ECLI:CZ:NSS:2017:9.AZS.202.2017:42
sp. zn. 9 Azs 202/2017 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: Y. V.,
zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3,
Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 19. 11. 2014, č. j. MV-124463-4/SO-2014, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 5. 2017,
č. j. 30 A 155/2014 - 89,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým byla podle §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti výše uvedenému rozhodnutí žalované. Napadeným
rozhodnutím žalovaná podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítla odvolání stěžovatele a potvrdila rozhodnutí
Ministerstva vnitra ze dne 25. 7. 2014, č. j. OAM-8371-29/TP-2012 (dále jen „prvoinstanční
rozhodnutí“). Prvoinstančním rozhodnutím byla podle §75 odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta jeho žádost o povolení k trvalému
pobytu pro nesplnění podmínky dle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
[2] Dle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců [p]ovolení k trvalému pobytu se na žádost vydá cizinci
po 5 letech nepřetržitého pobytu na území. Dle §68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců [d]o doby pobytu podle
odstavce 1 se započítávají i období nepřítomnosti cizince na území v průběhu této doby pobytu, pokud tato
jednotlivá období nepřítomnosti nepřesáhla 6 po sobě jdoucích měsíců a pokud ve svém souhrnu nepřesáhla
10 měsíců, a dále období nepřítomnosti cizince na území, které nepřesáhlo 12 po sobě jdoucích měsíců, pokud byl
cizinec pracovně vyslán do zahraničí. Nepřetržitost pobytu je dále zachována, pokud jedno období nepřítomnosti
cizince na území nebylo delší než 12 po sobě jdoucích měsíců ze závažných důvodů, zejména jde-li o těhotenství
a narození dítěte, závažné onemocnění anebo studium nebo odborné školení, přičemž toto období se do doby pobytu
podle odstavce 1 nezapočítává.
[3] Věc byla před krajským soudem projednávána podruhé. Ke kasační stížnosti žalované byl
v pořadí první rozsudek krajského soudu ze dne 10. 2. 2016, č. j. 30 A 155/2014 - 52, zrušen
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2016, č. j. 9 Azs 95/2016 - 29 (dále též jen
„zrušující rozsudek“), a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
[4] Kasační soud ve zrušujícím rozsudku mj. uvedl: „[S]amotné řízení o trvalém pobytu musí být dle
§68 zákona o pobytu cizinců vedeno v souladu s požadavky Směrnice. Pokud by k tomuto provázání nedošlo,
mohl by zákon stanovit podmínky pro přiznání trvalého pobytu prakticky libovolně, neboť jde o vnitrostátní
institut. Jestliže však zákon pro přiznání postavení rezidenta stanoví podmínku získání trvalého pobytu, musí být
i podmínky trvalého pobytu vykládány eurokonformně, resp. v souladu s požadavky Směrnice a případnou
judikaturou Soudního dvora. Tento závěr platí i pro §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, který stanoví
důvody pro nevydání, zánik platnosti a zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu (mj. nesplnění podmínek
stanovených v §68 uvedeného zákona). Tyto důvody, včetně §68 zákona o pobytu cizinců, musí být aplikovány
v souladu s důvody pro nepřiznání postavení rezidenta dle Směrnice. (…) Soud musí aplikovat ten výklad, který
je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího ustanovení Směrnice.“
[5] V projednávané věci bylo dle zrušujícího rozsudku nutno vyložit sporný §68 zákona
o pobytu cizinců za použití doktríny nepřímého účinku Směrnice Rady č. 2003/109/ES ze dne
25. 11. 2003, o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě
pobývajícími rezidenty (dále jen „Směrnice“). NSS dále uvedl, že splnění podmínky nepřetržitého
pětiletého pobytu cizince na území České republiky se v důsledku nepřímého účinku
čl. 4 Směrnice zkoumá ke dni podání žádosti o trvalý pobyt.
[6] Rozhodná doba pro posouzení pěti let nepřetržitého pobytu stěžovatele na území tak byla
od 10. 5. 2007 do 10. 5. 2012 (dále též jen „rozhodné období“). Na závěr NSS uložil krajskému
soudu, aby posoudil, zda je pro splnění podmínky nepřetržitého pobytu na území v souladu
s eurokonformním výkladem podstatné či nepodstatné, že došlo, ať již k faktickému či pouze
zákonem netolerovanému přerušení pobytu.
[7] Krajský soud ze spisu ověřil, že celková délka stěžovatelovy nepřítomnosti na území
České republiky v rozhodném období čítala 458 dní, přičemž celkem 166 dní byl hospitalizován
v nemocnici (délka jednotlivých hospitalizací činila dle předložených potvrzení 22, 22, 40, 26, 19,
26 a 11 dní). Žádná z těchto jednotlivých nepřítomností nenaplňovala věcnou (těhotenství,
narození dítěte, závažné onemocnění, studium, odborné školení) ani časovou (více než šest
měsíců, avšak méně než 12 měsíců) podmínku, kdy by mohl být aplikován §68 odst. 3, poslední
věta, zákona o pobytu cizinců.
[8] Povahu jednotlivých nepřítomností na území ČR, resp. jejich započitatelnost, bylo
nezbytné posuzovat prizmatem §68 odst. 3, věty prvé, zákona o pobytu cizinců, a zkoumat tedy,
zda a) některá z těchto nepřítomností nepřesáhla šest po sobě jdoucích měsíců (k tomu nedošlo,
nejdelší souvislá nepřítomnost čítala 133 dny); a b) jejich součet nepřesáhl 10 měsíců.
[9] A právě druhá z podmínek nebyla v projednávané věci naplněna, neboť, jak vyplývá
ze správního spisu, stěžovatel v rozhodném období nepobýval na území ČR celkem 458 dní, což
je více než deset měsíců.
[10] Soud se dále zaměřil na zodpovězení otázky, zda je pro posouzení naplnění zákonné
podmínky pěti let nepřetržitého pobytu rozhodující striktně období pěti let před podáním žádosti
(zde od 10. 5. 2007), či je možné v určitých případech tuto zásadu prolomit a zkoumat stav
od počátku legálního pobytu v ČR (což by v tomto případě bylo od roku 2005).
[11] Dospěl k závěru, že ve stěžovatelově případě tomu tak nebylo možné, když inspiraci pro
takový rezultát čerpal opět v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Ten v rozsudku ze dne
15. 7. 2016, č. j. 8 Azs 36/2016 - 41, konstatoval, že „[p]řípady odůvodněné nepřítomnosti, které
nepřerušují nepřetržitost pobytu cizince na území, jsou i ty odůvodněné závažnými důvody na straně cizince (jež
zákonodárce příkladmo vyjmenovává jako těhotenství a narození dítěte, závažné onemocnění a další), jež žalobce
tvrdil v nynější věci. V podstatě se tedy jedná o mimořádné, výjimečné či v životě cizince natolik zásadní životní
situace, pro něž zákonodárce poskytuje cizinci dobrodiní spočívající v tom, že nastanou-li, nepůsobí přetržku doby
jeho pobytu na území. Na druhou stranu se však nezohlední v době trvání nepřetržitého pobytu. O tuto dobu musí
cizinec pobývat na území republiky déle, hodlá-li splnit podmínku nepřetržitosti pobytu po dobu 5 let vyplývající
z §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.“
[12] Ergo, vzhledem k tomu, že žádná ze stěžovatelových nepřítomností nedosahovala svojí
vážností příklady vyjmenované v §68 odst. 3, poslední větě, zákona o pobytu cizinců, kdy by
bylo možné zohlednit i období před podáním žádosti v rámci určitého „nastavení“ rozhodného
období, bylo v souzené věci nutno trvat na splnění pětileté podmínky nepřetržitého pobytu
v intencích §68 zákona o pobytu cizinců v rozmezí od 10. 5. 2007 do 10. 5. 2012.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření ke kasační stížnosti
[13] Stěžovatel brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností dle 103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s.
[14] Nepřezkoumatelnost je dána nedostatkem důvodů, neboť krajský soud se nevypořádal
se všemi žalobními námitkami dostatečně, resp. správně. Nesprávně vypořádal žalobní námitku
napadající nesprávné posouzení období, které má správní orgán považovat za rozhodné. Aktuální
správní praxe a rovněž tak konstantní judikatura je ustálena na výkladu, že správní orgán vychází
ze skutkového a právního stavu v době vydání napadeného rozhodnutí (srov. např. rozsudek
NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 - 79).
[15] Správní orgán proto musí vycházet z období pěti let od jeho rozhodnutí ve věci. Otázka
podání žádosti je nerozhodná, protože v dané době nejsou podmínky pro vydání rozhodnutí
zkoumány, ale je toliko zkoumáno, zda účastník řízení splňuje podmínky pro podání žádosti,
nikoliv pro udělení pobytového oprávnění.
[16] Správní orgány vedou řízení zcela mimo zákonné lhůty a tato skutečnost se pak
nevyhnutelně musí promítnout do rozhodování správního orgánu, který musí změny
ve skutkových okolnostech náležitě zohlednit, aktualizovat podklady a případně nově zjistit
skutečný stav věci, pokud je to nutné.
[17] Zvolený postup správního orgánu by byl možný, pouze pokud by to bylo nezbytné pro
splnění zákonné délky pobytu, kdyby část doby posledních pěti let nebyla započitatelná pro
některou existující překážku. Vycházíme-li ze skutečnosti, že rozhodnutí bylo vydáno ke dni
25. 7. 2014, musel stěžovatel v období od 25. 7. 2009 až do vydání rozhodnutí pobývat na území
České republiky nepřetržitě ve smyslu zákona 5 let. V rozhodném období byla správním orgánem
zjištěna nepřítomnost stěžovatele na území v rozmezí 232 dnů, což je doba, která nedosahuje
potřebných 10 měsíců pro zamítnutí žádosti.
[18] Krajský soud nesprávně vypořádal námitku, dle které správní orgán zcela protiprávně
nakládal s právními pojmy definovanými v zákoně o pobytu cizinců. Dochází k nesprávnému
směšování pojmů „nepřetržitost pobytu na území“ a „doba započitatelná do doby pěti let pobytu
na území“.
[19] Z obsahu napadeného rozhodnutí je zjevné, že nesplnění zákonné podmínky §68 zákona
o pobytu cizinců shledává správní orgán ve skutečnosti, že jednotlivá období pobytu cizince
mimo území přesáhla 10 měsíců. Ze znění zákona však uvedený závěr nevyplývá. Neplatí,
že cizinec nesplňuje podmínky pro vydání povolení k pobytu, pokud jeho nepřítomnost na území
přesáhla 10 měsíců, ale zákon toliko stanoví, že tato období se do doby nepřetržitého pobytu
na území nezapočítávají. Neznamená to však automaticky, že pobyt nebyl nepřetržitý.
[20] Žalovaná sice uvádí, že stěžovatel pobývá na území od roku 2005, avšak nesouhlasí s jeho
náhledem, který požaduje počítat rozhodnou dobu z celé délky pobytu. Tím, že správní orgány
v řízení nesprávně směšují dobu, kterou nelze započítat do doby pětiletého pobytu s otázkou
nepřetržitosti tohoto pobytu, dopouští se nesprávně zjištěného skutkového stavu, což
má za následek nezákonné rozhodnutí ve věci.
[21] Stěžovatel je přesvědčen, že zákonná podmínka pro vydání povolení trvalého pobytu
je splněna již na základě skutečnosti, že v rozhodném období od 07/2009 do 07/2014 pobýval
na území ČR nepřetržitě, přičemž období jeho nepřítomnosti v tomto období nepřekračovalo
10 měsíců. I pokud by správní orgány nezapočítaly do pětileté doby nepřetržitého pobytu dobu,
po kterou se zdržoval mimo území, stále trvá nepřetržitost pobytu, která nebyla přerušena, a tudíž
je nezbytné započítat dobu před rokem 2008.
[22] Na rozdíl od krajského soudu se také domnívá, že podle §2 odst. 3 správního řádu
je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře, a může zasahovat do těchto práv jen
za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu.
[23] Stěžovatel nesouhlasí s povinností eurokonformního výkladu posuzovaného ustanovení
zákona o pobytu cizinců.
[24] Navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[25] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěrem krajského soudu
a odkázala na obsah napadeného rozhodnutí.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[26] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[27] Poté se soud zabýval přípustností kasační stížnosti ve smyslu §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.,
který stanoví, že kasační stížnost je nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté,
kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako
důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího
správního soudu. Ze zákazu opakované kasační stížnosti platí výjimky pro případy, kdy Nejvyšší
správní soud zrušil rozhodnutí soudu pro procesní pochybení, nedostatečně zjištěný skutkový
stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Kasační stížnost je na samé hranici
přípustnosti, neboť námitky směřují v převážné většině do závěrů NSS uvedených ve zrušujícím
rozsudku, případně jsou doslovným přepisem odvolacích námitek.
[28] Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku dospěl k závěru, že řízení o trvalém pobytu
dle §68 zákona o pobytu cizinců musí být vedeno v souladu s požadavky Směrnice. Za situace,
kdy věc spadá do období po přistoupení České republiky do Evropské unie a současně se jedná
o výklad práva v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel je bezprostředně navázán
na unijní právo, je nutno při výkladu českého zákona o pobytu cizinců vycházet z principu
eurokonformního výkladu, v projednávané věci pak za použití doktríny nepřímého účinku
Směrnice. Kasační námitka směřující do tohoto závěru je dle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
nepřípustná.
[29] Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku také dospěl k závěru, že podmínka
nepřetržitého pobytu na území musí být splněna před podáním samotné žádosti (nikoli ke dni
vydání rozhodnutí), neboť již v žádosti by měl cizinec doložit splnění zákonem stanovených
podmínek pro přiznání trvalého pobytu. Nepřetržitost pobytu se v souladu s čl. 4 Směrnice
zkoumá ke dni podání žádosti a může být pochopitelně za určitých podmínek zachována i v době
faktické nepřítomnosti cizince. Kasační námitka napadající uvedený závěr je opět ve smyslu §104
odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná.
[30] K namítanému směšování pojmů započitatelnosti doby pobytu a nepřetržitosti tohoto
pobytu soud uvádí, že kasační námitky jsou doslovným opisem odvolacích a žalobních námitek
a žádným způsobem nebrojí proti závěrům krajského soudu. Na uvedené námitky navíc reagovala
souhlasně žalovaná v rámci odvolání a vysvětlila, proč uvedené pochybení správního orgánu
prvního stupně nemá vliv na zákonnost odvoláním napadeného rozhodnutí.
[31] Přípustnou kasační námitkou je tedy námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
a námitka, dle které stěžovatelova nepřítomnost neměla za následek zákonem netolerované
přerušení pobytu a stěžovatel tak rozhodnou dobu pro vydání povolení k pobytu splnil.
[32] Nejprve se soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti. Vlastní přezkum rozhodnutí
krajského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud přihlíží i bez námitky,
z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[33] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí krajského soudu splňuje. Jedná
se o srozumitelné rozhodnutí opřené o odůvodnění, ze kterého je zcela zřejmé, proč krajský soud
rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí. Ostatně stěžovatel žádné konkrétní
důvody nepřezkoumatelnosti neuvedl, nepřezkoumatelnost fakticky zaměňuje s nesprávným
právním posouzením věci. Nesouhlas stěžovatele se závěry krajského soudu nepřezkoumatelnost
rozsudku nezpůsobuje.
[34] Právní úprava v §68 zákona o pobytu cizinců v souladu se Směrnicí (srov. bod 6 jejího
odůvodnění s požadavkem na zajištění pružnosti) předvídá situace, kdy cizinec bude nucen
dočasně území republiky opustit. Za tím účelem vymezuje doby nepřítomnosti, které se do
období nepřetržitého pobytu cizince na území započítávají (nepřesahující 6 po sobě jdoucích
měsíců). Ve svém souhrnu však tyto opakované doby nepřítomnosti nemohou překročit
10 měsíců, aby byl zachován požadavek nepřetržitosti pobytu.
[35] Dle čl. 4 odstavce 3 druhého pododstavce Směrnice mohou členské státy ve zvláštních
nebo výjimečných případech dočasné povahy a v souladu s vnitrostátními právními předpisy
připustit, že delší období nepřítomnosti, než je uvedeno v prvním pododstavci (doba
nepřítomnosti nepřesahující 6 po sobě jdoucích měsíců a nepřekračující úhrnem 10 měsíců),
neznamená přerušení doby uvedené v odstavci 1.
[36] Zákon o pobytu cizinců v §68 odst. 3 předvídá i další případy nepřítomnosti cizince
na území, které toleruje jako doby nepřerušující běh nepřetržitého pobytu. Tyto další případy
musí být odůvodněny určitými v zákoně uvedenými důvody. Jde o případy, kdy je cizinec vyslán
pracovně do zahraničí, dlouhodobě hospitalizován, apod. Z uvedeného důvodu je možná
nepřítomnost cizince po dobu delší než 6 po sobě jdoucích měsíců, avšak nepřesahující 12
po sobě jdoucích měsíců. Ta se do doby nepřetržitého pobytu sice nezapočte, ale nepřerušuje ji.
[37] Žádné takové důvody nepřítomnosti, jak správně uvedl krajský soud, v případě
stěžovatele v projednávané věci nenastaly a věc je nutno posuzovat optikou §68
odst. 1 ve spojení s první větou §68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[38] Rozhodným obdobím je vzhledem ke skutkovým důvodům v projednávané věci období
od 10. 5. 2007 do 10. 5. 2012. Ze správního spisu je zřejmé, že i při nezapočtení jeho doložené
hospitalizace (40 dní) stěžovatel pobýval mimo území 418 dní a tím nesplnil zákonem stanovenou
podmínku, dle které nesmí doba jeho nepřítomnosti v posuzovaném období ve svém souhrnu
přesáhnout 10 měsíců (§68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Porušení §2 odst. 3 správního
řádu Nejvyšší správní soud neshledal, ostatně stěžovatel toto své tvrzení žádným způsobem blíže
nerozvedl.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] Z výše uvedených důvodů soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou kasační stížnost
zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[40] Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaná by měla ve věci plný
úspěch, proto by jí soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., měl přiznat náhradu
nákladů řízení proti stěžovateli, avšak jí žádné náklady nad rámec úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. října 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu