území České republiky,
aby předešla tomu, že se zde bude nacházet nelegálně.
[19] Nejvyšší správní soud poukazuje na obsah správního spisu, z nějž vyplývají pro věc
významné skutečnosti, aniž je o nich mezi účastníky řízení sporu. Na základě žádosti žalobkyně
ze dne 2. 8. 2011 o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu správní orgán
prvního stupně dne 26. 4. 2012 rozhodl, že žádosti vyhovuje a učinil o tom záznam do spisu.
Povolení k pobytu prodloužil na dobu od 24. 9. 2011 do 23. 9. 2013. Dne 21. 5. 2012 pořídil
potřebné biometrické údaje a současně žalobkyni vyzval k převzetí průkazu o povolení k pobytu
dne 4. 7. 2012. Žalobkyně se k převzetí průkazu ve stanovený den nedostavila, správní orgán
prvního stupně řízení dne 4. 9. 2012 zastavil a usnesení žalobkyni doručil fikcí dne 17. 9. 2012.
V odvolání proti uvedenému usnesení žalobkyně namítla, že žádosti o vystavení „vízového
štítku“ správní orgán prvního stupně nevyhověl, ačkoliv platnost předchozího trvala jen
do 15. 6. 2012 a ona musela vycestovat do země svého původu. Ani zastupitelský úřad v Moskvě,
k němuž se dne 20. 6. 2012 dostavila, včas nerozhodl o její žádosti o vydání víza za účelem
převzetí povolení k pobytu. Podle žalobkyně „neudělení víza k převzetí povolení k pobytu na území ČR
je důvodem nezávislým na (její) vůli … a zároveň tato situace vznikla především z důvodu pochybení správních
orgánů.“ Žalovaná na to rozhodla napadeným rozhodnutím.
[20] Skutečnost, že po skončení platnosti „vízového štítku“ (po 15. 6. 2012) správní orgán
nevystavil další, stěžovatelka nerozporuje. Tento „vízový štítek“ u žadatelů o prodloužení
povolení k dlouhodobému pobytu je osvědčením vydávaným na žádost cizince do jeho
cestovního dokladu, kterým se deklaruje, že cizinec pobývá v České republice na základě povolení
k (dlouhodobému) pobytu, a podal včas žádost o prodloužení jeho platnosti, o níž nebylo
rozhodnuto, a přitom již skončila platnost předchozího povolení k pobytu. Nejvyšší správní soud
doplňuje, že požádala-li žalobkyně o jeho vystavení, měl správní orgán této žádosti vyhovět
(srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, čj. 1 Ans 2/2009-71);
tak se prokazatelně v posuzované věci nestalo. Po vycestování žalobkyně z České republiky
(v době před termínem stanoveným pro převzetí průkazu o povolení k pobytu) nevystavil
zastupitelský úřad České republiky ani vízum, které by opravňovalo žalobkyni k převzetí průkazu
o povolení k pobytu, ač z jejího cestovního dokladu (viz kopie jeho strany 19 ve správním spisu)
plyne, že se dne 20. 6. 2012 k tomuto úřadu s žádostí o udělení uvedeného víza dostavila.
Do doby vydání rozhodnutí ministerstva vnitra o zastavení řízení o uvedené žádosti žalobkyně
zastupitelský úřad nerozhodl.
[21] Vycházeje z těchto skutkových okolností Nejvyšší správní soud přitakává závěru
městského soudu, podle něhož správní orgán prvního stupně ve věci prodloužení povolení
k pobytu postupoval liknavě a měl zcela zásadní vliv na situaci, do níž se žalobkyně dostala.
Ta řádně a v dostatečném předstihu požádala o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu, které následně, avšak s velkým prodlením, správní orgán prvního stupně vyhověl. Také
v dalším průběhu řízení žalobkyně činila vše, co na ní jako na cizím státním příslušníkovi
bylo možno spravedlivě požadovat, aby dostála svým povinnostem a dosáhla právní moci
již vydaného rozhodnutí (formou převzetí průkazu o povolení k pobytu). Takto požádala nejprve
o vystavení překlenovacího štítku a poté i víza u zastupitelského úřadu v Moskvě za účelem
převzetí povolení k dlouhodobému pobytu.
[22] Kasační soud proto souhlasí s přiléhavými závěry městského soudu, že to byl právě
správní orgán prvního stupně, který měl učinit ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu maximum
pro to, aby správní řízení bylo zdárně završeno předáním a převzetím průkazu o povolení
k pobytu, nikoliv pouze formalisticky, v době, kdy sám byl ve značném prodlení s vyřizováním
žádosti žalobkyně, bez dalšího vyčkat uplynutí doby a řízení podle §44a odst. 13 zákona o pobytu
cizinců zastavit.
[23] Závěr, že průtahy v řízení, jichž se správní orgán dopustil, nezakládají nezákonnost
správního rozhodnutí, správně vyslovil již městský soud. To však samo o sobě neznamená,
že by měl potvrdit jako zákonné, odpovídající požadavkům dobré správy, napadené rozhodnutí,
jež je vystavěno na ryze formálním posouzení zákonných podmínek pro zastavení daného řízení
bez zohlednění konkrétních okolností případu, které v případě žalobkyně nastaly. Nejvyšší
správní soud naopak souhlasí se závěry obsaženými v napadeném rozsudku, že „splnění podmínek
pro zastavení řízení je nutné posuzovat s ohledem na konkrétní skutečnosti ve vztahu k účastnici řízení
a na konkrétní okolnosti případu“; těmto požadavkům správní orgány v řízení nedostály.
[24] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že povolení k dlouhodobému pobytu
se považuje podle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců za platné do doby nabytí právní moci
rozhodnutí o podané žádosti o prodloužení doby platnosti dlouhodobého pobytu, uplyne-li doba
jeho platnosti před rozhodnutím o ní a že pokud správní orgán žádosti vyhoví, jako tomu bylo
v posuzovaném případě, platí tato fikce až do předání průkazu o povolení k pobytu. V nyní
souzené věci však je třeba přihlédnout k tomu, že žalobkyně vyvinula zcela dostatečné úsilí,
aby řízení o prodloužení platnosti jejího povolení k pobytu proběhlo bez průtahů a se správními
orgány spolupracovala způsobem, který po ní bylo možno po právu žádat, jakkoliv pro ni byla
situace i vzhledem ke složitosti právní úpravy zákona o pobytu cizinců značně nepřehledná
a obtížně pochopitelná a srozumitelná.
[25] Nejvyšší správní soud tedy považuje rozsudek městského soudu za přiléhavý skutkovým
okolnostem věci a v podrobnostech poukazuje na věcně správné závěry v něm uvedené. Nemá
k nim žádná další doplnění a neshledává proto ani důvod je na tomto místě opakovat.
VI.
[26] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji podle §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační
stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyni, jíž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti svědčilo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
neboť jí v řízení o kasační stížnosti podle obsahu soudního spisu prokazatelně žádné náklady
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. října 2017
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu