ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.136.2017:47
sp. zn. 9 As 136/2017 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně: Z. Š., zast.
Mgr. Janem Bučkem, advokátem se sídlem Zátiší 3501, Frýdek-Místek, proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, ve věci ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 4. 2017, č. j. 22 A 164/2016 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností žalobkyně (dále „stěžovatelka“) brojí proti v záhlaví
označenému rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla
zamítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného. Tento zásah spatřovala
v tvrzení žalovaného, že „podle §96 odst. 1 správního řádu lze usnesení o zahájení přezkumného řízení
vydat nejpozději do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci“ a ve vydání sdělení ze dne 29. 8. 2016,
č. j. MSK 86855/2016 (dále jen „sdělení“), v němž je zmíněné tvrzení uvedeno. Krajský soud
žalobu pro její nedůvodnost zamítl podle §87 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[2] V napadeném rozsudku se soud zabýval důvodností návrhu u zásahové žaloby. Zkoumal
pět podmínek, které je nutné splnit pro přiznání ochrany dle §82 a násl. s. ř. s. Odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která těchto pět podmínek rozebírá. Následně
posoudil, zda byla stěžovatelka v důsledku sdělení zkrácena na svých právech a dospěl k závěru,
že nebyla. Konstatoval, že užití dozorčích prostředků je nenárokové vůči tomu, kdo podává
podnět a slouží k ochraně veřejného zájmu na zákonnosti výkonu veřejné správy, nikoliv
k realizaci veřejných subjektivních práv jednotlivců. Shrnul konstantní judikaturu správních
soudů k dané otázce. Pokud se správní orgán rozhodne neužít dozorčí prostředek, pak jeho
postup nemůže podléhat soudnímu přezkumu zaměřenému na ochranu veřejných subjektivních
práv jednotlivců. Tím spíše mu nemohou podléhat důvody, na základě kterých tak rozhodl.
Právní názor žalovaného byl základem postupu, který se nijak nedotýká veřejných subjektivních
práv stěžovatelky, proto nemůže podléhat hodnocení správního soudu.
[3] Nad rámec uvedeného nosného důvodu rozsudku uvedl, že se neztotožňuje s výkladem
stěžovatelky ve vztahu k §96 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „spr. ř.“).
V tomto ustanovení jsou stanoveny dvě lhůty, jedna dvouměsíční subjektivní a druhá jednoroční
objektivní. Obě lhůty se vztahují k usnesení o zahájení přezkumného řízení, což nevyvrátil ani
rozsudek Nejvyššího správního soudu, na který stěžovatelka odkázala. V něm bylo pouze
dovozeno, že lhůty dle §96 odst. 1 spr. ř. se uplatní i ve zkráceném přezkumném řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost z důvodů dle §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[5] Domnívá se, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť z rozsudku nevyplývá
žádná úvaha krajského soudu, na základě které dospěl k závěru, že žaloba je nedůvodná.
Usnesení Městského úřadu ve Frýdlantu nad Ostravicí ze dne 1. 6. 2015, č. j. MUFO 16334/2015
(dále jen „usnesení městského úřadu“) nabylo právní moci dne 1. 7. 2015 a žádost o provedení
přezkumného řízení byla žalovanému doručena dne 29. 6. 2016, tedy v jednoroční lhůtě. Sdělení
žalovaného tedy nemělo být vydáno, jelikož byla dodržena lhůta pro podání podnětu. Dále
namítá, že v rozsudku chybí úvaha o nedotčení jejích veřejných subjektivních práv, které plynou
z §94 odst. 1 a §96 odst. 1 spr. ř. Krajský soud také zjistil, že žalovaný nekonal v zákonných
lhůtách stanovených těmito ustanoveními. V napadeném rozsudku nicméně uvedl, že právní
názor žalovaného byl základem postupu, který se nijak nedotýká veřejných subjektivních práv
stěžovatelky. To svědčí o nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem.
[6] Namítá nezákonnost tvrzení žalovaného, který ve sdělení vypustil část textu §96 odst. 1
spr. ř. týkající se dvouměsíční subjektivní lhůty. Dopustil se tak úpravy zákonného ustanovení,
kterým mu byla stanovena povinnost konat. Žádost o provedení přezkumného řízení byla
doručena dne 29. 6. 2016 (v jednoroční objektivní lhůtě). Na základě své úřední činnosti
disponoval informacemi o zřejmých nesprávnostech, z nichž mohl usoudit, že usnesení
městského úřadu bylo vydáno v rozporu s právními předpisy. Měl proto vydat usnesení
o zahájení přezkumného řízení v subjektivní lhůtě nejdéle do dvou měsíců, tj. ode dne 29. 6. 2016
do konce objektivní lhůty, tedy do dne 1. 7. 2016. Délkou tohoto mezidobí (tři dny) se žalovaný
ani krajský soud nezabývali. Přesto však dospěli k závěru, že přezkumné řízení nelze zahájit
z důvodu uplynutí jednoleté lhůty.
[7] Dále shledává nesprávným, že žalovaný k zákonnosti usnesení městského úřadu nezaujal
žádné stanovisko, pouze odkázal na jeho nepřezkoumatelnost z důvodu uplynutí jednoleté lhůty.
V době obdržení žádosti o přezkumné řízení, ale přezkoumatelné bylo. Stěžovatelka se domnívá,
že žalovaný měl možnost před uplynutím jednoroční lhůty vydat usnesení o zahájení
přezkumného řízení a po případném zjištění, že právní předpisy nebyly porušeny, vydat usnesení
o zastavení přezkumného řízení. Nebo měl vydat sdělení podle §94 odst. 1 spr. ř., že neshledal
důvodu pro zahájení přezkumného řízení. Domnívá se, že žalovaný zmařil přezkumné řízení,
čímž se dopustil nezákonného zásahu do jejích procesních práv daných jí zákonem k hájení
majetkových a věcných práv.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil
při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností, kterou stěžovatelka spatřovala
v tom, že z rozsudku neplyne žádná úvaha krajského soudu, na základě které dospěl k závěru,
že žaloba je nedůvodná a také v absenci úvahy o nedotčení jejích veřejných subjektivních práv.
[11] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet
i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu
je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[12] V odůvodnění rozsudku jsou úvahy krajského soudu o nedůvodnosti zásahové žaloby
zcela jednoznačné a je z nich zřejmé, z jakého skutkového stavu vycházel, jak vyhodnotil pro věc
rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Své úvahy soud podrobně
rozebral na straně třetí a čtvrté napadeného rozsudku. Zde zkoumal otázku důvodnosti zásahové
žaloby, přičemž se zaměřil na splnění pěti zákonný podmínek. Neshledal však splnění podmínek
přímého zkrácení práv stěžovatelky, neboť té nebyly sdělením uloženy žádné povinnosti, ani
jí nebyla omezena její práva. Úvahu krajského soudu je možné shrnout tak, že i pokud by
odůvodnění sdělení, proč žalovaný přezkumné řízení nezahájí, bylo v rozporu s právními
předpisy, nemohlo by zasáhnout do veřejných subjektivních práv stěžovatelky, neboť na zahájení
přezkumného řízení nemá právní nárok, i kdyby pro jeho zahájení podmínky splněny byly. Úvaha
o důvodnosti žaloby odvíjející se od včasnosti podání podnětu k provedení přezkumného řízení
je mylná, neboť nedůvodnost žaloby s touto skutečností krajský soud vůbec nespojil. Spatřoval
ji v nesplnění zákonných podmínek, což dostatečně odůvodnil.
[13] Stěžovatelka dále spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku v absenci úvahy o nedotčení
jejích veřejných subjektivních práv. Soud považuje vypořádání krajským soudem za dostatečné,
neboť je z něj zřejmé, z jakého důvodu nedošlo ke zkrácení práv stěžovatelky. Z vypořádání
na straně třetí a čtvrté napadeného rozsudku jednoznačně plyne, že právní názor žalovaného byl
vysloven ve sdělení, které se nijak nedotýká jejích veřejných subjektivních práv. Byl-li odepřen
dozorčí prostředek, na jehož výkon neměla právo, pak tímto odepřením nemohlo být zasaženo
do veřejných subjektivních práv. Úvaha krajského soudu je tedy v tomto ohledu naprosto
dostatečná.
[14] Nesprávné posouzení §94 odst. 1 spr. ř. stěžovatelka poprvé namítla až v řízení před
Nejvyšším správním soudem. V řízení o žalobě nesporovala, že by jí nebyly sděleny důvody
nezahájení přezkumného řízení. Pokud tedy tuto námitku neuplatnila již v řízení před krajským
soudem, ač bezesporu mohla, a zmínila ji nově až v kasační stížnosti, rozšířila tak kasační důvody
nad rámec bodů žalobních. Dle §104 odst. 4 s. ř. s. jsou takovéto důvody považovány
za nepřípustné.
[15] Ve vztahu k §96 odst. 1 stěžovatelka uvádí, že z něj plyne její veřejné subjektivní právo,
které mohlo být zasaženo. Uvedené ustanovení stanovuje pouze zákonné lhůty pro vydání
usnesení o zahájení přezkumného řízení. Aby se skutečně dalo vůbec uvažovat o tom,
že nedodržením, respektive spíše namítaným marným uplynutím, stanovených lhůt by mohlo
dojít k zásahu do jejího veřejného subjektivního práva, tak by musela mít právní nárok na vydání
takového usnesení. Judikatura Nejvyššího správního soudu však již ve vztahu k §96 odst. 1 spr. ř.
dovodila, že na vydání tohoto usnesení není právní nárok. Z rozsudku ze dne 22. 7. 2009, č. j.
1 Ans 4/2009 – 66 plyne, že „přezkumné řízení lze zahájit právě jen z moci úřední (srov. §95 odst. 1
správního řádu). Účastník může v této věci podat pouze podnět, který není návrhem na zahájení řízení
(tak výslovně §94 odst. 1 věta třetí správního řádu). Podle ustálené judikatury vztahující se již ke správnímu
řádu z roku 1967 (č. 71/1967 Sb., §65) nemají účastníci nárok na užití prostředků dozorčího práva tedy na
zahájení přezkumného řízení a veřejná subjektivní práva účastníka zůstávají odložením podnětu tohoto účastníka
na zahájení přezkumného řízení pro jeho nedůvodnost naprosto nedotčena (srov. usnesení Vrchního
soudu v Praze, č. j. 6 A 53/97 - 18 ze dne 27. 2. 1998, publ. v Soudní judikatura pod č. 877/2001).
Tuto judikaturu převzal rovněž Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 9 Ans 1/2008 - 135).“ Z uvedeného tak vyplývá, že stěžovatelka nemá právní nárok
na zahájení přezkumného řízení, pročež nevydáním usnesení o zahájení přezkumného řízení
ve stanovených lhůtách nemohlo být zasaženo do jejích veřejných subjektivních práv.
[16] V řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu přezkoumává Nejvyšší
správní soud rozhodnutí krajského soudu na základě kasační stížnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Proto
obsah stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti v podstatě předurčuje obsah
rozhodnutí kasačního soudu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011,
č. j. 1 As 67/2011 - 108, nebo ze dne 13. 4. 2004, č. j. 3 Azs 18/2004 – 37, č. 312/2004 Sb. NSS).
Rozsudek krajského soudu je přezkoumáván pouze v intencích kasačních námitek. Převážná
většina stěžovatelčiných námitek směřuje do nezákonnosti vydaného sdělení s ohledem na to,
že bylo možné splnit lhůty pro zahájení přezkumného řízení podle §96 odst. 1 spr. ř. Tyto
námitky se však míjí se závěry krajského soudu o nedůvodnosti žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem, které byly založeny na tom, že sdělení, bez ohledu na svůj obsah, nemůže
zasáhnout do subjektivních veřejných práv stěžovatelky. Na tom nic nemění ani to, že se krajský
soud vyjádřil k výkladu §96 odst. 1 spr. ř. Jak výslovně uvedl, tato úvaha byla učiněna nad rámec
potřebného odůvodnění. Stěžovatelce tím poskytl nadstandardně svůj náhled na jí v žalobě
zastávaný názor, že jednoroční lhůta pro zahájení přezkumného řízení je splněna i tehdy, pokud
v této lhůtě příslušný správní orgán pouze obdrží podnět k zahájení přezkumného řízení, aniž
by jej ještě zahájil. S ohledem na to, že důvodem pro zamítavý výrok rozsudku byla zcela jiná
úvaha, není zde důvod, aby se Nejvyšší správní soud správností či nesprávností tohoto názoru
krajského soudu zabýval
IV. Závěr
[17] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci při tom rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní
soud zpravidla bez jednání.
[18] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly
v řízení náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Z uvedených důvodů soud rozhodl,
že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. srpna 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu