ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.41.2018:33
sp. zn. 1 As 41/2018 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: F. P., zastoupen Mgr.
Lukášem Blažkem, advokátem se sídlem Čs. Legií 500, Pardubice, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 23. 12. 2016, č. j. 1664/550/16 Hr, 67937/NV/16, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne
10. 1. 2018, č. j. 52 A 18/2017- 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 26. 8. 2015 u Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky
(dále jen „správní orgán I. stupně“) žádost o povolení chovu muflona a daňka skvrnitého
v oplocené oboře na pozemkových parcelách v k. ú. České Lhotice, které se nachází na území
chráněné krajinné oblasti Železné hory (dále jen „CHKO Železné hory“).
[2] Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 18. 8. 2016, č. j. SR/0041/ZH/2015-12,
povolil žalobci dle §43 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, výjimku
ze zákazu uskutečňovat rozšiřování nepůvodního druhu živočicha na území CHKO Železné
hory, a to za účelem chovu muflona (výrok I.), tuto výjimku mu však nepovolil za účelem chovu
daňka skvrnitého (výrok II.). Své rozhodnutí odůvodnil tím, že v případě úniku chovaných zvířat
z uzavřeného areálu by mohlo dojít k významnému ovlivnění zachování stavu předmětu ochrany
chráněné krajinné oblasti, neboť oba uvedené živočišné druhy mohou působit významné
poškození lesních ekosystémů, zejména okusem výhonů lesních dřevin v raném stádiu růstu,
ohryzem a loupáním kůry lesních porostů ve středním věku. Vzhledem k tomu, že mufloní zvěř
je na území CHKO Železné hory tradičně chovanou zvěří, aktuálně se zde vyskytující ve volných
populacích, správní orgán I. stupně za dodržení stanovených podmínek chov této zvěře povolil.
Naproti tomu chov daňka skvrnitého zde nemá žádnou tradici a aktuálně se zde ve volných
populacích trvale nevyskytuje. Riziko vzniku nových volných populací tohoto druhu se všemi
v rozhodnutí popsanými negativními důsledky by bylo příliš vysoké.
[3] Proti výroku II. tohoto rozhodnutí se žalobce bránil odvoláním, které žalovaný v záhlaví
označeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
[4] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, kterou krajský soud nehledal
důvodnou a zamítl ji. Konstatoval, že účelem zákona o ochraně přírody a krajiny je snaha
zachovat přírodu co nejvíce nezměněnou za účelem zachování biologické rozmanitosti
jednotlivých biotopů a ochrany populace druhů rostlin a živočichů, které jsou součástí
přirozených společenstev určitého regionu. Ztotožnil se přitom se závěrem správních orgánů,
že daněk skrvnitý není původním živočichem, nýbrž živočichem rozšířeným mysliveckým
hospodařením po roce 1465. Stěžovatel nedoložil nic, co by svědčilo o opaku. Podle soudu
správní orgány nepřekročily meze správního uvážení, pokud zakázaly farmový chov daňka
skvrnitého, který se na území CHKO Železné hory nevyskytuje ani v chovech, ani ve volné
přírodě. Souhlasil tak s jejich závěrem, který považoval též za dostatečně odůvodněný,
že farmový chov daňka může významně ovlivnit stav předmětu ochrany uvedeného zvláště
chráněného území, žádný veřejný zájem nepřevažuje nad zájmem ochrany přírody a uvedený
chov není v zájmu ochrany přírody, tedy nesplňuje ani jednu z podmínek uvedených v §43
odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.
II. Důvody kasační stížnosti
[5] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil
věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Nejprve stěžovatel upřesnil, že jeho výklad předmětu ochrany dle zákona o ochraně
přírody a krajiny, kterým je aktuální stav přírody v daném čase a místě, není v rozporu
s předmětem ochrany (účelem zákona o ochraně přírody a krajiny), jak jej uvedl v napadeném
rozsudku krajský soud.
[7] Pokud jde o výklad pojmu záměrné rozšiřování ve spojení s farmovým chovem podle
§26 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně přírody a krajiny, stěžovatel upozornil, že podle krajského
soudu o rozšiřování nejde v případě vysazování geograficky nepůvodních druhů
do již existujících řádně povolených obor, pro jejichž chov byly zřízeny. Právě v případě
stěžovatele se přitom jedná o již povolenou oboru, jak vyplývá ze stavebního povolení.
Odůvodnění:
napadeného rozsudku je tak rozporuplné.
[8] Podle stěžovatele vycházely správní orgány při zjištění skutkového stavu z nedostatečných
důkazů, resp. jejich skutkové závěry, že daněk skvrnitý není původním druhem v daném regionu,
nemají oporu ve spise. Správní orgány učinily závěr o této zásadní otázce na základě jednoho
kusu odborné literatury, přičemž se nezabývaly její kvalitou, ani nezjišťovaly, jestli tento závěr
není v jiné odborné literatuře sporován. Tento zjednodušený přístup je pro posouzení skutkové
otázky nepřijatelný a odporuje zásadám spravedlivého procesu. Pokud k dané skutkové otázce
nevede dokazování a k posouzení dojde toliko s odkazem na odbornou literaturu, pak účastník
řízení ztrácí reálnou možnost na takový závěr včas, tj. v rámci rozhodování správního orgánu
I. stupně, reagovat. Účastník řízení se tak může až do seznámení se s rozhodnutím domnívat
(na základě spisové dokumentace a stavu dokazování), že předmětná otázka bude posouzena
v jeho prospěch, a z tohoto důvodu nezaměří své úsilí k prokazování opaku.
[9] Ke stejnému nesprávnému zjištění skutkového stavu vedla absence jakéhokoliv
dokazování, i pokud jde o otázku, zda se v dané oblasti vyskytují kusy daňka skvrnitého. Pokud
by správní orgán vedl dokazování, resp. by vyzval stěžovatele k předložení důkazů, obsahoval
by spis nepochybně minimálně údaje o výskytu daňka při úniku z nedostatečně zajištěné obory
nedaleko stěžovatelovy (avšak již mimo CHKO), stejně jako skutečnosti, že lze s vysokou mírou
pravděpodobnosti prohlásit, že není nikterak složité provést rychlý odchyt (odstřel) uniklých kusů
daňka. Relevantním důkazem mohlo být provedené nezávislé šetření (průzkum) v oblasti
či vyjádření např. mysliveckého spolku nebo svědků. Pak by v případě nesouhlasu měl stěžovatel
možnost se k takovému důkazu vyjádřit a případně uplatnit své námitky či navrhnout důkazy
k prokázání opaku. Krajský soud však neřešil, koho stíhá důkazní břemeno k prokázání shora
uvedených otázek (nepřezkoumatelnost). Podle stěžovatele není důkazní břemeno na jeho straně,
pokud se jedná o předpoklady k zamítnutí jeho žádosti.
[10] Nepřijatelný, nelogický a nedostatečně odůvodněný je závěr soudu ohledně zásadního
vlivu daňka na stav předmětu ochrany v CHKO Železné hory. Je nepochopitelné, z jakého
důvodu by měla být oblast mimo oplocení poškozena zásadním způsobem, ačkoliv příroda uvnitř
oplocení, kde probíhá relativně intenzivní využívání, již nikoliv. Správní orgány zcela vybočily
z mezí správního uvážení, pokud uzavřely, že je zde reálné riziko úniku daňka z obory a v případě
jeho úniku hrozí významné ovlivnění stavu předmětu ochrany. Podle stěžovatele může
k ovlivnění oblasti mimo oplocení dojít spíše teoreticky (toliko v případě úniku živočichů
trvajícího více jak dva roky – viz Vyjádření k záměru oplocení pastvin a rekonstrukce krajinných
struktur v k. ú. České Lhotice autora Mgr. S. M.). Stěžovatel je vystaven libovůli správních úřadů,
které nerespektují ani svá vlastní stanoviska.
[11] Krajský soud se připojil k výkladu správních orgánů, kdy nepovolení výjimky je opatřením
preventivním pro případ úniku daňka z oplocení do volné přírody a založení jeho soběstačné
populace v oblasti poškozující lesní porosty. Správní orgány ani soud však nevyvrátily
stěžovatelovo tvrzení, že je zcela nereálné, aby případné uniklé kusy daňka nebyly dohledány
a odchyceny, natož aby relevantně odůvodnily, že je zde reálná obava, že by uniklé kusy mohly
založit novou populaci v chráněné oblasti. V této otázce je jediným relevantním důkazem výše
uvedené vyjádření, s nímž je napadený rozsudek, včetně předcházejících správních rozhodnutí
v evidentním rozporu.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[12] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že k pojmu geograficky nepůvodní
druh orgány ochrany přírody shodně vycházely z vědeckých poznatků o jednotlivých druzích.
Ze specializované publikace Nepůvodní druhy fauny a flóry České republiky, str. 432 a 433,
jejichž výňatek je založen ve spisu, i z další literatury citované v rozhodnutí žalovaného
(Atlas savců České a Slovenské republiky, Academia 2002), vyplývá, že daněk skvrnitý je v České
republice nepůvodním druhem. O kvalitě této odborné publikace nemá žalovaný pochyb,
renomovaní odborníci se na nepůvodnosti daného druhu v České republice shodují.
[13] Dále žalovaný zopakoval, že šíření daňka skvrnitého je na území CHKO zakázáno,
jeho případný výskyt mimo CHKO nemá na vedené řízení vliv.
[14] Jelikož se jedná o řízení o žádosti, musí splnění zákonných podmínek prokázat především
žadatel (stěžovatel). Správní orgány se při posuzování podmínek uvedených v §43 odst. 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny zaměřily nejvíce na posouzení, zda záměr významně neovlivní
zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území (CHKO), a to ve vztahu
k možnému úniku daňků mimo areál farmového chovu. Podle žalovaného správní orgány
nemohou spoléhat na to, že oplocení obory je z kvalitního materiálu a že při případném úniku
daňka by byl kus rychle nalezen a odstřelen. Nelze totiž prokázat, že takový postup bude
v budoucnu ze strany stěžovatele vždy bezchybně uplatněn.
[15] Správní orgán I. stupně se při vydání rozhodnutí vyrovnal s vyjádřením Mgr. M., na které
odkazuje stěžovatel, v řízení o výjimce ho využil pro stanovení maximálního počtu kusů muflona
pro vymezené území.
[16] Vzhledem k uvedenému považuje žalovaný kasační stížnost za nedůvodnou.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Účelem zákona o ochraně přírody a krajiny je přispět k udržení a obnově přírodní
rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému
hospodaření s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem EU v České republice soustavu
Natura 2000. Přitom je nutno zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel
a regionální a místní poměry (viz §1 zákona o ochraně přírody a krajiny).
[20] Přísnější podmínky ochrany stanovuje zákon o ochraně přírody a krajiny pro tzv. zvláště
chráněná území, kterými jsou území přírodovědecky či esteticky velmi významná nebo jedinečná.
Mezi kategorie zvláště chráněných území patří také chráněné krajinné oblasti (§14 zákona
o ochraně přírody a krajiny). Vlastníci nemovitých věcí nacházejících se ve zvláště chráněném
území tak nutně musí počítat s přísnější regulací různých hospodářských či jiných aktivit
na těchto nemovitostech, resp. související vyšší byrokratickou zátěží, která je však opodstatněna
veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny.
[21] Podle §26 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně přírody a krajiny je na celém území
chráněných krajinných oblastí zakázáno „povolovat nebo uskutečňovat záměrné rozšiřování geograficky
nepůvodních druhů rostlin a živočichů“.
[22] Podle §5 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny „[z]áměrné rozšíření geograficky
nepůvodního druhu rostliny či živočicha do krajiny je možné jen s povolením orgánu ochrany přírody; to neplatí
pro nepůvodní druhy rostlin, pokud se hospodaří podle schváleného lesního hospodářského plánu nebo vlastníkem
lesa převzaté lesní hospodářské osnovy. Geograficky nepůvodní druh rostliny nebo živočicha je druh, který není
součástí přirozených společenstev určitého regionu.“
[23] Ustanovení §43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny umožňuje, aby příslušný
orgán ochrany přírody a krajiny povolil výjimku ze zákazu záměrného rozšiřování geograficky
nepůvodního druhu rostliny či živočicha ve zvláště chráněném území „v případě, kdy jiný veřejný
zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody, nebo tehdy, pokud povolovaná
činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území“.
[24] V posuzovaném případě je předmětem přezkumu rozhodnutí o nepovolení výjimky
ze zákazu uskutečňovat záměrné rozšiřování nepůvodního druhu živočicha na území CHKO
Železné hory, a to chovem daňka skvrnitého v oplocené oboře. Pro posouzení věci je nejprve
nutno posoudit, zda je daněk skvrnitý „nepůvodním druhem“ ve smyslu §5 odst. 4 zákona
o ochraně přírody a krajiny.
[25] Stěžovatel je přesvědčen, že správní orgány v otázce, zda je daněk skvrnitý geograficky
nepůvodním druhem, vycházely z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Nejvyšší správní
soud shodně s krajským soudem tento názor nesdílí.
[26] Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí uvedl, že daněk skvrnitý je nový geograficky
nepůvodní druh, který se na území CHKO Železné hory nevyskytuje ve volných populacích,
resp. jsou zaznamenány sporadické výskyty při migraci zvěře v okrajových partiích CHKO.
Stěžovatel v odvolání proti tomuto rozhodnutí s uvedeným závěrem nijak nepolemizoval,
ani nenavrhl žádné důkazy, které by svědčily o nesprávnosti uvedeného závěru. Žalovaný
pak v napadeném rozhodnutí specifikoval, že daněk skvrnitý pochází z mediteránní oblasti,
jeho rozšíření je výsledkem mysliveckého hospodaření a první písemná zmínka o chovu daňků
v českých zemích je z roku 1465 od Vyškova. V tomto odkázal na Atlas savců České a Slovenské
republiky a uvedl, že za původní se považují ještě druhy, které člověk rozšířil počátkem neolitu,
později již nikoliv, jak vyplývá z odborné publikace (viz Miko, L., Borovičková, H. a kol. Zákon
o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2 vydání. Praha, C.H. Beck, str. 105).
[27] Nejvyšší správní soud považuje tento závěr za dostatečně odůvodněný; ostatně
není mu ani zřejmé, jakými dalšími důkazy by měly správní orgány tento závěr doložit, pokud
jej navíc stěžovatel nijak relevantně nezpochybnil. Správní orgány tak zjevně považovaly
literaturu, ze které vycházely, za kvalitní a věrohodnou a neměly tak důvod hledat další zdroje,
které by případně jejich závěr vyvrátily. Takovou možnost ovšem bezesporu měl stěžovatel
buď v odvolacím řízení, nebo v řízení o žalobě. Zde však neuvedl nic, co by svědčilo o tom,
že daněk skvrnitý není nepůvodním druhem (např. tím, že by odkázal na odlišný názor vyskytující
se v jiné, dle jeho názoru třebas věrohodnější, odborné literatuře), pouze správním orgánům
obecně vytkl, že měly své tvrzení o nepůvodnosti druhu doložit větším množstvím důkazů.
Stěžovateli přitom nic nebránilo, aby již v rámci správního řízení zaměřil své úsilí k prokazování
opaku.
[28] Dále bylo třeba posoudit, jestli farmovým chovem daňka skvrnitého, jako nepůvodního
druhu, dochází k záměrnému rozšiřování tohoto druhu v chráněné krajinné oblasti.
V této souvislosti stěžovatel krajskému soudu vytkl rozporuplnost odůvodnění jeho rozhodnutí,
kterou však Nejvyšší správní soud neshledal. Krajský soud v napadeném rozsudku vysvětlil,
že rozšiřování geograficky nepůvodních druhů je nutno vykládat tak, že se jedná o zákaz
navyšování počtu druhů rostlin a živočichů ve smyslu nikoliv navyšování počtu jedinců,
ale o zákaz navyšování (rozšiřování) nepůvodních druhů jako kategorie botanického
nebo zoologického systému. Dovodil tedy, že pokud se už v určité oblasti jedinci nějakého
geograficky nepůvodního druhu legálně nacházejí, není smyslem zákona zakázat záměrné
umístění dalších jedinců v této oblasti. Pak tedy logicky nelze za záměrné rozšiřování považovat
opětovné vysazování geograficky nepůvodních druhů zvěře do existujících, myšleno
provozovaných (nejen vybudovaných), řádně povolených obor a bažantnic, pro jejichž chov byly
zřízeny. S těmito závěry se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Z uvedeného přitom nelze dovodit,
jak naznačuje stěžovatel, že pro chov daňka v chráněné krajinné oblasti postačí, pokud bylo
k příslušné oboře vydáno stavební povolení (či jiné oprávnění dle stavebního zákona), avšak tento
nepůvodní druh zvěře tu dosud nebyl vysazen, nebo se zde vyskytuje pouze ojediněle.
Je nutno si uvědomit, že chov nepůvodních druhů živočichů, resp. jejich možné rozšiřování,
v chráněné krajinné oblasti je v zásadě zakázán a je možno jej realizovat pouze za předpokladu
povolení výjimky dle §43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoliv toliko na základě
stavebního povolení, byť je jeho součástí také stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody
a krajiny.
[29] Nejvyšší správní soud se tedy, stejně jako krajský soud, ztotožnil se závěry správních
orgánů, že nový chov daňka skvrnitého v oplocené oboře představuje záměrné rozšiřování
geograficky nepůvodního druhu živočicha.
[30] Dále bylo třeba zhodnotit, zda je v posuzovaném případě naplněna některá z podmínek
uvedených v §43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, za kterých může být povolena
výjimka ze zákazu záměrného rozšiřování geograficky nepůvodního druhu. Stěžovatel nebrojil
proti závěru o nesplnění prvních dvou podmínek (jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem
ochrany přírody, nebo povolení výjimky je v zájmu ochrany přírody), za splněnou však považoval
třetí podmínku – povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu
ochrany zvláště chráněného území.
[31] V posuzované věci se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s krajským soudem v tom,
že rizika spojená s případným únikem daňků z obory a založením nové populace, jako jsou škody
na lesních porostech způsobující negativní důsledky na biotopu a celková destabilizace lesa,
správní orgány dostatečně zdůvodnily a lze je zcela jistě považovat za významné ovlivnění stavu
předmětu ochrany.
[32] Stěžovatel dále správnímu orgánu vytkl, že neprovedl dokazování ke skutečnosti,
že se v dané oblasti daněk skvrnitý nevyskytuje volně. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí,
že stěžovatel tento závěr opět nijak relevantně nevyvrátil, pouze uvedl, že je daněk skvrnitý
chován v blízkých oborách, které se však nenacházejí v CHKO Železné hory, ale z těchto obor
unikají. To ostatně odpovídá zjištění správních orgánů, podle nichž se jedinci daňčí zvěře objevují
v okrajových částech CHKO Železné hory. V souvislosti s namítaným snadným odchytem
uniklého daňka správní orgány vysvětlily, že únik zvěře je vždy rizikový a dohledání a likvidaci
uniklé zvěře nelze garantovat. Podle správních orgánů tak byla hrozba založení nové volně žijící
populace příliš vysoká, a proto s ohledem na princip předběžné opatrnosti rozhodly o nepovolení
výjimky. Nejvyšší správní soud tyto obavy správních orgánů respektuje a považuje je za logicky
a dostatečně odůvodněné. Na věci nic nemění ani zmiňované stanovisko Mgr. M., které se týkalo
toliko vlivu chovu na vymezeném oploceném území a nezabývalo se rizikem spojeným s únikem
zvěře z oplocené obory. Správní orgány se ve svých rozhodnutích s tímto stanoviskem
vypořádaly a soud taktéž nespatřuje, že by byly jeho závěry v rozporu s následnými úvahami
správních orgánů.
[33] Nad rámec soud uvádí, že z formulace §43 odst. 3 zákona o ochraně přírody
a krajiny - výjimku lze povolit - je zřejmé, že na povolení výjimky ze zákazů uvedených v tomto
ustanovení není právní nárok. Správní orgán není povinen žadateli o toto povolení, byť by byly
podmínky pro povolení výjimky splněny, vždy výjimku povolit. Je tak věcí správní úvahy,
zda při splnění některé ze zákonem stanovených podmínek bude výjimka povolena. Tuto úvahu
je však správní orgán povinen řádně odůvodnit, přičemž správní úvaha následně podléhá
soudnímu přezkumu.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[34] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému dospěl k závěru, že kasační námitky
stěžovatele nejsou důvodné, a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty,
zamítl.
[35] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. června 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu