ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.339.2016:57
sp. zn. 9 As 339/2016 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
T-Mobile Czech Republic a.s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, zast. JUDr. Petrem
Hromkem, Ph.D., advokátem se sídlem Vinohradská 34/30, Praha 2, proti žalovanému:
Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9, proti rozhodnutí
předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 28. 3. 2013, č. j. ČTÚ-218 281/2012-
603, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
23. 11. 2016, č. j. 9 A 81/2013 – 37,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žalovaný n em á právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovaný je p o v i n en zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 4 114 Kč k rukám jejího zástupce JUDr. Petra Hromka, Ph.D., advokáta se sídlem
Vinohradská 34/30, Praha 2, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl shora označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), jímž bylo zrušeno rozhodnutí
předsedy stěžovatele ze dne 28. 3. 2013, č. j. ČTÚ-218 281/2012-603. Šlo o rozhodnutí
o rozkladu proti rozhodnutí stěžovatele ze dne 13. 9. 2012, č. j. ČTÚ-63 390/2012-613/III.vyř.
Na základě správních rozhodnutí byla žalobkyni stanovena částka efektivně vynaložených
nákladů vzniklých držitelům oprávnění k využívání rádiových kmitočtů ve výši 14 799 472,32 Kč,
a to na základě §27 odst. 5 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně
některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění účinném
v rozhodné době (dále jen „zákon o elektronických komunikacích“).
[2] Městský soud shledal, že rozhodnutí o rozkladu je nepřezkoumatelné, jelikož
se dostatečně nevypořádalo se všemi shromážděnými podklady rozhodnutí, zejména s těmi,
které žalobkyně předložila s cílem doložit výši efektivně a účelně vynaložených nákladů.
Předseda stěžovatele se nevypořádal s předloženým čestným prohlášením společnosti
Alcatel Lucent Czech, s.r.o., v němž je potvrzeno dodání a instalace vlnovodů pro pásmo 4 GHz
a souvisejícího příslušenství. Autor čestného prohlášení zároveň vysvětlil, že na fakturách
je nesprávný údaj, jelikož na místo zmíněných vlnovodů je zde chybně uvedeno jiné zboží.
Městský soud vyhodnotil, že strohé hodnocení v rozhodnutí o rozkladu, že ani toto čestné
prohlášení nezhojilo formální vady vyúčtování, nepředstavuje řádné vyhodnocení tohoto důkazu.
Dle městského soudu rozhodnutí o rozkladu zcela pominulo protokoly o kontrolách
provedených u žalobkyně, které dokladují, že žalobkyně instalovala nové vlnovody v pásmu
4 GHz. Vyhodnoceny nebyly ani objednávky pro spoje, které žalobkyně předložila.
[3] Městský soud shrnul, že předseda stěžovatele při rozhodování celou řadu důkazů zcela
pominul. V rozhodnutí o rozkladu sice označil předložené faktury za neprůkazné, což však
nedostatečně zdůvodnil. Přesvědčivé odůvodnění nepředstavuje ani odkaz na §26 odst. 4 zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon
o dani z přidané hodnoty“), podle kterého za správnost údajů na daňovém dokladu odpovídá
osoba, která plnění uskutečňuje. Toto ustanovení neupravuje možnost následné opravy daňového
dokladu obsahujícího chybné údaje o předmětu plnění. Jestliže předseda žalovaného nehodlal
akceptovat žalobkyní dodatečně předložené opravené faktury, měl vysvětlit, v čem spočívá
rozpor těchto oprav se zákonem. To neučinil a jeho odůvodnění tak neobsahuje přesvědčivé
odůvodnění, proč se nespokojil s předloženými opravenými fakturami.
[4] V napadeném rozsudku je dále uvedeno, že účelem správního řízení, v němž žalovaný
rozhoduje o úhradě nákladů, je minimalizace negativních dopadů autoritativně provedené změny
oprávnění k využívání kmitočtů do právní sféry žalobkyně. Stěžovatel by tak dle městského
soudu k žalobkyni měl být co nejvstřícnější v tom smyslu, aby ji vedl k upřesnění předložených
dokladů a k jejich případnému doplnění, shledá-li je neúplnými či nedostatečnými.
[5] Městský soud rozhodnutí o rozkladu zrušil a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení
dle §78 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
II. Obsah kasační stížnosti správního orgánu
[6] Stěžovatel zdůraznil, že k prokázání nákladů má dle §27 odst. 5 zákona o elektronických
komunikacích žadatel předložit kvantifikaci těchto nákladů doloženou účetní evidencí.
Předložená kvantifikace se posuzuje na základě účetní evidence, technické dokumentace a dalších
prvotních dokladů. V první řadě se skutečné vynaložení nákladů posuzuje na základě doložené
účetní evidence.
[7] Žalobkyně ke své žádosti předložila faktury, jejichž předmětem byla zařízení
v kmitočtovém pásmu 13 GHz, ale úhrada nákladů se týkala kmitočtového pásma 4 GHz.
Z tohoto důvodu byla vyzvána k odstranění nedostatků předložené žádosti. Žalobkyně však
předložila pouze čestné prohlášení svého dodavatele, že na fakturách byly omylem uvedeny
nesprávné údaje a že faktury včetně cen se týkají instalovaných vlnovodů v kmitočtovém pásmu
4 GHz. Až s rozkladem předložila opisy opravených daňových dokladů.
[8] Dle §11 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění účinném v rozhodné době,
je definičním znakem účetních dokladů jako průkazných účetních záznamů přesné
a nezaměnitelné označení zboží či plnění od dodavatele. Z §35 zákona o účetnictví vyplývá
povinnost kontroly účetních dokladů. Žalobkyně kontrolu evidentně neprovedla, jinak by musela
ihned po obdržení dokladu zjistit, že zboží uvedené na faktuře neodpovídá skutečnosti.
[9] Daňové doklady předložené žalobkyní byly neprůkazné, a proto nebylo možno vyhovět
její žádosti o úhradu tvrzených nákladů. Ačkoli stěžovatel provedl kontrolu, z níž vyplynulo,
že technická zařízení žalobkyně skutečně nainstalovala, na základě neprůkazné evidence nebylo
možno ověřit, že nainstalovaná zařízení skutečně byla ta, která byla předmětem faktur. Bylo
povinností žalobkyně, aby včas zkontrolovala správnost údajů na fakturách a aby si případně
zajistila opravný daňový doklad s náležitostmi dle §45 zákona o dani z přidané hodnoty.
Opravné daňové doklady ve formě a obsahu požadovaném zákonem však nepředložila. Tím,
že nebyla předložena řádná a průkazná účetní evidence, nebyl splněn výchozí a zcela zásadní
požadavek.
[10] Stěžovatel má za to, že žalobkyni vedl k odstranění nedostatků její žádosti, jelikož
ji v daném směru vyzval. Pokud si však žalobkyně nezajistila bezvadnou účetní evidenci
neprodleně po jejím vystavení, ale činila v daném směru kroky až v řízení o žádosti o úhradu
vynaložených nákladů, nemůže jít její neodpovědnost k tíži státu. Z radiokomunikačního účtu
je možno uvolnit jen prostředky, které držitelé oprávnění prokazatelně vynaložili. Stěžovatel
navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobkyně
[11] Žalobkyně uvedla, že prvotním impulzem, který správní řízení vyvolal, byl zásah ze strany
orgánů veřejné moci spočívající ve změně oprávnění k využívání kmitočtů. V posuzovaném
správním řízení pak měly být odstraněny negativní finanční dopady změny tohoto oprávnění
na žalobkyni. Stěžovatel měl být proto co nejvstřícnější a vyzvat k odstranění vad či nesprávností
předložených dokladů. O žádosti se rozhoduje na základě účetní evidence, technické
dokumentace a dalších prvotních dokladů, a to bez jakékoli preference některého
z vyjmenovaných podkladů, které mají být hodnoceny jednotlivě i ve vzájemné souvislosti.
Stěžovatel však řadu důkazů zcela pominul, což v kasační stížnosti přiznal s odůvodněním,
že k zamítnutí žádosti postačovalo zjištění o neprůkaznosti faktur.
[12] K výzvě žalobkyně předložila čestné prohlášení svého dodavatele o tom, že ve fakturách
byly omylem uvedeny nesprávné údaje a že dodávka se týkala instalace vlnovodů pro pásmo
4 GHz. Stěžovatel tento důkazní prostředek ponechal stranou své pozornosti. Žalobkyně
si rovněž klade otázku, jaký význam by vůbec měla stěžovatelova výzva ve vztahu k názoru
následně vyjádřenému v kasační stížnosti, že zásadním podkladem byla jen účetní evidence.
Žalobkyně souhlasí s hodnocením městského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
o rozkladu a navrhla kasační stížnost zamítnout.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Za stěžovatele v řízení o kasační stížnosti
jedná jeho zaměstnankyně s potřebným právnickým vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.). Důvod
kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
IV. a) Přezkoumatelnost rozhodnutí o rozkladu
[14] Městský soud shledal, že rozhodnutí o rozkladu je nepřezkoumatelné.
Vzhledem k formulaci kasační stížnosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné zmínit,
že přezkoumává-li správní soud zákonnost žalobou napadeného správního rozhodnutí,
resp. skutkové a právní úvahy, na jejichž základě bylo rozhodnutí vydáno, činí
tak prostřednictvím odůvodnění tohoto rozhodnutí, a nemůže je posuzovat prostřednictvím
obsahu správního spisu a fakticky tak nahrazovat rozhodnutí správních orgánů.
Nedostatky odůvodnění rozhodnutí správních orgánů pak nemohou být dodatečně zhojeny
případným podrobnějším rozborem skutkových či právních otázek učiněným až ve vyjádření
k žalobě proti správnímu rozhodnutí nebo v kasační stížnosti brojící proti rozhodnutí soudu,
jímž bylo správní rozhodnutí zrušeno jako nepřezkoumatelné (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003 - 58, a bod [31] rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 2. 2014, č. j. 5 As 83/2013 - 34).
[15] Závěr správního soudu o nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí může správní orgán
v pozici stěžovatele úspěšně zvrátit zpravidla dvojí argumentací. Jednak tím, že důvodně poukáže
na pasáže správního rozhodnutí, v němž je uvedeno hodnocení, pro jehož domnělou
absenci bylo správní rozhodnutí označeno soudem za nepřezkoumatelné. Případně tím,
že objasní, že hodnocení, pro jehož absenci bylo správní rozhodnutí soudem označeno
za nepřezkoumatelné, nebylo třeba bez újmy na zákonnosti ve správním rozhodnutí vůbec
uvádět. Jak bylo výše uvedeno (bod [14]), bez významu je snaha správního orgánu nedostatky
odůvodnění správního rozhodnutí napravit podrobnějším rozborem skutkových či právních
otázek až v kasační stížnosti.
[16] V nynější kasační stížnosti přitom Nejvyšší správní soud identifikoval úvahy, kterými
se stěžovatel snaží podrobnějším způsobem vyložit důvody, které jej vedly k tomu rozhodnutí
o rozkladu, jaké vydal. Jde především o argumentaci uplatněnou v kasační stížnosti,
která byla rekapitulována v bodě [9] shora a která je podrobnější než to, co je obsaženo
v samotném odůvodnění rozhodnutí o rozkladu. Při přezkumu závěru městského soudu
o nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí Nejvyšší správní soud vychází pouze z toho,
co je uvedeno ve správních rozhodnutích. Podrobnější argumentace k důvodům věcného
posouzení uvedená až v kasační stížnosti je zde nevýznamná.
[17] Před zhodnocením, zda městský soud nepochybil, když správní rozhodnutí označil
za nepřezkoumatelné, je vhodné v krátkosti shrnout podstatu sporu před správním orgánem
(body [18] a [19] níže).
[18] Žalobkyně podala dle §27 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích ke stěžovateli
žádost o úhradu efektivně a účelně vynaložených nákladů, které jí jako držiteli oprávnění
k využívání rádiových kmitočtů vznikly v důsledku změn ve využívání rádiového spektra.
Žalobkyně byla takto nucena přeladit 11 mikrovlnných zdrojů. Ke své žádosti předložila
mj. faktury na antény v pásmu 13 GHz, což představovalo nesrovnalost, jelikož k přeladění došlo
na pásmo 4 GHz. K výzvě stěžovatele žalobkyně předložila čestné prohlášení vystavitele faktur,
který uvedl, že ve fakturách bylo omylem v popisech fakturačních položek uvedeno pásmo
13 GHz namísto 4 GHz. Dle čestného prohlášení se faktury měly správně týkat mikrovlnného
příslušenství pro pásmo 4 GHz. Stěžovatel provedl místní šetření na vysílačích, které užívá
žalobkyně, při nichž zjistil, že parabolické antény zůstaly původní, ale došlo k výměně vlnovodu
a instalaci nového vnitřního zařízení (protokol č. 12/633/21226/009, pořadové č. 166 správního
spisu). V protokolech o dalších kontrolách je zmíněno, že anténa zůstala původní a že zástupci
žalobkyně při kontrole uvedli, že faktura se vztahuje k výměně vlnovodu k původním
anténám (protokol č. 12/637/21659/023, pořadové č. 176 správního spisu; protokol
č. 12/634/21322/017, pořadové č. 188 správního spisu; protokol č. 12/636/21535/012,
pořadové č. 209 správního spisu). Rovněž v protokolu č. 12/631/20070/012, pořadové č. 224
správního spisu, je zaznamenáno tvrzení, že parabolické antény zůstaly původní a docházelo
k montáži nového vlnovodu.
[19] V prvostupňovém správním rozhodnutí je uvedeno, že ani po výzvě žalobkyně nedoložila
požadavky týkající se faktur vystavených dodavatelem na antény ve zcela jiném kmitočtovém
pásmu, proto nevyhověla požadavku na úhradu částky 2 250 736,60 Kč, která se týkala těchto
faktur. V rozkladu žalobkyně namítla, že nedostatky předložených faktur odstranila čestným
prohlášením dodavatele. Dále namítla, že při místních šetřeních měl stěžovatel možnost
zdokumentovat umístění nových vlnovodů na vysílačích. Má tak za to, že na základě daňových
dokladů společně s čestným prohlášením a při místních šetřeních doložila, že nové vlnovody
byly dodány a náklady na jejich pořízení představují efektivně a účelně vynaložené náklady,
které jí vznikly v důsledku změn ve využívání rádiového spektra. Následně společně s doplněním
rozkladu předložila opisy faktur, v nichž dodavatel ručně přeškrtl údaje o anténě v pásmu
13 GHz a nahradil je údajem o vlnovodech (waveguides) v pásmu 4 GHz. Předložila rovněž
průvodní dopis k opisům faktur, kde dodavatel uvádí, že se jednalo o výměnu vlnovodných
prvků, nikoli výměnu antén.
[20] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s městským soudem, že rozhodnutí o rozkladu není
přezkoumatelné.
[21] Žalobkyně se v rozkladu bránila tvrzením, že nové vlnovody byly nainstalovány, o čemž
se dle jejího tvrzení stěžovatel mohl přesvědčit při místních šetřeních. Podstata její argumentace
v rozkladu pak spočívala v tom, že je možné na základě dodatečných písemností od dodavatele
(čestného prohlášení, opisů faktur s opravami v jejich textu a průvodního dopisu k opisům
faktur) odstranit výtky správního orgánu k fakturám a prokázat tak, na co skutečně byly náklady
vynaloženy a v jaké výši.
[22] Nejvyšší správní soud zhodnotil, že rozhodnutí o rozkladu tyto námitky uplatněné
v rozkladu adekvátně nepostihlo. V rozkladu (na přelomu stran 5 a 6) se uvádí, že faktury
vystavené dodavatelem byly neprůkazné, že za správnost těchto údajů odpovídá dodavatel plnění
a že žalobkyně měla ve svém zájmu obsah faktur zkontrolovat a ihned po jejich obdržení vyzvat
dodavatele k dodání bezvadných faktur. Takové hodnocení však dle hodnocení Nejvyššího
správního soudu neodpovídá na to, zda dle žalobkyně nesprávný text v původně předložených
fakturách bylo možno překlenout na základě dalších předložených písemností. Ze závěru,
že za obsah faktur odpovídá dodavatel a že žalobkyně si měla ihned po obdržení faktur vyžádat
faktury bezchybné, není patrný náhled stěžovatele na dodatečně vystavené písemnosti
od dodavatele (čestné prohlášení, opisy faktur s opravami v jejich textu a průvodní dopis
k opisům faktur) a jejich relevanci pro řízení.
[23] V rozhodnutí o rozkladu se dále lze dočíst: „S přihlédnutím k tomu, že předmětné daňové
doklady byly dodatečně upraveny společností Alcatel Lucent Czech, s. r. o., tím způsobem, že materiál tvořící
předmět fakturace byl škrtnut a text ručně přepsán tak, aby odpovídal dle tvrzení účastníka skutečně
instalovaným zařízením, lze uzavřít, že tyto formální vady vyúčtování nezhojilo ani čestné prohlášení dodavatele
doručené ČTÚ dne 24. 8. 2012.“
[24] Nejvyšší správní soud shledal, že ani tato část rozhodnutí o rozkladu nepředstavuje
přezkoumatelné odůvodnění. Proč čestné prohlášení, opisy faktur s opravným textem a průvodní
dopis k nim nerozptýlily pochybnosti stěžovatele o tom, za co byly náklady vynaloženy a v jaké
výši, se v ani v citované části rozhodnutí o rozkladu neobjasňuje. V rozkladu se uvádí,
že formální vady vyúčtování nebyly zhojeny, ale jaký byl náhled stěžovatele na to, zda žalobkyně
doložila, na co fakticky náklady vynaložila a v jaké výši, rozhodnutí o rozkladu nepřibližuje. Jakou
roli pro rozhodnutí o rozkladu hrály protokoly z místních šetření, v nichž se zmiňuje výměna
vlnovodů a vnitřního zařízení, nelze z odůvodnění seznat. Lze tak uzavřít, že městský soud
důvodně shledal nepřezkoumatelnost rozhodnutí o rozkladu.
[25] Městský soud ve svém rozsudku dále zmínil, že v rozhodnutí o rozkladu nebyly vůbec
hodnoceny žalobkyní předložené objednávky, k nimž se vztahovaly sporné faktury. Ve fakturách
bylo odkazováno na objednávku (viz např. zmínka o smlouvě č. 99/31000/8/7261 z 21. 7. 1999
a objednávce č. 529b – STEP H ve faktuře č. 8100008700 na pořadovém č. 19 ve správním
spise). Městský soud uvedl, že tyto objednávky obsahují soupis instalovaného materiálu a jeho
cenu, a že stěžovatel pochybil, když se k nim opomenul vyjádřit. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že stěžovatel v kasační stížnosti nerozporoval právě zmíněnou vadu, kterou
mu městský soud vytknul a která spočívá v tom, že nebyly hodnoceny objednávky. Tato část
hodnocení městského soudu tak nebyla podrobena přezkumu v řízení o kasační stížnosti.
IV. b) Upozornění správního orgánu na nedostatky podkladů žádosti
[26] Městský soud ve svém rozsudku uvedl, že stěžovatel nebyl povinen sám z úřední
povinnosti zjišťovat a opatřovat všechny podklady potřebné pro rozhodnutí, jelikož v řízení
o žádosti dle §27 zákona o elektronických komunikacích o úhradu efektivně a účelně
vynaložených nákladů je na žadateli, aby ke své žádosti doložil všechny podklady. Městský soud
dále dodal, že účelem posuzovaného správního řízení je minimalizace negativních finančních
dopadů do sféry žalobkyně, které byly vyvolány autoritativní změnou oprávnění k využívání
kmitočtů. Dle městského soudu měl být proto stěžovatel k žalobkyni co nejvstřícnější v tom
smyslu, aby ji vedl k upřesnění předložených dokladů, pokud by podklady vyhodnotil jako
nedostatečné k plnému vyhovění žádosti.
[27] Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně připustil, že mu v dané věci svědčila povinnost
vést žalobkyni k odstranění nejasností ve vztahu k údajům na fakturách. Předmětem přezkumu
ze strany Nejvyššího správního soudu tak stěžovatel neučinil otázku, zda měly správní orgány
upozornit žalobkyni na nesrovnalosti na fakturách a umožnit jí tyto nesrovnalosti vysvětlit
a dalšími podklady doložit skutkové okolnosti. Stěžovatel se hájí tím, že v průběhu správního
řízení v prvním stupni žalobkyně obdržela výzvu k odstranění nedostatků, která se týkala
i nesrovnalostí s plněním uvedeným na fakturách.
[28] Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalobkyně v řízení před správním orgánem prvního
stupně dne 27. 7. 2012 obdržela výzvu č. j. ČTÚ-63 390/2012-613/II.vyř. ze stejného dne
(pořadové č. 221 správního spisu) s tímto požadavkem na doložení: „U faktur s chybně uvedeným
kmitočtovým pásmem antén potvrzení dodavatele, že došlo k nesprávnému vystavení dokladů. Dále je nutné
doložit upřesnění uvedených technických zařízení (nejedná se pouze o záměnu kmitočtového pásma).“
[29] Mezi žádostí v nynější věci, kde se žalobkyně zmiňovala o přeladění mikrovlnných spojů
v pásmu 4 GHz, a některými předloženými fakturami, kde byly jako předmět dodávky uvedeny
antény v pásmu 13 GHz, panoval zjevný rozpor. V zájmu řádného zjištění skutkového stavu
a vyjasnění toho, k nákladům za jaké zařízení konkrétně se žádost vztahuje (zda za antény
v pásmu 13 GHz, či zařízení pro přeladění na 4 GHz), správní orgán žalobkyni adresoval výše
uvedenou výzvu. Nejvyšší správní soud konstatuje, že zkoumaná výzva nebyla formulována
obecně v tom smyslu, že by správní orgán poukázal na nesrovnalosti textu faktur a žádosti
a že by žalobkyni vyzval k předložení všech dokladů a důkazů, které může nabídnout k úpravám
zařízení pro pásmo 4 GHz a k vysvětlení textu na fakturách. Naopak výzva byla značně konkrétní
v požadavku na předložení „potvrzení dodavatele, že došlo k nesprávnému vystavení dokladů“ a „upřesnění
uvedených technických zařízení“.
[30] K takto konkrétně formulované výzvě žalobkyně předložila čestné prohlášení
svého dodavatele, který uvedl, že na fakturách byly omylem uvedeny nesprávné údaje
a že ve skutečnosti byly dodány vlnovody pro pásmo 4 GHz a příslušenství. U každé ze sporných
faktur pak dodavatel uvedl, jaké plnění (tj. vlnovody pro pásmo 4 GHz a příslušenství) bylo
dodáno a v jaké ceně.
[31] Nejvyšší správní soud shledal nedostatky výzvy (bod [28] shora) s ohledem na její
formulaci. Ve výzvě byla žalobkyně upozorněna na nesrovnalost s fakturami, kde se zmiňují
antény v pásmu 13 GHz, byť k přeladění mělo dojít na jinou frekvenci. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že u samotného upozornění na nesrovnalost ve fakturách nelze stěžovateli nic
vytýkat, jelikož prostřednictvím výzvy byla žalobkyně srozumitelně upozorněna na okruh
dokladů, v nichž jsou nesrovnalosti. Problém však tkví ve formulaci požadavku směřujícího
specificky k doložení „potvrzení dodavatele, že došlo k nesprávnému vystavení dokladů“ a „ upřesnění
uvedených technických zařízení“, jelikož po předložení požadovaného potvrzení a upřesnění zařízení
se žalobkyně mohla důvodně domnívat, že další doklady správní orgán předložit nepotřebuje,
čemuž zjevně neodpovídal postup stěžovatele ve správním řízení prvního stupně i v řízení
o rozkladu. Především však Nejvyšší správní soud zhodnotil, že s ohledem na povahu řízení
a právní úpravu měla být žalobkyně vyzvána obecně k doložení všech dokladů a důkazů ke svému
tvrzení o vlnovodech a příslušenství pro pásmo 4 GHz, které má možnost nabídnout. Takto
obecně formulovanou výzvu bylo sice možno doplnit o příkladný výčet důkazů, které dle mínění
stěžovatele mohou mít vypovídací hodnotu, podstatné však je, aby žalobkyni byl tlumočen
požadavek na to, že je v jejím zájmu předložit všechny doklady a důkazy, kterými může tvrzení
o vlnovodech a příslušenství pro pásmo 4 GHz doprovodit.
[32] Požadavek na to, aby žalobkyně předložila všechny doklady a důkazy, které v daném
směru může nabídnout, lze dovodit z povahy řízení o žádosti o úhradu efektivně a účelně
vynaložených nákladů ve smyslu §27 zákona o elektronických komunikacích. Žadatel má nejlepší
informace o tom, jaké náklady vynaložil a za co. Správní orgán v daném řízení není povinen
za účastníka dohledávat, za co a v jaké výši byly náklady vynaloženy. Svou žádostí účastník
sleduje přiznání práva – vyplacení finanční částky. Je proto věcí žadatele, aby v řízení předložil
doklady a důkazy o tom, že náklady byly skutečně vynaloženy, v jaké výši a na co byly vynaloženy,
a aby byl schopen objasnit a doložit, že šlo o efektivně a účelně vynaložené náklady v důsledku
změn ve využívání rádiového spektra ve smyslu §27 odst. 1 zákona o elektronických
komunikacích. Obecně pak dle §52 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), jsou účastníci povinni označit důkazy na podporu svých
tvrzení. Je v zájmu účastníků, aby takto označily všechny důkazy, které mohou nabídnout.
[33] Dle §27 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích platí: „Držitel oprávnění k využívání
rádiových kmitočtů nebo Ministerstvo obrany, který požaduje úhradu efektivně a účelně vynaložených nákladů
z důvodů uvedených v odstavci 1, předloží Úřadu kvantifikaci těchto nákladů doloženou účetní evidencí. Úřad
posoudí předloženou kvantifikaci na základě účetní evidence, technické dokumentace a dalších prvotních dokladů.
Na základě výsledku svého posouzení Úřad navrženou výši efektivně a účelně vynaložených nákladů potvrdí nebo
stanoví výši efektivně a účelně vynaložených nákladů jinou.“
[34] Nejvyšší správní soud konstatuje, že k žádosti má žadatel předložit kvantifikaci nákladů
doloženou účetní evidencí. Prvotním účelem této náležitosti žádosti je přesné vyčíslení
(kvantifikace) nákladů, o jejichž úhradu je žádáno, a dostatečně podrobná identifikace
jednotlivých nákladových položek (pořízených zařízení či služeb) prostřednictvím účetní
evidence. Vyčíslení (kvantifikaci) posuzuje správní úřad nejen na základě účetní evidence,
ale i technické dokumentace a dalších prvotních dokladů. Kvantifikace nákladů doložená účetní
evidencí, technickou dokumentací a dalšími prvotními doklady má sloužit k dostatečně
konkrétnímu vymezení předmětu žádosti, tj. k tomu, aby bylo jasné, jak vysoké náklady žadatel
žádá uhradit a k jakým konkrétním nákladovým položkám se žádost vztahuje.
[35] Současně účetní evidence, technická dokumentace a další prvotní doklady plní i další
funkci, a to doložení oprávněnosti žádosti, tj. zejména toho, že náklady byly skutečně vynaloženy,
v jaké výši a na co konkrétně byly vynaloženy, a že šlo o efektivně a účelně vynaložené náklady.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že při dokládání těchto skutečností není žadatel omezen
jen na účetní evidenci, technickou dokumentaci a další prvotní doklady, ale může nabídnout
jakýkoli důkazní prostředek, který má v daném směru vypovídací hodnotu. Plně lze vyjít z §51
odst. 1 správního řádu, dle něhož lze k provedení důkazu použít všech důkazních prostředků,
které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu
s právními předpisy. Nejvyšší správní soud vychází z toho, že §27 odst. 5 zákona
o elektronických komunikacích nemá omezovat okruh důkazních prostředků k prokázání
oprávněnosti žádosti. Podstatné je zhodnocení, zda žadatel doložil, že náklady skutečně vynaložil,
v jaké výši a na co konkrétně byly vynaloženy, a že šlo o efektivně a účelně vynaložené náklady.
[36] V obecné rovině lze proto uvést, že ani formálně bezvadná účetní evidence, formálně
bezvadné doklady a technická dokumentace nepovedou k vyhovění žádosti, pokud ve skutečnosti
náklady vynaloženy nebyly. Naopak je však v obecné rovině možno připustit, že i přes vady
v předložených účetních dokladech může žadatel na základě jiných dostatečně průkazných
důkazů doložit oprávněnost své žádosti. Pokud žadatel předloží fakturu, o níž tvrdí, že obsahuje
vadný údaj, může být úspěšný se svou žádostí jen tehdy, když prokáže skutečný stav věci, tedy
na co fakticky výdaj vynaložil a v jaké výši. Takový žadatel se předložením faktury, o níž tvrdí,
že obsahuje vadný údaj, svou vinou dostal do důkazně méně výhodné situace. To však
neznamená, že v konečném důsledku nemůže být se svou žádostí úspěšný, pokud vadnost údajů
ve faktuře hodnověrně vysvětlí a doloží, na co výdaj skutečně vynaložil, a že údaj na faktuře
je skutečně chybný.
[37] Na základě popsaných úvah je možné shrnout, že zavádějícím způsobem působila
v nynější věci výzva, která směřovala specificky k doložení „potvrzení dodavatele, že došlo
k nesprávnému vystavení dokladů“ a „ upřesnění uvedených technických zařízení“. Žalobkyně měla být
s upozorněním na nesrovnalost v předložených fakturách vyzvána obecně k doložení všech
dokladů a důkazů ke svému tvrzení o vynaložení nákladů na pořízení vlnovodů a příslušenství
pro pásmo 4 GHz a k ceně za jejich pořízení, které má možnost nabídnout. Nejvyšší správní
soud tak ve způsobu, jakým ve výzvě ze dne 27. 7. 2012 stěžovatel reagoval na nesrovnalosti
ve fakturách, nalezl pochybení. V daném ohledu Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem
městského soudu, že stěžovatel měl žalobkyni vést k upřesnění předložených dokladů v tom
rozsahu, že žalobkyni se mělo v řízení s ohledem na formulaci výzvy ze dne 27. 7. 2012 dostat
informace, že je na ní, aby předložila všechny doklady a důkazy ke svému tvrzení o vynaložení
nákladů na pořízení vlnovodů a příslušenství pro pásmo 4 GHz a k ceně za jejich pořízení, které
má možnost nabídnout. Tuto informaci plně postačí žalobkyni poskytnout pouze jedenkrát
s přiměřeným časovým prostorem pro předložení případných dokladů či důkazních návrhů,
přičemž po rozhodnutí o tom, zda případným důkazním návrhům bude vyhověno, lze přistoupit
k hodnocení, zda žalobkyně doložila oprávněnost své žádosti.
IV. c) Závazný právní názor soudu pro řízení o rozkladu
[38] Ve zrušujícím rozsudku městský soud stěžovatele pro další řízení zavázal svým právním
názorem (§78 odst. 5 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud konstatuje, že z tohoto závazného právního
názoru pro stěžovatele vyplývá pokyn vydat přezkoumatelné správní rozhodnutí, jehož
odůvodnění obsáhne ucelené hodnocení žalobkyní předložených podkladů a zjištění z místních
šetření společně s jejich hodnocením, a to ve světle aplikovaných právních předpisů.
To se vztahuje ke všem částem hodnocení městského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
o rozkladu, tj. i k té části, která nebyla napadena kasačními námitkami a k níž se Nejvyšší správní
soud nevyjadřoval (srov. bod [25] shora), ale která obsahuje pro stěžovatele část závazného
právního názoru soudu.
[39] Co se týče hodnocení městského soudu, že stěžovatel by měl vést žalobkyni k upřesnění
předložených podkladů, je třeba trvat na tom, aby se v nynější věci žalobkyni ve správním řízení
s ohledem na formulaci výzvy ze dne 27. 7. 2012 dostala informace, že je na ní, aby předložila
všechny doklady a důkazy ke svému tvrzení o vynaložení nákladů na pořízení vlnovodů
a příslušenství pro pásmo 4 GHz a k ceně za jejich pořízení, které má možnost nabídnout. Tuto
informaci plně postačí žalobkyni poskytnout pouze jedenkrát s přiměřeným časovým prostorem
pro předložení případných dokladů či důkazních návrhů, přičemž po rozhodnutí o tom, zda
případným důkazním návrhům bude vyhověno, lze přistoupit k hodnocení, zda žalobkyně
doložila oprávněnost své žádosti. V daném ohledu Nejvyšší správní soud upřesnil závazný právní
názor formulovaný v rozsudku městského soudu. Rozsudek městského soudu je třeba pojímat
v jednotě s rozhodnutím o kasační stížnosti, což znamená, že pro správní orgán je závazný právní
názor městského soudu v dílčím ohledu upřesněný Nejvyšším správním soudem (viz mutatis
mutandis bod 72 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publikovaného pod č. 1865/2009 Sb. NSS).
V. Závěr a náklady řízení
[40] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O věci přitom
rozhodl bez jednání, jelikož §109 odst. 2 s. ř. s. takový postup předpokládá.
[41] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl na základě
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně ve věci úspěch měla, proto má právo na náhradu nákladů
důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti.
[42] Důvodně vynaložené náklady řízení před Nejvyšším správním soudem tvoří odměna
advokáta ve výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby, a to za vyjádření ke kasační stížnosti
[§7 bod 5. a §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů; dále jen „advokátní tarif“], a paušální náhrada hotových výdajů ve výši
300 Kč spojená s tímto úkonem právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Jelikož zástupce
žalobkyně je plátcem daně z přidané hodnoty, dle §57 odst. 2 s. ř. s. patří k nákladům řízení
též částka, která odpovídá sazbě této daně, vypočtená z odměny advokáta a náhrad jeho hotových
výdajů. Ta v případě řízení o žalobě činí 714 Kč (21 % z 3 400 Kč). Důvodně vynaložené
náklady řízení o kasační stížnosti dosáhly výše 4 114 Kč (3 100 Kč + 300 Kč + 714 Kč)
a stěžovatel je povinen tuto částku zaplatit žalobkyni k rukám jejího právního zástupce
JUDr. Petra Hromka, Ph.D., advokáta se sídlem Vinohradská 34/30, Praha 2, a to do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. října 2017
JUDr. Radan Malík
předseda senátu