ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.287.2017:58
sp. zn. 1 As 287/2017 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci navrhovatele: J. H., zastoupen
Mgr. Terezou Daňkovou, advokátkou se sídlem Jeremiášova 1705/18, České Budějovice,
proti odpůrci: obec Čakov, se sídlem Čakov 19, Dubné, zastoupen Mgr. Davidem Pohořalem,
advokátem se sídlem Krajinská 44/10, České Budějovice, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – Územní plán Čakov v k. ú. Čakov u Českých Budějovic, Čakovec, vydaný
zastupitelstvem obce Čakov ze dne 23. 6. 2014, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 28. 6. 2017, č. j. 51 A 32/2017 - 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Návrhem doručeným dne 28. 3. 2017 Krajskému soudu v Českých Budějovicích
se navrhovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy „Územní plán Čakov v k. ú. Čakov
u Českých Budějovic, Čakovec“ (případně jen jeho předmětné části), vydaného zastupitelstvem
obce Čakov dne 23. 6. 2014.
[2] Krajský soud návrh navrhovatele shora označeným rozsudkem zamítl. S odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud připustil, že navrhovatel, ačkoli proti
návrhu územního plánu nepodal v průběhu jeho přípravy žádné námitky ani připomínky, byl
procesně legitimován k tomu, aby územní plán ve správním soudnictví napadl (viz usnesení
rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116).
[3] Pokud však jde o věcné přezkoumání územního plánu, krajský soud, rovněž s poukazem
judikaturu Nejvyššího správního soudu, konstatoval, že jelikož stěžovatel neměl žádný závažný
objektivní důvod, který mu bránil v uplatnění námitek či připomínek v průběhu přípravy
územního plánu, ani takový důvod netvrdil, nemohl se krajský soud otázkou proporcionality
přijatého řešení věcně zabývat (srov. již citované usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, a dále rozsudek ze dne 13. 5. 2014 č. j. 6 Aos 3/2013 - 29 či rozsudek
ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012 - 59). Zkoumat proporcionalitu řešení zakotveného
v územním plánu může soud pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce v procesu přípravy
územního plánu na základě podané námitky či připomínky (viz rozsudek ze dne 7. 10. 2011 č. j.
6 Ao 5/2011 - 43).
[4] Krajský soud dále posuzoval, zda byly přítomny závažné důvody, které mohly spočívat
i v porušení právních předpisů chránících významné veřejné zájmy, tyto důvody však neshledal.
Krajský soud poukázal, že sám navrhovatel uvedl, že jeho pasivita spočívala v jeho
neinformovanosti o průběhu procesu přijímání územního plánu. V návrhu navrhovatel vznesl
námitky ohledně svých soukromých práv a námitky uplatnil vůči věcnému řešení, které bylo
schváleno v územním plánu ohledně plochy veřejného prostranství.
[5] Krajský soud uzavřel, že pokud navrhovatel námitky ani připomínky v rámci přípravy
územního plánu nepodal, nemohl se soud zabývat otázkou proporcionality přijatého řešení.
Rozhodoval by v dané otázce v první linii a nahrazoval tak činnost pořizovatele územního plánu.
Rozšířený senát připustil pouze procesní legitimaci k návrhu na soudní přezkum
i pro navrhovatele, kteří v průběhu procesu tvorby územního plánu námitky neuplatnili, nikoli
věcnou. Navrhovatel se tedy sám zbavil možnosti konkrétního vypořádání svých námitek
ve vztahu ke svému pozemku, a tudíž o nich následně nemůže rozhodovat ani soud. Pouze
na základě podané námitky či připomínky by pořizovatel územního plánu měl povinnost
podrobně odůvodnit zařazení určitého pozemku do určité funkční plochy a vysvětlit, z jakého
důvodu byla v určitém místě vymezena určitá funkční plocha. Pokud takové námitky vzneseny
nebyly, nemohly být ani vypořádány, a proto nelze bez dalšího dovozovat zásah do práv
jednotlivců či zásah do legitimního očekávání navrhovatele.
II. Kasační stížnost
[6] Navrhovatel (stěžovatel) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností.
[7] Předně namítá, že soud v Českých Budějovicích nesprávně právně posoudil otázku,
zda je úspěch stěžovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nerozlučně spojen
s jeho předchozí procesní aktivitou v rámci přípravy územního plánu. Stěžovatel je přesvědčen,
že mu jeho předchozí procesní pasivita nemůže jít k tíži, neboť nebyla úmyslná a není v jeho
silách sledovat veškeré dění na úřední desce obce. Stěžovatel připomíná, že neměl jinou možnost,
jak se o probíhajícím řízení dozvědět než z obecní úřední desky.
[8] Stěžovatel uvádí, že judikatura v této věci navíc setrvává na názoru, že pasivita stěžovatele
není na překážku úspěšného návrhu na zrušení opatření obecné povahy za situace, pokud převáží
důvody pro zrušení nad právní jistotou osob jednajících v důvěře v přijaté změny. Stěžovatel
je přesvědčen, že tyto závažné důvody jsou na jeho straně dány, neboť v daném případě byly
porušeny kogentní právní normy, které zásadně zasahují do jeho práv.
[9] Napadený územní plán dle stěžovatele ve zvýšené míře zasahuje do jeho vlastnického
práva a práva na podnikání. Přijetím územního plánu došlo k jednostrannému a nedůvodnému
obohacení na straně odpůrce, který si tímto rozhodnutím rozšířil svá veřejná prostranství na úkor
soukromého vlastnictví stěžovatele. Odpůrce tak učinil pouze k tíži pozemků stěžovatele,
přestože by v dané věci bylo účelnější omezit v minimální míře veškeré přilehlé pozemky v dané
oblasti, což by pro jejich vlastníky nebylo takovým výrazným zásahem do jejich vlastnických práv.
[10] Více než polovina rozlohy pozemků ve vlastnictví stěžovatele, které byly v předchozím
územním plánu vedeny jako pozemky určené pro zemědělskou a rybářskou výrobu,
je v napadeném územním plánu označena jako plocha veřejného prostranství (PV3). Stěžovateli
tím bylo zcela znemožněno podnikání na jeho pozemcích a zásadně omezeno podnikání
na zemědělské půdě o výměře cca 20ha, když musí nyní respektovat, že tato plocha je přístupná
každému bez omezení a slouží k obecnému užívání bez ohledu na vlastnictví. Nadto bude
v souvislosti s vlastnictvím předmětných pozemků stěžovatel i nadále daňově zatížen, ačkoliv
není oprávněn pozemky využívat.
[11] Dle stěžovatele je porušení vlastnického práva a práva na podnikání natolik závažným
důvodem, že je možné v jeho případě odhlédnout od jeho pasivity v předchozím řízení.
Stěžovatel je přesvědčen, že napadeným rozhodnutím byly porušeny právní normy chránící
zásadní veřejné zájmy, neboť veřejnost má eminentní zájem na tom, aby územní plány obcí byly
vydávány v souladu se zákonem a dbaly ochrany vlastnických práv jejich obyvatel.
[12] Stěžovatel uzavřel, že nesouhlasí s rozsudkem krajského soudu, který se vůbec nezabýval
meritem věci, ale návrh stěžovatele zamítl z formálních procesních důvodů. Stěžovatel se v tomto
ohledu cítí být zkrácen na svých právech, protože nedostal možnost uplatnit svoje zásadní
výhrady vůči správnosti zvoleného řešení.
[13] Odpůrce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Kasační stížnost je projednatelná, po jejím posouzení dospěl soud k závěru, že není
důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že návrhu stěžovatele
na zrušení územního plánu jako opatření obecné povahy, resp. jeho části, nelze vyhovět.
[16] Klíčovým bodem věci je otázka pasivity stěžovatele při procesu přijímání napadeného
územního plánu, resp. vliv nepodání námitek či připomínek stěžovatelem v průběhu
přijímání územního plánu na aktivní věcnou legitimaci stěžovatele před správními soudy.
Konkrétně jde o právo stěžovatele na soudní přezkum územního plánu z důvodu tvrzeného
zásadního (neproporcionálního) omezení vlastnického práva a práva na podnikání i v situaci,
kdy proti změnám v územním plánu stěžovatel nebrojil, a to proto, že o přijímání změn nevěděl.
[17] Touto otázkou se zabýval rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j.
1 Ao 2/2010 - 126. V něm konstatoval, že „okolnosti související s podáním nebo nepodáním námitek
či připomínek soud posuzovat může (ba musí) ve fázi samotného věcného projednání návrhu, tedy při posuzování
otázky legitimace věcné (důvodnosti návrhu).“ Dále uvedl, že „pokud účastník, brojící proti procesním vadám
při přijímání opatření obecné povahy, proti věcné správnosti přijatého řešení, anebo proti neproporčním důsledkům,
které plynou z opatření obecné povahy (třetí až pátý problémový okruh algoritmu), mohl při přiměřené péči
o svá práva podat věcné námitky či připomínky proti správnosti připravovaného řešení a bez objektivních důvodů
tak neučinil, nemůže Nejvyšší správní soud bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků, kteří
svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územního plánu a nyní tento územní plán respektují. Mohlo
by tím docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli výhodnější postavení a jejich práva
by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem předpokládaným způsobem hájili
(vigilantibus iura).“ (zvýrazněno prvním senátem).
[18] Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření
obecné povahy může být dle rozšířeného senátu způsobena faktory subjektivními i objektivními.
„Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu,
a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy
s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom
je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo
újmu na jejich vlastních právech.“ (viz výše citované usnesení rozšířeného senátu, zvýrazněno prvním
senátem).
[19] Krajský soud při svém posouzení vycházel z uvedeného usnesení rozšířeného senátu.
Je však třeba zdůraznit, že další judikatura zmiňovaná krajským soudem, která na usnesení
rozšířeného senátu navazuje, není zcela jednotná a přinejmenším zčásti rozšiřuje omezení
soudního přezkumu nad rozsah stanovený rozšířeným senátem. Rovněž je nutné poukázat,
že od vydání citovaného usnesení rozšířeného senátu došlo k částečné změně situace přijetím
usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36, které připustilo
tzv. incidenční přezkum opatření obecné povahy dle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. Je přitom
otázkou, v jaké míře se závěry tohoto rozhodnutí projeví i v posuzování dopadů procesní pasivity
navrhovatelů na rozsah soudního přezkumu opatření obecné povahy.
[20] Nastíněná potenciální judikatorní nejistota však není pro nyní posuzovanou
věc podstatná. V ní je klíčové to, že stěžovatel netvrdí žádné zkrácení svých práv, kterému
by Nejvyšší správní soud mohl přisvědčit. Stěžovatel namítá, že zkrácení na právech má spočívat
v tom, že své pozemky nebude moci nadále využívat při podnikání v oblasti zemědělské
a rybářské výroby a že bude muset strpět užívání těchto pozemků jako veřejného prostranství.
To však není pravda. Přijetím územního plánu bez dalšího nedochází ani k omezení dosavadního
faktického užívání pozemků, ani se tyto pozemky nestávají veřejným prostranstvím. Územní plán
nemění stávající využití území ani neukládá povinnost k jeho změně, ale pouze stanoví limity
budoucích změn v jeho využití. Ty se mohou projevit až v navazujícím územním rozhodnutí.
Obava stěžovatele vyjádřená v kasační stížnosti, že bude muset umožnit přístup na svůj pozemek
každému bez omezení, a že sám nebude oprávněn své pozemky nadále využívat, tudíž není
opodstatněná.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[21] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[22] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci, který by jako procesně úspěšný účastník řízení
o kasační stížnosti na jejich náhradu zásadně měl právo, žádné náklady nad rámec běžné úřední
činnosti s tímto řízením nevznikly, a proto mu jejich náhradu soud nepřiznal (srov. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2018
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu