ECLI:CZ:NSS:2017:PST.11.2017:23
sp. zn. Pst 11/2017 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního
a krajského referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy
senátu Tomáše Langáška, soudců Radana Malíka, Petra Mikeše (soudce zpravodaje), Pavla Molka,
Miloslava Výborného a soudkyň Lenky Kaniové a Daniely Zemanové v právní věci
navrhovatelky: vláda, se sídlem nábřeží E. Beneše 4, 125 11, Praha 1, za kterou jedná na základě
pověření JUDr. Václav Henych, ředitel odboru všeobecné správy Ministerstva vnitra, se sídlem
nám. Hrdinů 3, 140 21, Praha 4, proti odpůrci: politické hnutí Hnutí dobrých proměn,
IČ 02674831, se sídlem Československé armády 31, Jaroměř, o návrhu na pozastavení činnosti
politického hnutí
takto:
I. Činnost politického hnutí Hnutí dobrých proměn se p oz a s t a vu je .
II. Navrhovatelce se n ep ři zn á v á náhrada nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Dne 14. 2. 2017 podala u Nejvyššího správního soudu vláda (dále jen „navrhovatelka“)
návrh na pozastavení činnosti politického hnutí Hnutí dobrých proměn (dále jen „odpůrce“)
podle §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o politických st ranách“). Tento návrh
odůvodnila tím, že odpůrce opakovaně nesplnil svou zákonnou povinnost předložit Poslanecké
sněmovně úplné výroční finanční zprávy, a to za roky 2014 a 2015, konkrétně výroční finanční
zprávu za rok 2014 nepředložil v úplnosti stanové zákonem a výroční finanční zprávu za rok
2015 nepředložil vůbec. Ve výroční finanční zprávě za rok 2014 je totiž vykázáno přijetí několika
darů, u nichž chybí identifikační údaje podle §18 odst. 1 písm. d) zákona o politických stranách,
konkrétně úplná adresa místa pobytu, ale je uvedena pouze obec pobytu a u některých dárců
navíc chybí i křestní jméno. V případě daru ve výši 105 000 Kč od S. R. není doložena ověřená
kopie darovací smlouvy. V tomto směru odkázala na usnesení Poslanecké sněmovny Parlamen tu
č. 761 z 27. schůze konané dne 21. 5. 2015, ke zprávě o kontrole výročních finančních zpráv
politických stran a politických hnutí za rok 2014, a na usnesení Poslanecké sněmovny č. 1232
z 47. schůze konané dne 25. 5. 2016, ke zprávě o kontrole výročních finančních zpráv politických
stran a politických hnutí za rok 2015. Odpůrce tuto svoji zákonnou povinnost ve smyslu §18
zákona o politických stranách nesplnil ani dodatečně. Nesplnění této zákonné povinnosti
představuje zvláštní a samostatný důvod pro pozastavení činnosti odpůrce Nejvyšším správním
soudem.
[2] Odpůrce se k návrhu, ač Nejvyšším správním soudem vyzván, ve stanovené lhůtě
nevyjádřil.
[3] Podle §51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl Nejvyšší správní soud s presumovaným souhlasem
účastníků řízení bez nařízení jednání.
[4] Podle §4 písm. a) zákona o politických stranách nemohou vznikat a vyvíjet činnost strany
a hnutí, které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických základů
státu. Z §18 odst. 1 zákona o politických stranách, ve znění do 31. 12. 2016, vyplývala povinnost
stran a hnutí předložit každoročně do 1. 4. Poslanecké sněmovně k informaci výroční finanční
zprávu v členění konkretizovaném pod body a) až f) tohoto ustanovení. Podle §14 odst. 1
zákona o politických stranách, ve znění do 31. 12. 2016, může být činnost strany a hnutí
rozhodnutím soudu pozastavena, jestliže jejich činnost je v rozporu mimo jiné s §17 až 19.
[5] Ustanovení §15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího
správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí
a o znovuobnovení jejich činnosti. Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů od doručení
podnětu, může návrh podat prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické strany
nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje Nejvyšší
správní soud v řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého soudního řádu správního. Podle
§96 s. ř. s. rozhoduje o návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí soud podle
skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu.
[6] Novelou zákona o politických stranách, provedenou zákonem č. 302/2016 Sb., kterým
se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stran ách a v politických hnutích,
ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byl s účinností od 1. 1. 2017 zřízen Úřad
pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, na nějž přejdou kontrolní
pravomoci v oblasti dohledu nad hospodařením stran a hnutí, dosud vykonávané Poslaneckou
sněmovnou (§19f zákona o politických stranách v platném a účinném znění). Namísto
Poslanecké sněmovny budou politické strany a hnutí předkládat své výroční finanční zprávy
tomuto úřadu (§19h zákona o politických stranách v platném a účinném znění). Stále platí,
že nesplnění této povinnosti bude důvodem pro podání podnětu vládě k podání návrhu
Nejvyššímu správnímu soudu na pozastavení činnosti politické strany nebo hnutí (§14 odst. 1
zákona o politických stranách v platném a účinném znění). Nicméně podle přechodných
ustanovení (čl. II bod 2 části první zákona č. 302/2016 Sb.) je zřejmé, že odpůr ce má i nyní plnit
povinnost předložit výroční finanční zprávy za roky 2014 a 2015 (případně též 2016) vůči
Poslanecké sněmovně, která splnění povinnosti posoudí naposledy ve lhůtě do 7. 6. 2017,
a že se splnění této povinnosti posuzuje podle zákona o politických stranách v dosavadním znění.
Agendu výročních finančních zpráv politických stran a hnutí předá Poslanecká sněmovna nově
zřízenému úřadu až letos, nejpozději do 30. 9. 2017 (čl. II bod 1 části první zákona č. 302/2016 Sb.).
[7] Z obsahu spisu Nejvyšší správní soud konstatuje, že podle usnesení Poslanecké
sněmovny Parlamentu č. 761 z 27. schůze konané dne 21. 5. 2015, ke zprávě o kontrole
výročních finančních zpráv politických stran a politických hnutí za rok 2014, odpůrce nepředložil
úplnou výroční finanční zprávu za rok 2014 [část II. písm. a) bod 1], a podle usnesení Poslanecké
sněmovny č. 1232 z 47. schůze konané dne 25. 5. 2016, ke zprávě o kontrole výročních
finančních zpráv politických stran a politických hnutí za rok 2015, odpůrce nepředložil výroční
finanční zprávu za rok 2015 [část II. písm. b) bod 9]. Poslanecká sněmovna proto požádala vládu
o podání návrhu na pozastavení jeho činnosti, jak se také stalo.
[8] Ze sdělení Ing. M. H., tajemnice Kontrolního výboru Poslanecké sněmovny, ze dne
4. 4. 2017, č. j. PS2017/4200, 2017/KV/328, vyžádaného Nejvyšším správním soudem pro účely
tohoto řízení, vyplývá, že se na stavu, popsaném v citovaných usneseních Poslanecké sněmovny,
nic nezměnilo, tedy že odpůrce svou povinnost spočívající v doplnění neúplné výroční finanční
zprávy za rok 2014 a předložení výroční finanční zprávy za rok 2015 ani dodatečně nesplnil.
[9] Z výroční finanční zprávy odpůrce za rok 2014, předložené Poslanecké sněmovně,
Nejvyšší správní soud ověřil, že se zakládá na pravdě tvrzení navrhovatelky, že u několika dárců
chybí identifikační údaje podle §18 odst. 1 písm. d) zákona o politických str anách, ve znění
do 31. 12. 2016, konkrétně u čtyř dárců je u adresy místa pobytu je uvedena pouze obec pobytu
a ve dvou případech navíc chybí i křestní jméno dárce . Nejvyšší správní soud zvažoval, zda lze
uvedené pochybení považovat za závažné, aby nešlo o přepjatý formalismus (srov. odstavec 13
rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. Pst 7/2015 - 39 ze d ne 3. 2. 2016 či rozsudek
č. j. Pst 4/2009 - 114 ze dne 21. 6. 2011). Identifikace dárce pouze jménem, příjmením a datem
narození ve výroční zprávě by totiž byla dostatečná podle novelizovaného ustanovení §18 odst. 4
ve spojení s §19h odst. 1 písm. h) zákona o politických stranách, v platném a účinném znění.
S ohledem na roli politických stran a hnutí (srov. čl. 5 Ústavy České republiky) je z ákonný
požadavek na jednoznačnou identifikaci dárců politických stran a hnutí nepochybně legitimní
a ústavně konformní pro naplnění účelu jejich transparentního financování. Shledal-li následně
zákonodárce, že k naplnění daného účelu je dostatečné, aby byl dá rce identifikován pouze údaji
o jménu, příjmení a datu narození, které alespoň u některých dárců ve zprávě obsaženy jsou,
pak je úvaha o závažnosti porušení zcela na místě. Nicméně je třeba mít n a paměti, že soud
posuzuje primárně splnění povinnosti podle původní úpravy, která vyžadovala i identifikaci celou
adresou. Navíc nelze přehlédnout, že nově má Úřad pro dohled nad hospodařením politických
stran a politických hnutí rozsáhlé pravomoci ke kontrole úplného účetnictví politických stran
a hnutí a výroční zpráva má sama o sobě proto o něco menší důležitost, než měla výroční zpráva
podle dosavadního pojetí, která byla v podstatě jediným výstupem, který podléhal kontrole
veřejnosti a Poslanecké sněmovny. V případě odpůrce jsou takto nedostatečně identifikováni
celkem 4 dárci a objem darů od nich představuje v souhrnu částku 51 200 Kč, tedy částku nikoliv
zanedbatelnou. Navíc u 2 z nich nejsou splněny ani požadavky novější mírnější úpravy,
když chybí i křestní jméno. Obdobný závěr je třeba učinit také ohledně absence ověřené kopie
darovací smlouvy u daru od S. R. ve výši 105 000 Kč, tedy porušení povinnosti dle §18 odst. 3
zákona o politických stranách, ve znění do 31. 12. 2016, který požadoval doložení ověřené kopie
darovací smlouvy nad 50 000 Kč. Ačkoliv opě t novelizované znění zákona již nepočítá s tím, že
by se kopie darovacích smluv přikládaly k výroční zprávě, nově naopak požaduje, aby byla
uzavřena písemná darovací smlouva u jakéhokoliv daru již nad 1 000 Kč (§18 odst. 5 zákona po
novele). Na splnění této povinnosti může opět nově dohlížet Úřad pro dohled nad hospodařením
politických stran. Ani v tomto případě tak nelze uvažovat o tom, že by tato povinnost byla i
pohledem nové právní úpravy marginální. K tomu navíc přistupuje úplná rezignace odpůrce na
splnění povinnosti předložit výroční finanční zprávu za rok 2015, kde o formalismu nepochybně
nelze ani uvažovat.
[10] Na základě uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podaný
návrh je důvodný, neboť z údajů obsažených ve spise (konkrétně z výše citovaných usnesení
Poslanecké sněmovny a posouzení obsahu výroční zprávy za rok 2014) bylo zjištěno, že odpůrce
skutečně nesplnil zákonem uložené povinnosti, neboť v zákonem stanoveném termínu, ani
později, nepředložil příslušnému orgánu, tj. Poslanecké sněmovně, výroční finanční zprávu za rok
2014 se všemi zákonem požadovanými náležitostmi a výroční finanční zprávu za rok 2015
nepředložil vůbec. Nesplnil tak zákonnou povinnost stanovenou v §18 zákona o politických
stranách, přičemž nesplnění této povinnosti představuje zvláštní a samostatný důvod, pro který
může Nejvyšší správní soud rozhodnout o pozastavení činnosti strany nebo hnutí.
[11] Ze smyslu §14 odst. 1 zákona o politických stranách je zřejmé, že za situace, kdy politická
strana nebo politické hnutí výroční finanční zprávu nepředložily buď vůbec, anebo ji nepředložily
se zákonem požadovanými náležitostmi, a kdy se tak stalo opakovaně, takové porušení §18
odst. 1 zákona o politických stranách opodstatňuje pozastavení činnosti politické strany nebo
politického hnutí. Nejvyšší správní soud při svém rozhodování vycházel i z nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 26/94 ze dne 18. října 1995 (N 62/4 SbNU 113; 296/1995 Sb.),
podle kterého strany a hnutí trvale porušující zákon (tedy nikoli zákon jednorázově porušily,
nýbrž toto porušování má charakter perpetuálního chování – viz znění §4 zákona) nemohou
vyvíjet činnost, neboť tímto opakovaným porušováním zákonů se chovají způsobem ohrožujícím
demokratické základy státu. Smyslem institutu pozastavení činnosti politické strany nebo hnutí
je v těchto případech vytvořit právní rámec pro nápravu vadného stavu, a pokud k této nápravě
ve stanovené lhůtě nedojde, k následnému podání návrhu na rozpuštění politické strany nebo
hnutí. Podle §14 odst. 2 zákona o politických stranách totiž mohou strany a hnutí
při pozastavení činnosti činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem
k rozhodnutí soudu o pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu jednoho roku.
Trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany nebo hnutí pozastavena, podají orgány
uvedené v §15 zákona o politických stranách návrh n a rozpuštění strany nebo hnutí. Podle §14
odst. 3 cit. zákona, pokud dojde ve stanovené lhůtě k odstranění stavu, který byl důvodem
pro pozastavení činnosti strany a hnutí, považuje se činnost strany a hnutí za řádně obnovenou
dnem, kterým byla stanovená povinnost uznána za splněnou příslušným orgánem (k tomu viz
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. srpna 2007 sp. zn. Obn 1/2006, dostupné
na www.nssoud.cz). Jinými slovy, ačkoliv Nejvyšší správní soud na základě zjištěných skutečností
rozhodl o pozastavení činnosti odpůrce, nic mu nebrání v tom, aby bezprostředně
po dodatečném splnění zákonných povinností pokračoval v plném rozsahu ve své činnosti.
[12] Výrok o nákladech řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. Procesně ú spěšné navrhovatelce,
která by jinak měla na náhradu nákladů právo, nevznikly v souvislosti s řízením před Nejvyšším
správním soudem náklady nad rámec její běžné činnosti, ze spisu ani jiné nevyplývají, proto
jí soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky podle soudního řádu
správního přípustné.
Politické hnutí je o p rá v n ěn o podat návrh podle článku 87 odst. 1 písm. j)
Ústavy České republiky, jestliže tvrdí, že rozhodnutí o jeho rozpuštění nebo jiné
rozhodnutí týkající se jeho činnosti není ve shodě s ústavními nebo jinými zákony.
Návrh lze podat ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k Ústavnímu
soudu, podání návrhu má odkladný účinek (§73 a §79 odst. 1 věta druhá zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
V Brně dne 5. dubna 2017
Tomáš Langášek
předseda senátu