ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.285.2017:69
sp. zn. 1 As 285/2017 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci navrhovatele: Ing. B. V., zastoupen
Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2, proti odpůrci:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Z. B., zast. JUDr. Martinem Aschenbrennerem, Ph.D. advokátem se sídlem
Jáchymova 2, Praha 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Úpravy směrné části
Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999, usnesením č.
10/05, ve znění změny Z 1000/00 vydané Opatřením obecné povahy č. 6/2009, s účinností od
12. 11. 2009, č. U 0982/2011, v řízení o kasačních stížnostech odpůrce a osoby zúčastněné na
řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2017, č. j. 3 A 100/2017 - 41,
takto:
I. Kasační stížnosti odpůrce a osoby zúčastněné na řízení se zamítají .
II. Odpůrce a osoba zúčastněná na řízení j s o u p o v i n n i zaplatit navrhovateli
na náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech každý 1.700 Kč do třiceti dnů
od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce navrhovatele Mgr. Pavla Černohouse,
advokáta se sídlem Lublaňská 18, Praha 2.
III. Odpůrce a osoba zúčastněná na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení
o kasačních stížnostech.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad městské části Praha 1 vydal dne 23. 4. 2012 na žádost osoby zúčastněné na řízení
rozhodnutí č. j. ÚMČP1 02800/2012 o změně stavby, změně vlivu stavby na využití území
a o umístění stavby (dále jen „územní rozhodnutí), které bylo následně v odvolacím řízení
potvrzeno i rozhodnutím odpůrce ze dne 2. 12. 2015, č. j. MHMP 2028013/2015, ve znění
opravného rozhodnutí ze dne 6. 4. 2016, č. j. MHMP 595503/2016. Rozsudkem ze dne
5. 8. 2016, č. j. 3 A 32/2016 – 81, Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) napadené
rozhodnutí zrušil a věc vrátil odpůrci k dalšímu řízení. Následně byl předmětný rozsudek zrušen
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2017, č. j. 2 As 230/2016 – 65,
s tím, že je třeba vyjasnit, zda žalobce (navrhovatel) mínil iniciovat i soudní přezkum
souvisejícího opatření obecné povahy.
[2] V dalším řízení před městským soudem navrhovatel upřesnil petit o návrh na zrušení
opatření obecné povahy – Úprava směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy
schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05 ve znění změny Z 1000/00 vydané
Opatřením obecné povahy č. 6/2009 s účinností od 12. 11. 2009, č. U 0982/2011 (dále také
„opatření obecné povahy“ nebo „napadená úprava“).
[3] Městský soud vyloučil řízení ve věci návrhu na zrušení opatření obecné povahy
k samostatnému řízení vedenému pod sp. zn. 3 A 100/2017. Následně pak dne 27. 7. 2017
ve věci rozhodl v záhlaví specifikovaným rozsudkem tak, že se předmětné opatření obecné
povahy zrušuje ke dni 29. 7. 2011. Městský soud se v napadeném rozsudku nejprve zabýval
otázkou, zda navrhovateli svědčí aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy. S odkazem na usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116,
č. 2943/2014 Sb. NSS, pak dovodil, že jelikož navrhovatel užívá z titulu věcného břemene
byt v nemovitosti, k jehož stavebním úpravám došlo na základě předmětného opatření obecné
povahy (Dům u Drahomířina sloupu), aktivní legitimace mu svědčí.
[4] Pokud se jedná o samotné opatření obecné povahy, soud shrnul, že jeho předmětem
je snížení podílu bydlení v k. ú. H., vymezeném ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a
Strahovské nádvoří z minimálního podílu bydlení 7 na minimální podíl bydlení 4 na pozemku
p. č. X. K tvrzením navrhovatele ohledně nezákonnosti procesu projednávání a schvalování
opatření obecné povahy soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2013, č. j.
1 Aos 2/2013 – 116, které se zabývalo regulací zastavěného území prostřednictvím stanovení
indexu podlažní plochy. Pakliže v posuzované věci došlo ke změně podílu bydlení v centrální
části hlavního města Prahy, je třeba na věc pohlížet stejnou optikou jako v citovaném usnesení.
Stanovení minimálního podílu bydlení není ničím jiným než obecným regulativem prostorového
uspořádání konkrétního území a podle okolností je možné, že může zasáhnout do vlastnických
práv k nemovitostem nacházejícím se na daném území. Podíl bydlení proto dle soudu nelze
vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným
procesem na základě individuálně podané žádosti.
[5] Dále soud poukázal na skutečnost, že závazné části územního plánu mohou být podle
§188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
po 1. 1. 2007 měněny pouze formou opatření obecné povahy podle příslušných ustanovení
nového stavebního zákona. V daném případě je zřejmé, že došlo ke změně územního plánu, který
byl schválen před 1. 1. 2007, tedy za platnosti starého stavebního zákona. Ke změně však došlo
za platnosti a účinnosti nového stavebního zákona. Z bodu 9 přílohy č. 1 vyhlášky č. 32/1999 Sb.
hl. m. Prahy a výkresu č. 36 územního plánu vyplývá, že pro dané území byl stanoven minimální
podíl bydlení 7, což odpovídá minimálnímu podílu na bydlení 70 %. Pokud tedy došlo ke snížení
indexu minimálního podílu bydlení na 4, jedná se o snížení o 30 procentních bodů. Z toho
je zřejmé, že pokud před přijetím předmětné úpravy sloužil dům U Drahomířina sloupu
především funkci bydlení a takto byl vnímán i jako významný historický objekt, po provedené
změně již této funkci slouží pouze s podílem bydlení 40 % a převážně může být užíván ke zcela
jiným, v úpravě směrné části územního plánu nevymezeným, účelům. Jedná se přitom o závazný
regulativ představovaný hodnotou, která nemůže být překročena.
[6] Městský soud tedy shledal, že v územním plánu měl být minimální podíl bydlení v centrální
části města zařazen do závazné části územního plánu a nikoli směrné části. Jeho změna proto
neměla proběhnout v režimu úpravy územního plánu, jak se stalo, ale mělo se tak stát procesem
stanoveným pro vydání opatření obecné povahy. Pokud tedy navrhovatel namítal, že předmětné
opatření obecné povahy nebylo v souladu se zákonem řádně projednáno a zveřejněno, soud
shledal tyto námitky důvodnými. Z obsahu spisového materiálu vyplývá, že předmětná změna
územního plánu nebyla schválena zastupitelstvem hlavního města Prahy, v rozporu s §173 odst.
1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, neobsahuje odůvodnění a nebyla ani zveřejněna veřejnou
vyhláškou.
[7] Ze shora uvedených důvodů soud opatření obecné povahy zrušil, a to ke dni jeho platnosti
(29. 7. 2011). Učinil tak jednak proto, že jediným důvodem vydání předmětné změny územního
plánu bylo právě vydání územního rozhodnutí ve věci podání návrhu na umístění stavby
„přístavba domu č. p. X na pozemku parc. č. X v k. ú. H.“ (neboť přezkoumávané opatření
obecné povahy se týká pouze a právě pozemku č. parc. X), což soud vyhodnotil jako ryze účelové
odstranění „překážky“ ve vydání předmětného územního rozhodnutí, a to postupem, který je
v rozporu se zákonem. Zrušení opatření obecné povahy k pozdějšímu datu, než je datum vydání
rozhodnutí č. j. MHMP 2028013/2015, by nadto bránilo jeho zrušení z důvodu nezákonnosti
podkladu pro jeho vydání.
II. Obsah kasačních stížností
[8] Proti rozsudku městského soudu brojí odpůrce a osoba zúčastněná na řízení kasačními
stížnostmi.
II.a) Kasační stížnost odpůrce
[9] Odpůrce v kasační stížnosti namítl, že průběh projednání napadeného opatření obecné
povahy plně odpovídá právním předpisům a výkladu práva platného a aplikovatelného v době
projednání a přijetí této úpravy. V této souvislosti odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 3. 5. 2016, sp. zn. 8 A 61/2014, který byl předmětem přezkumu v řízení před Nejvyšším
správním soudem vedeným pod sp. zn. 7 As 134/2016.
[10] Dále polemizoval s názorem městského soudu ohledně aktivní legitimace navrhovatele
k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Navrhovatel užívá byt v dotčené
nemovitosti z titulu věcného břemene, neuvádí však, jaká jeho práva by měla být v důsledku
opatření obecné povahy dotčena. Jeho argumenty považuje odpůrce za nekonkrétní, liché a čistě
spekulativní. Odpůrce poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 7 As 134/2016, podle něhož je třeba dotčení práv náležitě prokázat.
[11] Odpůrce je rovněž toho názoru, že snížení podílu bydlení (v tomto případě ze 70 %
na 40 %) není regulativem prostorového uspořádání. Dle jeho názoru se jedná toliko o základní
zásady uspořádání území a jeho limity využití, které jsou vyjádřeny v regulativech. Navíc se jedná
o úpravu pouze v jedné části lokality vymezené ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz
a Strahovské nádvoří, a to pozemku parc. č. X v k. ú. H.
[12] Závěrem odpůrce dodal, že městský soud si od něj ani nevyžádal správní spis týkající
se napadené úpravy, pročež není zřejmé, z jakých skutečností soud vycházel a napadený rozsudek
je proto nepřezkoumatelný.
II.b) Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení
[13] Osoba zúčastněná na řízení napadla rozsudek městského soudu z důvodu nezákonnosti
a nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů.
[14] Nejprve se vyjádřila k otázce přípustnosti kasační stížnosti, kterou spatřuje
v tom, že městský soud po zrušení předchozího rozsudku Nejvyšším správním soudem vyloučil
přezkum opatření obecné povahy k samostatnému projednání. Nejvyšší správní soud se ve svém
předchozím rozhodnutí nezabýval námitkami vztahujícími se k přezkumu opatření obecné
povahy, a proto je opakovaná kasační stížnost v této věci přípustná.
[15] Pokud se jedná o samotné kasační námitky, osoba zúčastněná na řízení předně zpochybnila
aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V této
souvislosti upozornila, že navrhovatel je oprávněn k užívání bytu nacházejícího se v dotčené
budově na základě věcného břemene zřízeného podle §28d zákona č. 42/1992 Sb., o úpravě
majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků družstev.
[16] Osoba zúčastněná na řízení poukazuje na rozhodovací praxi správních soudů, zejména
na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, z něhož
vyplývá, že navrhovatel musí k prokázání své aktivní legitimace náležitě tvrdit dotčení právní
sféry. Navrhovatel odůvodnil svoji aktivní legitimaci tvrzením, že bude krácen na svých právech
tím, že obývání administrativní budovy je zásadně jiné než obývání bytového domu. Současně
pak má vlastník administrativní budovy při její správě jiné priority a požadavky na její vybavení
a režim než vlastník bytového domu. Tato tvrzení nepovažuje osoba zúčastněná na řízení
za dostatečná, ale ani správná. Dům u Drahomířina sloupu by nikdy (ani před snížením
minimálního podílu bydlení ze 7 na 4) nesloužil pouze k bydlení. Osobě zúčastněné na řízení
rovněž není zřejmé, jaké jiné priority a požadavky by měl mít vlastník při správě administrativní
budovy, přičemž navrhovatel tyto své úvahy nijak nerozvinul. Dle mínění osoby zúčastněné
na řízení tedy navrhovatel dotčení svých práv nikterak neprokázal.
[17] Městský soud v této souvislosti v napadeném rozsudku uvedl, že navrhovatel bude nucen
strpět stavební úpravy, čímž může docházet k zásahu do jeho veřejných subjektivních práv. Tato
úvaha však vychází z chybného předpokladu, že realizace stavby a změny využití přímo ohrozí
byt, k němuž navrhovateli svědčí věcné právo. Tyto závěry jsou dle názoru osoby zúčastněné
na řízení v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, z níž vyplývá, že nestačí pouhé
tvrzení o dotčení právní sféry, ale takové dotčení musí být myslitelné, a nikoliv zjevně nepravdivé
či bez příčinné souvislosti s napadeným aktem. Poukázala přitom na územní rozhodnutí, které
v návaznosti na námitky navrhovatele obsahuje podmínku, že po dobu realizace stavby bude
zajištěno užívání bytu, k němuž svědčí věcné břemeno navrhovateli, a bude zachován přístup
k objektům dotčené oblasti, jejich dopravní obsluha a přístup k uzávěrům inženýrských sítí.
Je tedy zjevné, že navrhovateli bude i po dobu realizace záměru užívání bytu v rozsahu jeho
věcného břemena zachováno. Dále pak nelze přehlédnout, že předmětem územního a stavebního
řízení je stavba zastřešení vnitřního dvora budovy. Je tedy nemyslitelné, že by snad tento záměr
jakkoliv ovlivnil byt užívaný navrhovatelem, který se nachází v 5. NP.
[18] S ohledem na tyto skutečnosti je osoba zúčastněná na řízení přesvědčena, že navrhovateli
nesvědčila aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy,
a proto jej měl městský soud odmítnout.
[19] I pokud by nicméně městský soud dospěl k závěru, že navrhovatel dotčení svých práv
dostatečně tvrdil, měl se zabývat aktivní věcnou legitimací, což vůbec neučinil.
[20] Navrhovatel nijak nedoložil, že by mezi dotčením jeho věcného práva a snížením
minimálního podílu bydlení existovala jakákoliv souvislost. Osoba zúčastněná na řízení odkázala
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2016, č. j. 7 As 134/2016 – 39, a shrnula,
že jelikož se městský soud v tomto směru podmínkami pro podání návrhu nezabýval, je jeho
rozsudek nepřezkoumatelný.
[21] Osoba zúčastněná na řízení dále nesouhlasí ani s právním názorem soudu, pokud se jedná
o způsob stanovení minimálního podílu na bydlení a nutnosti jeho zařazení do závazné části
územního plánu, nikoliv jeho směrné části. Předně není osobě zúčastněné na řízení zřejmé, jakým
způsobem dospěl soud k závěru, že změnou minimálního podílu bydlení může dojít k tomu,
že budova bude využívána ke zcela jiným účelům než dosud, a to k účelům předem
nedefinovaným či nepředvídatelným. Městský soud si v této věci protiřečí, neboť on sám vymezil
předmět řízení jako žalobu proti územnímu rozhodnutí, na jehož základě dojde k zřízení
polyfunkčního objektu doplněním bytové funkce o funkci kulturně-vzdělávací a veřejného
stravování. Je rovněž obecně známou skutečností (kterou v doplnění žaloby zmínil i samotný
navrhovatel), že osoba zúčastněná na řízení hodlá v předmětné nemovitosti zřídit Knihovnu
Václava Havla, jejímž účelem je zejména kulturní, propagační, přednášková, vzdělávací a vědecká
činnost. Limity pro způsob využití budovy vyplývají přímo z Územního plánu hl. města Prahy
č. 6/2009 sb. HMP (dále jen „územní plán“). Závěry městského soudu proto nenachází oporu
ve skutkovém stavu.
[22] Osoba zúčastněná na řízení rovněž poukázala na skutečnost, že otázka,
zda má být minimální podíl bydlení obsažen v závazné části územního plánu, či jeho směrné
části, nebyla dosud řešena na úrovni Nejvyššího správního soudu, a předložila polemiku
s právním názorem městského soudu. Předně zdůraznila, že podle územního plánu minimální
směrný podíl bydlení vyjadřuje poměr podlažních ploch sloužících k bydlení k ostatním
podlažním plochám nesloužícím k bydlení, a to vždy vztažený na celou vymezenou plochu. Podíl
bydlení naproti tomu představuje procento stanovené z celkových hrubých podlažních ploch
všech nadzemních podlaží stavby. Z uvedeného vyplývá, že minimální podíl bydlení se vztahuje
na celou plochu, kdežto podíl bydlení se vztahuje toliko na příslušnou stavbu.
[23] Z grafické části napadené úpravy vyplývá, že minimální podíl bydlení na plochu vymezenou
ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a Strahovské nádvoří činí 7 (tedy 70 %). Pouze
na pozemku parc. č. X byl minimální podíl bydlení snížen na 4. S ohledem na výše uvedenou
definici minimálního podílu bydlení je třeba počítat tento podíl v celé vymezené ploše
ve výši 70 %. Snížením minimálního podílu bydlení na pozemku parc. č. X v k. ú. H. tedy
nezbytně nedojde ke snížení minimálního podílu bydlení ve vymezené ploše. Osoba zúčastněná
na řízení má za to, že není účelem minimálního podílu na bydlení, aby byl stanoven a dosažen u
každé jednotlivé stavby. Pouhá skutečnost, že tento podíl nebude dodržen u některé konkrétní
budovy, neznamená to, že dojde k popření charakteru dané lokality, jak dovodil městský soud.
[24] Ve vztahu k posouzení minimálního podílu bydlení Nejvyšší správní soud v rozsudku
č. j. 7 As 153/2014 – 76 uvedl, že pro účely posouzení jeho povahy je třeba abstrahovat
od konkrétních okolností, jako jsou povaha konkrétní nemovitosti, u níž byl index změněn,
či charakter okolní zástavby. Jako případ nezanedbatelné změny uspořádání a využití území
označil situaci, kdy by např. namísto bytového domu mohl v důsledku změny minimálního podílu
na bydlení vzniknout parkovací dům. V řízení sp. zn. 7 As 238/2015 pak Nejvyšší správní soud
vytkl městskému soudu, že pokud dochází k vylidňování centra města Prahy, není zřejmé, proč
soud považuje tento jev za negativní. Obdobným nedostatečným způsobem je rozsudek
městského soudu odůvodněn i v daném případě.
[25] Osoba zúčastněná na řízení shrnula, že změna funkčního využití budovy není
ani za stávajícího stavu možná, neboť nedojde k úplnému odstranění bydlení v domě, a dle jejího
přesvědčení, neměla být napadená úprava posouzena jako opatření obecné povahy, které
lze přezkoumat ve správním soudnictví postupem podle §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „ s. ř. s.“). Městský soud měl proto návrh odmítnout.
[26] V závěru se osoba zúčastněná na řízení vymezila vůči skutečnosti, že městský soud zrušil
napadenou úpravu zpětně k datu její účinnosti (29. 7. 2011). Ve světle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 6. 2017, č. j. 3 As 157/2016 – 63, městský soud pochybil, pakliže
se nevypořádal s výslovnou úpravou obsaženou v §101d odst. 4 s. ř. s., podle níž práva
a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy zůstávají
nedotčena.
[27] Osoba zúčastněná na řízení považuje postup městského soudu za nezákonný a účelový.
Zrušení opatření obecné povahy ex tunc je možné pouze ve výjimečných případech (např. pokud
k vydání opatření obecné povahy vedla trestná činnost úředních osob) Žádné takové zřetele
hodné důvody v řízení nebyly prokázány. Napadená úprava byla vydána standardním procesem
pro úpravu směrné části územního plánu – tj. příslušným správním orgánem bez odůvodnění
a pouze po projednání s dotčenými orgány. Z uvedených důvodů i osoba zúčastněná navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil.
[28] Ostatní účastníci řízení se k obsahu kasačních stížností nevyjádřili.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[29] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval splnění podmínek řízení, přičemž shledal,
že kasační stížnosti byly podány včas, osobami oprávněnými a jedná se o kasační stížnosti, které
jsou ve smyslu §102 s. ř. s. přípustné.
[30] Pro posouzení důvodnosti podaných kasačních stížností pak považuje Nejvyšší správní
soud za nezbytné ve stručnosti shrnout, co je předmětem přezkumu v probíhajícím soudním
řízení. Navrhovatel primárně brojil správní žalobou proti územnímu rozhodnutí. Vzhledem
k tomu, že namítal též nedostatky územního plánu Hl. m. Prahy, aniž by však navrhoval jeho
zrušení (či zrušení jeho relevantní části), zavázal Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku
ze dne 17. 3. 2017, č. j. 2 As 230/2016 – 65, městský soud k tomu, aby navrhovatele (žalobce)
vyzval k odstranění těchto nejasností. V průběhu dalšího řízení navrhovatel na základě výzvy
městského soudu upřesnil petit o návrh na zrušení opatření obecné povahy, a to Úpravy směrné
části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999
usnesením č. 10/05 ve znění změny Z 1000/00, č. U 0982/2011 platné od 29. 7. 2011.
[31] Navrhovatel tedy za předmět přezkumu označil toliko úpravu, jíž došlo ke změně směrné
části územního plánu, přičemž za vadné považuje zařazení regulativu (minimálního) podílu
bydlení do směrné části územního plánu, a nikoliv do jeho závazné části. Vzhledem k tomu,
že dle mínění navrhovatele nebyl při projednávání napadené úpravy dodržen proces vyžadovaný
pro schvalování opatření obecné povahy, považuje ji za nezákonnou. Lze tedy shrnout,
že navrhovatel v souvislosti s podanou žalobou proti územnímu rozhodnutí inicioval soudní
přezkum opatření obecné povahy ve smyslu §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. (tzv. incidenční
přezkum).
[32] Městský soud věc z důvodu vhodnosti vyloučil k samostatnému řízení a návrhu vyhověl,
neboť výhrady navrhovatele shledal opodstatněnými. Vůči tomuto výsledku se nicméně ohrazují
oba stěžovatelé (odpůrce i osoba zúčastněná na řízení), kteří vznáší množství argumentů,
pro něž nejenže návrhu nemělo být věcně vyhověno, ale dokonce měl být odmítnut. Rozporují
pak především skutečnost, že by napadená úprava vykazovala jakékoliv nedostatky. Osoba
zúčastněná na řízení zdůrazňuje, že městský soud se uspokojivě nezabýval otázkou charakteru
regulativu minimálního podílu na bydlení a s tím související nutností jeho zařazení do závazné
části územního plánu. Současně stěžovatelé zpochybňují aktivní procesní legitimaci navrhovatele
k podání návrhu na zrušení napadené úpravy, jakož pak i existenci aktivní věcné legitimace
na straně navrhovatele. V neposlední řadě pak osoba zúčastněná na řízení brojí proti postupu
městského soudu spočívajícímu ve zrušení napadené úpravy zpětně (ex tunc) s účinností ke dni
29. 7. 2011.
[33] S ohledem na logiku přezkumu návrhu na opatření obecné povahy se bude soud nejprve
zabývat charakterem regulativu minimálního podílu na bydlení. Pouze za předpokladu, že je tento
regulativ opatřením obecné povahy, mohl proti němu navrhovatel brojit návrhem podle §101a
odst. 1 s. ř. s. V případě opačném (kdy by o opatření obecné povahy nešlo), by takový návrh
musel být odmítnut podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek
řízení [III.a) Povaha napadeného regulativu]. Dále se soud zabývá námitkami nedostatku aktivní
procesní legitimace, neboť jde také o otázku podmínek řízení; návrh může být podán pouze
osobou k tomu oprávněnou, v opačném případě je na místě jej odmítnout podle §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s. V této souvislosti soud vypořádá též námitky související s aktivní věcnou legitimací
navrhovatele [III.b) Aktivní procesní a věcná legitimace navrhovatele]. Závěrem se soud věnuje otázce
okamžiku, ke kterému byla napadená úprava regulativu zrušena [III.c) Okamžik účinnosti zrušení
opatření obecné povahy].
III.a) Povaha napadeného regulativu
[34] Odpůrce vydal ke dni 29. 7. 2011 pod. č. U 0982/2011 „Úpravu směrné části Územního
plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05“,
ve znění změny Z 1000/00, vydané Opatřením obecné povahy č. 6/2009 s účinností
od 12. 11. 2009 (dále též „úprava územního plánu“). Předmětem této úpravy byly podíly bydlení
v centrální části města v lokalitě k. ú. H. - území všeobecně obytné /OV/ vymezené ulicemi
Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a Strahovské nádvoří. Původní stav: OV s minimálním
podílem bydlení 7. Upraveno: OV s minimálním podílem bydlení 4 na pozemku p. č. X, v ostatní
ploše zůstává minimální podíl bydlení 7. Úprava byla provedena na základě podnětu osoby
zúčastněné na řízení. V daném případě došlo ke změně územního plánu, který byl schválen dne 9.
9. 1999.
[35] Podle §188 odst. 3 stavebního zákona při projednání a vydání návrhu změny územního
plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny
schválené do 31. prosince 2006 se postupuje podle tohoto zákona. O úpravě směrné části této
dokumentace rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního
plánování. Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů.
[36] Podle §29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2006 (dále jen „starý stavební zákon“) územně plánovací
dokumentace obsahuje závazné a směrné části řešení. Závazné jsou základní zásady uspořádání
území a limity jeho využití, vyjádřené v regulativech; ostatní části řešení jsou směrné.
[37] Podle §18 odst. 1 vyhlášky č. 135/2001 Sb, o územně plánovacích podkladech a územně
plánovací dokumentaci, ve znění účinném do 31. 12. 2006 (dále jen „vyhláška č. 135/2001 Sb.“)
závazná část územně plánovací dokumentace s ohledem na hodnoty území omezuje, vylučuje,
popřípadě podmiňuje umísťování staveb, využití území nebo opatření v území a stanoví zásady
pro jeho uspořádání.
[38] Podle §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb. závazná část územně plánovací
dokumentace u územního plánu obce obsahuje zejména urbanistickou koncepci, využití ploch
a jejich uspořádání, vymezení zastavitelného území, omezení změn v užívání staveb, zásady
uspořádání dopravního, technického a občanského vybavení, vymezení územního systému
ekologické stability, limity využití území, plochy přípustné pro těžbu nerostů, vymezení ploch
pro veřejně prospěšné stavby a pro provedení asanací nebo asanačních úprav.
[39] Jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Aos 2/2013 - 116, závěr
o tom, zda je změna územního plánu opatřením obecné povahy se odvíjí od toho, zda je měněn
regulativ, který má být upraven v závazné části územního plánu. Je-li tomu tak, pak se bez ohledu
na skutečně zvolenou formu změny jedná materiálně o opatření obecné povahy.
[40] V projednávané věci je tedy rozhodné to, zda minimální podíl bydlení je regulativem, který
musí být upraven závazně.
[41] V rozsudku ze dne 30. 10. 2014, č. j. 7 As 153/2014 – 76, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že minimální podíl bydlení obsažený v územním plánu sídelního útvaru hlavního
města Prahy nereguluje prostorové uspořádání území. Proto jej nelze přímo srovnávat s indexem
podlažní plochy. Přesto se však může jednat o regulativ, jehož vymezení by mělo být závazné.
Jak vyplývá z úvah rozšířeného senátu, rozhodující je jeho podřazení pod některý z pojmů
uvedených v §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 a především jeho dopad na regulované
území a jeho okolí. Z důvodové zprávy k §29 starého stavebního zákona plyne, že s ohledem
na rozdíly v podmínkách různých území bylo záměrem zákonodárce ponechat schvalujícímu
orgánu určitou autonomii, které části územního plánu schválí jako závazné a které jako směrné.
Smyslem rozdělení územního plánu na závaznou a směrnou část je tedy to, aby schvalující orgán
mohl některá pravidla a koeficienty, nemající významnější dopad na území, později měnit
zjednodušenou procedurou. Právě skutečnost, že index podlažní plochy je zjevně regulativem,
který má zcela zásadní dopad na regulované území a jeho okolí, vedla rozšířený senát k závěru,
že je jej nutno považovat za „limit využití území“ ve smyslu §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky
č. 135/2001 Sb., jehož vymezení je závazné. Toto ustanovení (respektive jednotlivé
pojmy v něm obsažené) je tedy nutno interpretovat vždy tak, že pod něj spadají zásadně všechny
regulativy, které nezanedbatelným způsobem ovlivňují charakteristiku území a zejména práva
a povinnosti vlastníků nemovitostí na dotčeném území. V ostatních případech je nutno v souladu
s §29 starého stavebního zákona respektovat autonomní vůli schvalujícího orgánu upravit
to které pravidlo či koeficient závazně, nebo naopak směrně.
[42] I v případě minimálního podílu bydlení je proto zcela rozhodující posouzení jeho podstaty
a dopadu na poměry v území. Toto posouzení je přitom nutno činit ve zcela abstraktní rovině
ve vztahu k celému územnímu plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy. Není totiž možné vyslovit,
že minimální podíl bydlení měl být na určitém území regulovaném územním plánem stanoven
závazně, kdežto na jiném území regulovaném týmž územním plánem pouze směrně. Shodně
s osobou zúčastněnou na řízení pak lze konstatovat, že pro účely posouzení povahy minimálního
podílu bydlení je nutno abstrahovat od konkrétních okolností daného případu, jako jsou povaha
konkrétní nemovitosti, u níž byl tento index změněn, či charakter okolní zástavby apod. Tyto
skutečnosti mohou být použity jako příklad důsledků regulace, nicméně je nutno uvažovat
o jakýchkoliv potenciálních dopadech této regulace, respektive její změny, kdekoliv na území
hlavního města Prahy. Konkrétní okolnosti mají bezesporu význam pro následné posuzování
aktivní procesní (a případně posléze i věcné) legitimace navrhovatele.
[43] Městský soud ve svém rozsudku dospěl k závěru, že minimální podíl bydlení je regulativem,
který musí být upraven závazně. Ve svých úvahách vycházel z výše zmíněného usnesení
rozšířeného senátu, který se zabýval povahou indexu podlažní plochy obsaženého ve směrné části
územního plánu statutárního města Brna. Dle městského soudu též minimální podíl bydlení
představuje kategorii míry využití území. Změna této kategorie (snížení podílu bydlení v dané
lokalitě) výrazně přispěje ke změně charakteru takto přetvářené lokality; v daném případě
umocněné okolností, že předmět úpravy se stal bezprostředně podkladem územního rozhodnutí,
jenž se týká památkově chráněného objektu v Pražské památkové rezervaci. Logickým důsledkem
změny podílu bydlení je skutečnost, že je uvolněn prostor ke změně charakteru lokality,
a to ve prospěch jiných funkcí, předem nedefinovaných či nepředvídatelných. I stanovení
minimálního podílu bydlení je tak podle městského soudu obecným regulativem prostorového
uspořádání konkrétního území odrážející jeho možnosti a potřeby, tedy limitem jeho využití,
jehož vymezení je závazné. S ohledem na jeho podstatu i význam je podle okolností možné,
že může zasáhnout do vlastnických práv k nemovitostem nacházejícím se na daném území.
Změna podílu bydlení, aniž by byly stanoveny závazné limity, by mohla ve svém důsledku zcela
popřít původní charakter dané lokality. Jeho vymezení proto dle soudu nelze vyhradit směrné
části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě
individuálně podané žádosti.
[44] Městský soud ve vztahu ke konkrétní řešené úpravě uvedl, že zatímco původně sloužil dům
U Drahomířina sloupu především funkci bydlení a takto byl vnímán i jako významný historický
objekt (s minimálním podílem bydlení 70 %), po provedené změně již této funkci slouží pouze
s podílem bydlení 40 %, tedy převážně může být dům užíván ke zcela jiným účelům, v úpravě
směrné části územního plánu č. U 0982/2011 nijak nevymezeným. Jde přitom o závazný regulativ
stanovený minimální hodnotou, která musí být respektována, tedy nepřekročena,
a to již s ohledem na skutečnost, že limity obsažené ve výkresu č. 36 schváleného územního
plánu jsou dány rovněž veřejným zájmem na zachování památkově chráněného objektu v Pražské
památkové rezervaci ve stavu co nejvíce odpovídajícímu původnímu charakteru dané lokality.
Soud má za to, že i tyto hodnoty je třeba respektovat a jejich případnou změnu proto nelze
vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným
procesem na základě individuálně podané žádosti.
[45] Nejvyšší správní soud se se závěry, které učinil městský soud, shoduje (s níže uvedenými
výhradami). V prvé řadě je třeba říct, že městský soud se správně zabýval povahou uvedeného
regulativu v abstraktní rovině, tedy dopadem změny minimálního podílu bydlení ve vztahu
k celému územnímu plánu (zvažoval dopady takové změny v jakékoli oblasti regulované
územním plánem); dospěl přitom k závěru, že jde o limit využití území ve smyslu §18 odst. 2
písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., tedy že se jedná o regulativ, který musí být součástí závazné
části územního plánu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti nesouhlasí s dílčím závěrem
městského soudu, že jde (stejně jako v případě indexu podlahové plochy či kódu využití území)
o obecný regulativ prostorového uspořádání území. Jak totiž vyplývá z povahy tohoto regulativu
(který potvrdila i shora citovaná judikatura), minimální podíl bydlení nereguluje otázku
prostorového uspořádání území (výška budov, hustota zástavby), ale řeší, jakou funkci (funkce
bydlení či jiná) budou mít budovy (stávající, nové, renovované) v dotčeném území. Jde tedy zcela
jistě o regulativ funkčního uspořádání území. Tento regulativ tedy stanoví poměr, v jakém budou
budovy v území plnit funkci pro bydlení ve vztahu k funkcím jiným. Tato dílčí nesprávnost
obsažená v závěrech městského soudu však nic nemění na tom, že ať již jde o regulativ
prostorového či funkčního uspořádání území, jedná se o limit využití území ve smyslu
§18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb.
[46] Ke shora uvedenému lze doplnit, že Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne
18. 8. 2016, č. j. 7 As 134/2016 – 39, implicitně potvrdil právní názor městského soudu,
že regulativ minimální podíl bydlení má být obsažen v závazné části územního plánu a jeho
změna je tak materiálně opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud zde totiž dospěl
k závěru, že navrhovatelka byla aktivně procesně legitimovaná k podání návrhu dle §101a odst. 1
s. ř. s. mířícího proti úpravě minimálního podílu bydlení, přičemž potvrdil názor městského
soudu, že její námitky nebyly důvodné (nedostatek aktivní věcné legitimace); kasační stížnost
zamítal. Pokud by měl soud za to, že napadená úprava není opatřením obecné povahy, musel
by přistoupit k odmítnutí návrhu. Je tedy zjevné, že i Nejvyšší správní soud již v minulosti
ve své rozhodovací činnosti vycházel z toho, že úprava směrné části územního plánu hl. m. Prahy
spočívající ve změně hodnoty minimálního podílu bydlení je materiálně opatřením obecné
povahy.
[47] Dle osoby zúčastněné na řízení není zřejmé, z čeho městský soud dovodil, že změnou
minimálního podílu bydlení může dojít k tomu, že předmětná stavba bude využívána ke zcela
jiným účelům, než bylo dosud předpokládáno. Dle Nejvyššího správního soudu však z rozsudku
městského soudu vyplývá logická (byť ne zcela přesně a podrobně vyjádřená) úvaha,
že při snížení minimálního podílu z hodnoty 7 (tedy odpovídající minimálnímu podílu bydlení
ve výši 70 %) na hodnotu 4 (tedy 40 % minimálního podílu bydlení) nastane situace, kdy dříve
dominantní funkce – tj. bydlení, se stane funkcí marginální a v dotčené lokalitě budou převažovat
funkce od bydlení odlišné. Ke změně charakteru od lokality primárně sloužící k bydlení
k funkcím jiným tedy v důsledku této změny tedy může dojít. V této souvislosti
je pak bez významu, že je obecně známou skutečností, že osoba zúčastněná na řízení hodlá
v předmětné nemovitosti mimo jiné zřídit Knihovnu Václava Havla. Sama osoba zúčastněná
na řízení totiž na jiném místě své kasační stížnosti správně cituje judikaturu, podle které je nutno
při posuzování charakteru napadeného regulativu abstrahovat od konkrétních okolností daného
případu, jako jsou povaha konkrétní nemovitosti, u níž byl tento index změněn, či charakter
okolní zástavby apod. Obecný regulativ funkčního využití území totiž platí pro předem neurčitý
okruh adresátů a není tedy vyloučeno, že v budoucnu může dojít k jakémukoli funkčnímu využití
dotčené nemovitosti, bez ohledu na to, co nyní v územním řízení požaduje osoba zúčastněná
na řízení.
[48] Dle osoby zúčastněné na řízení se dotčený regulativ vztahuje jen k domu na pozemku
parc. č. X v k. ú. H.; pouze v této budově dojde ke snížení podílu bydlení na minimální hodnotu
4 (40 %); to ale neznamená, že v důsledku takového snížení minimálního podílu bydlení na
jednom pozemku dojde ke snížení minimálního podílu bydlení ve vymezené ploše. Není účelem
minimálního podílu bydlení, aby byl posuzován a dosažen u každé stavby, ale je nutné
jej posuzovat v celé vymezené ploše. Snížení minimálního podílu bydlení u jedné budovy ještě
neznamená popření charakteru dané lokality.
[49] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s osobou zúčastněnou na řízení v tom, že předmětná
úprava územního plánu se dotýká jedné konkrétně vymezené budovy. Právě ve vztahu k úpravě
regulativu minimálního podílu bydlení v této konkrétní budově namítá navrhovatel dotčení svých
subjektivních práv. A posouzení tohoto dotčení bylo předmětem nyní souzené věci; argumentace
osoby zúčastněné na řízení, že je třeba posuzovat minimální podíl bydlení v celé vymezené ploše,
proto není relevantní. Předmětem přezkumu by totiž mohla větší plocha být pouze
za předpokladu, kdy by napadená úprava měnila regulativ v takové ploše. Rozsah přezkumu
je tak dán předmětem napadeného opatření obecné povahy, který se v dané věci omezil
na budovu na parc. č. X v k. ú. H.
[50] Kasační námitky týkající se nesprávného posouzení povahy napadeného regulativu nejsou
důvodné.
III.b) Aktivní procesní a věcná legitimace navrhovatele
[51] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou nedostatku aktivní procesní legitimace
žalobce; ta je totiž podmínkou řízení, při jejíž absenci jsou dány důvody pro odmítnutí návrhu
[§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[52] Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za potřebné připomenout, že soudní
řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním
typem je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý,
kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen (tzv. „abstraktní“
kontrola – srov. §101a odst. 1 větu první s. ř. s.). Druhým typem je návrh na „incidenční“ soudní
přezkum opatření obecné povahy dle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat
jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci,
ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je nutno podat společně se žalobou proti
rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu
na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s.
[53] Zmíněné dva typy návrhů mají tedy odlišný okruh osob aktivně procesně legitimovaných
k podání návrhu.
[54] Aktivní procesní legitimace k podání návrhu na incidenční přezkum opatření obecné
povahy svědčí jen tomu, kdo „je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve
věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016,
č. j. 5 As 194/2014 – 36, č. 3470/2016 Sb. NSS). Při posuzování otázky aktivní procesní
legitimace pro podání návrhu na incidenční přezkum je tedy podstatné, zda navrhovateli svědčí
právo podat žalobu (nebo jiný návrh ve správním soudnictví) ve věci, ve které bylo opatření
obecné povahy užito a nikoli to, zda navrhovatel tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné
povahy zkrácen (jak je tomu v případě návrhu na abstraktní přezkum opatření obecné povahy
podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s.). V souzené věci je podstatné, že opatření obecné povahy
bylo podrobeno tzv. incidenčnímu soudnímu přezkumu, tedy přezkumu souvisejícímu s žalobou
navrhovatele mířící proti územnímu rozhodnutí.
[55] V případě navrhovatele není v nyní projednávané věci pochyb o tom, že byl oprávněn
podat ve správním soudnictví žalobu proti územnímu rozhodnutí, podkladem k jehož vydání
bylo též napadené opatření obecné povahy. K podání této žaloby mu svědčila aktivní procesní
legitimace dle §65 odst. 1 s. ř. s. (navrhovatel byl účastníkem územního řízení); z této skutečnosti
je pak jednoznačně odvozena i aktivní procesní legitimace pro podání souvisejícího návrhu
na zrušení opatření obecné povahy.
[56] Oba stěžovatelé při zpochybnění aktivní procesní legitimace navrhovatele vycházejí
zejména ze závěrů obsažených v rozsudku ze dne 18. 8. 2016, č. j. 7 As 134/2016 – 39. Tato
věc se ale týkala návrhu na abstraktní přezkum opatření obecné povahy, nikoli návrhu
na přezkum incidenční; závěry týkající se aktivní procesní legitimace vyjádření v tomto
rozhodnutí tak nelze v projednávané věci aplikovat.
[57] Městský soud s ohledem na shora uvedené dospěl ke správnému závěru, že navrhovatel
je aktivně procesně legitimován k podání předmětného návrhu. Nejvyššímu správnímu soudu
neuniklo, že také městský soud při posuzování této otázky vycházel z §101a odst. 1 věty
první s. ř. s., tedy z ustanovení, které se týká procesní legitimace k podání návrhu na abstraktní
přezkum opatření obecné povahy. Městský soud argumentoval závěry z usnesení rozšířeného
senátu ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116, které se ovšem také týkaly abstraktního
přezkumu; soud se zde tedy zabýval aktivní procesní legitimací spojenou s tvrzením navrhovatele
o dotčení v subjektivních právech. Stejně jako stěžovatelé tedy vycházel z právní úpravy
a právních závěrů, které na souzenou věc nepřiléhají; nutno však zdůraznit, že i přesto vyvodil
stran aktivní procesní legitimace navrhovatele správné závěry.
[58] Nejvyšší správní soud proto nepovažuje za účelné z důvodu částečně nesprávného
právního posouzení učiněného městským soudem jeho rozsudek rušit, neboť jediným důsledkem
takového postupu by bylo nahrazení nesprávných právních závěrů závěry vyslovenými
v rozsudku Nejvyššího správního soudu s tím, že výroky rozsudku městského soudu by zůstaly
nezměněny. Takový postup by odporoval zásadám hospodárnosti a procesní ekonomie; Nejvyšší
správní soud proto nesprávné důvody rozsudku městského soudu toliko korigoval a nahradil
svými (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
č. 1865/2009 Sb. NSS.).
[59] Osoba zúčastněná na řízení také namítala, že se městský soud vůbec nezabýval otázkou
aktivní věcné legitimace navrhovatele.
[60] Aktivní věcná legitimace je spojena s otázkou důvodnosti podaného návrhu a zkoumá
se a prokazuje až v řízení o věci samé. O ní je také meritorně rozhodováno. Nepředstavuje tedy
jednu z podmínek řízení, nýbrž hovoří o důvodnosti návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012 – 53).
[61] Jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, ten, kdo je aktivně legitimován k návrhu podle §101a násl. s. ř. s. může
tvrdit i porušení svých procesních práv v rámci procedury tvorby opatření obecné povahy,
je-li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení jeho hmotných práv,
od nichž se odvíjí aktivní legitimace.
[62] V nyní souzené věci městský soud dospěl k závěru, že navrhovatel byl zkrácen na svých
právech, neboť napadená úprava územního plánu nebyla vydána řádným postupem, nebyla řádně
projednána a zveřejněna veřejnou vyhláškou, nebyla schválena Zastupitelstvem hlavního města
Prahy a nebyla odůvodněna. Navrhovatel se tak k této úpravě nemohl vůbec vyjádřit a podat
proti ní námitky.
[63] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že není žádný důvod k domněnce, že by snad
procesní vada, pro kterou bylo opatření obecné povahy zrušeno, neměla žádný dopad do právní
sféry navrhovatele. Pokud odpůrce vydal v rozporu se zákonem opatření obecné povahy formou
úpravy územního plánu bez provedeného řízení, přinejmenším tak navrhovateli odňal možnost
podat námitky proti změně územního plánu tak, jak předvídá stavební zákon v §52 odst. 2
ve spojení s §188 odst. 3 a §55 odst. 2. Navrhovatel tak měl aktivní legitimaci procesní i věcnou.
V nyní projednávané věci se změna minimálního podílu bydlení týká přímo budovy, ve které
navrhovatel užívá byt z titulu věcného břemene vyplývajícího z §28d zákona č. 42/1992 Sb.,
o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech. Jestliže bylo třeba
v důsledku plánované stavby změnit minimální podíl bydlení z hodnoty 7 na hodnotu 4, jednalo
se o změnu zásadní, která se nepochybně mohla projevit v právní sféře navrhovatele jako osoby
oprávněné z věcného práva k bytu v dotčené budově.
[64] Ani stěžovatelem odkazovaný rozsudek ze dne 18. 8. 2016, č. j. 7 As 134/2016 – 39
nemůže stran aktivní věcné legitimace vést k jiným závěrům. Tento rozsudek nelze vykládat
tak, jak činí osoba zúčastněná na řízení, tedy, že nejprve se soud zabývá prokázáním aktivní věcné
legitimace a až následně může přistoupit k posuzování „oprávněnosti“ jednotlivých námitek.
Při posuzování otázek aktivní věcné legitimace a důvodnosti návrhu jde totiž o totéž.
Navrhovatel není při abstraktním ani při incidenčním přezkumu obecným dohlížitelem
nad zákonností opatření obecné povahy; to znamená, že ne každá nezákonnost napadeného aktu
zjištěná na základě podaného návrhu musí vést k jeho zrušení, neboť pro takový postup nebude
mít navrhovatel aktivní věcnou legitimaci, tedy nebude touto skutečností nepřiměřeně dotčen
ve svých subjektivních právech. Namítá-li osoba zúčastněná na řízení, že se městský soud
k otázce aktivní věcné legitimace vůbec nevyjádřil, a jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný,
nemá tato námitka oporu v odůvodnění rozhodnutí. Byť městský soud výslovně nepoužívá
spojení aktivní věcná legitimace, je z odůvodnění zřejmé, že přisvědčuje žalobní argumentaci,
podle které byl navrhovatel ve svých právech dotčen nezákonností procesu projednávání
a schvalování daného opatření obecné povahy, neboť mu byla zcela znemožněno se k ní před
jejím přijetím vyjádřit (s. 3 a s. 6 rozsudku). Jak vyplývá z již shora uvedeného, i Nejvyšší správní
soud považuje tuto procesní vadu za natolik závažnou, že nemůže být pochyb o dotčení
subjektivních práv navrhovatele.
[65] Lze tedy shrnout, že městský soud správně napadenou úpravu směrné části územního
plánu posoudil jako opatření obecné povahy. Již z této úpravy samotné bez nutnosti
podrobnějšího zkoumání jasně plyne, že nebyla přijata zákonem stanoveným způsobem,
a pro zásadní procesní vady, které měly dopad do subjektivních práv navrhovatele, tedy bylo
nutno toto opatření obecné povahy zrušit.
III.c) Okamžik účinnosti zrušení opatření obecné povahy
[66] Osoba zúčastněná na řízení také nesouhlasí s tím, že městský soud zrušil opatření obecné
povahy s účinností od 12. 11. 2009. Tento postup je dle jejího názoru v rozporu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu a městský soud se nevypořádal s právní úpravou obsaženou
v §101d odst. 4 s. ř. s.
[67] Městský soud v odůvodnění okamžiku účinnosti zrušení opatření obecné povahy odkázal
na závěry obsažené v rozsudku ze dne 21. 6. 2017, č. j. 3 As 157/2016 – 63. Zde Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že soudní řád správní a priori nevylučuje možnost zrušit opatření obecné
povahy nebo jeho část soudem ke dni, který předchází nejen právní moci zrušujícího rozsudku,
ale také podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (například ke dni podání žádosti
o vydání územního rozhodnutí), popřípadě až od samého počátku účinnosti, tedy ex tunc. Soudní
řád správní naopak v §101d odst. 2 větě první stanoví, že v případě shledání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části důvodným, soud toto opatření nebo jeho část zruší
dnem, který v rozsudku určí. Použije-li se pro interpretaci citovaného ustanovení jako prvotní
přiblížení jazykový výklad, nelze než dospět k závěru, že soud může za den zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části určit jakýkoliv den, nikoliv pouze den, který nastane
až v budoucnu.
[68] Uvedený závěr je plně v souladu rovněž s výkladem teleologickým, jak jej zaujal rozšířený
senát v usnesení č. j. 5 As 194/2014 – 36. Nutno v této souvislosti připustit, že možnost
„zpětného“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části by zřejmě postrádala opodstatnění
v případě prvního typu soudního přezkumu opatření obecné povahy, tj. „abstraktní“ kontroly
ve smyslu §101a odst. 1 věty první s. ř. s. „Abstraktní“ kontrola opatření obecné povahy je totiž
řízením o návrhu, v němž účastník (navrhovatel) tvrdí zkrácení na svých právech, k němuž mělo
dojít již v důsledku vydání samotného opatření obecné povahy, nikoliv též v důsledku
individuálního rozhodnutí vydaného na jeho základě. Práva navrhovatele by tak měla
být dostatečně chráněna již tím, že případné nezákonné opatření obecné povahy nebo jeho část
nebude vůči navrhovateli nadále působit (a negativně zasahovat do jeho práv) do budoucna
(to znamená, že k naplnění účinné soudní ochrany postačí, bude-li opatření obecné povahy
zrušeno ex nunc; ačkoliv i zde si lze představit situace, kdy by bylo namístě uvažovat o zrušení
ex tunc – srov. výklad níže).
[69] Z uvedené premisy však z povahy věci nelze vycházet v případě incidenčního přezkumu
opatření obecné povahy. Nazírá-li totiž rozšířený senát na návrh na zrušení opatření obecné
povahy podaný spolu s žalobou proti správnímu rozhodnutí (resp. proti nečinnosti
či nezákonnému zásahu), ve kterém bylo opaření obecné povahy užito, jako na prostředek
k zajištění řádného přezkumu individuálního správního aktu, nebo jinými slovy prostředek,
kterým je možno docílit zrušení individuálního správního aktu z důvodu zrušení tohoto
opatření obecné povahy, a to dokonce i po uplynutí lhůty tří let stanovené v první větě
§101b odst. 1 s. ř. s., nemůže být udržitelný výklad, dle něhož je vyloučena možnost zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části ke dni, který předchází právní moci zrušujícího
rozsudku. Zrušení opatření obecné povahy ex nunc by totiž nemohlo v navazujícím řízení o žalobě
představovat důvod pro zrušení individuálního správního aktu, jenž byl vydán na základě tohoto
opatření obecné povahy. Proto pouze připuštěním možnosti „zpětného“ zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části může být dle názoru rozhodujícího senátu naplněna teleologická metoda
interpretace, o které mluvil i rozšířený senát, když vyslovil, že „účelem procesních předpisů je nepochybně
provést na úrovni zákona ústavně zaručené právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, resp. poskytnout jednotlivci schůdnou cestu, jak dosáhnout účinné ochrany jeho práv soudem“ (viz odst.
[23] usnesení č. j. 5 As 194/2014 – 36).
[70] Nastíněné souvislosti otevírají i další otázku, kterou je možnost zrušení opatření obecné
povahy ex tunc, tedy od samého počátku jeho účinnosti. Kasační soud má za to, že znění
§101d odst. 2 věty první s. ř. s. nevylučuje ani tuto možnost. Nutno nicméně podotknout,
že k takovému kroku by měl soud přistoupit výjimečně a ze zcela závažných důvodů. Nejvyšší
správní soud se shoduje s městským soudem, že v nyní souzené věci existovaly pro takový postup
závažné důvody; je zjevné, že opatření obecné povahy bylo přijato zcela vadným způsobem
a nezákonným postupem. Napadené opatření obecné povahy bylo stiženo tak závažnými
procesními vadami, které plně odůvodňují závěr městského soudu o nutnosti zrušit je od samého
počátku jeho platnosti.
[71] Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku také dovodil, že shora podaný výklad
neodporuje ani §101d odst. 4 s. ř. s. Toto ustanovení naopak poskytuje dostatečnou záruku
pro to, aby i v případě „zpětného“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zůstala
zachována práva a povinnosti vzniklé na základě tohoto opatření předtím, než došlo k jeho
zrušení soudem. Jinými slovy řečeno, dojde-li ke zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
k určitému datu, jež předchází právní moci zrušujícího rozsudku, neznamená to, že by všechna
individuální správní rozhodnutí vydaná na základě zrušeného opatření po tomto datu
automaticky pozbyla platnosti. V praxi by to v podstatě znamenalo, že ke „zpětnému“ zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části by bylo přihlédnuto toliko v navazujícím řízení o žalobě
proti rozhodnutí (resp. nečinnosti či zásahu) v případě účastníka, jehož návrhem byl zahájen
předcházející „incidenční“ přezkum, popřípadě v rámci soudního přezkumu těch individuálních
rozhodnutí, která byla v příslušných lhůtách napadena žalobou u soudu (což by vzhledem
ke striktnímu vymezení lhůt pro zahájení řízení ve správním soudnictví byl omezený okruh
případů – srov. zejména §72 odst. 1, §80 a §84 odst. 1 s. ř. s.). „Zpětné“ zrušení opatření
obecné povahy by tak nemělo představovat výraznější zásah do právní jistoty osob,
kterým na základě tohoto opatření vznikla v minulosti konkrétní práva, jichž nabyly v dobré víře.
[72] Lze tedy uzavřít, že postup městského soudu, který napadené opatření obecné povahy
zrušil s účinností ex tunc, a to ke dni jeho platnosti, odpovídá judikatuře Nejvyššího správního
soudu a respektuje též požadavky stanovené v §101d odst. 4 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[73] S ohledem na vše výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnosti
nejsou důvodné, a proto je podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[74] O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech rozhodl Nejvyšší správní soud na základě
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Navrhovatel byl zastoupen advokátem a v řízení
o kasačních stížnostech měl plný úspěch; má proto právo na náhradu nákladů řízení o kasačních
stížnostech proti odpůrci a osobě zúčastněná na řízení jako stěžovatelům, kteří ve věci úspěch
neměli. Navrhovatel proto má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení,
a to za jeden úkon právní služby 3.100 Kč – vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku
ze dne 22. 8. 2017 [11 odst. 1 písm. d) ve spojení s §7 položkou 5, §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátní tarif], a dále náhradu hotových výdajů – režijní paušál ve výši
1 x 300 Kč podle §13 odst. 3 téže vyhlášky. Navrhovatel tedy má právo na náhradu odměny
za zastupování a hotových výdajů ve výši 3.400 Kč, a to jak vůči odpůrci, tak vůči osobě
zúčastněné na řízení. Z rozsudku ze dne 25. 5. 2011, č. j. 6 As 8/2011 – 145, vyplývá, že stojí-li
na straně, která neměla ve věci úspěch, více účastníků, nesou tito účastníci povinnost k náhradě
nákladů řízení rovným dílem. Odpůrce a osoba zúčastněná na řízení jsou proto povinni
navrhovateli uhradit náklady řízení o kasační stížnosti ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku, a to každý ve výši 1.700 Kč (3.400 Kč : 2) k rukám navrhovatelova zástupce,
Mgr. Pavla Černohouse, advokáta.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. ledna 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu