ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.2.2018:24
sp. zn. 10 As 2/2018 - 24
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Daniely
Zemanové a Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: J. Š., zast. Mgr. Jaroslavem Topolem,
advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského
kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 2015, čj.
KUZL-64664/2015, sp. zn. KUSP-41248/2015/DOP/Ků, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 12. 2017, čj. 30 A 155/2015-31,
takto:
Věc se p o st upuj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Správní orgány uznaly žalobce vinným ze spáchání správního deliktu provozovatele
vozidla podle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Žalobce porušil právní povinnost
dle §10 odst. 3 téhož zákona, neboť nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci
byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená
zákonem o silničním provozu. Konkrétně nezjištěný řidič žalobcem provozovaného vozidla
dne 17. 10. 2014 v 15:30 hod. v obci Uherské Hradiště stál na zvlášť označeném parkovišti,
aniž uhradil parkovací poplatek. Tím porušil §4 písm. c) zákona o silničním provozu.
Porušení povinností vykazovalo znaky přestupku dle §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním
provozu. Za tento správní delikt byla žalobci uložena pokuta 1500 Kč a povinnost nahradit
náklady správního řízení ve výši 1000 Kč.
[2] Krajský soud vyhověl žalobě a rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně zrušil.
Dospěl k závěru, že na zánik odpovědnosti žalobce za správní delikt podle §125f zákona
o silničním provozu se v rozhodné době (tj. do 6. 11. 2014) per analogiam uplatnila prekluzivní
lhůta stanovená v §20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Správní delikt žalobce
proto bylo potřeba projednat a pravomocně o něm rozhodnout do jednoho roku
od jeho spáchání. Rozhodnutí o odvolání žalobce však bylo vydáno a doručeno
až dne 19. 10. 2015. Odpovědnost žalobce za správní delikt proto v důsledku toho zanikla.
II. Kasační stížnost žalovaného
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského
soudu, že se na správní delikt podle §125f zákona o silničním provozu v době do 6. 11. 2014
aplikovala roční prekluzivní lhůta stanovená v §20 odst. 1 zákona o přestupcích. Neztotožňuje
se s aplikací této „analogie iuris“, neboť prý bylo třeba použít „analogii legis“, tedy prekluzivní lhůtu
dle §125e odst. 3 zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 30. 6. 2017.
V tomto odkazuje na judikaturu a na odbornou literaturu. I kdyby snad platila lhůta kratší,
musela by být prekluzivní lhůta prodloužena, neboť předtím, než uplynula, nabyla účinnosti
změna (prodloužení) prekluzivní lhůty novelou zákona o silničním provozu,
provedenou zákonem č. 230/2014 Sb.
[4] Stěžovatel dále upozorňuje na rozpornou judikaturu a doporučuje předložit věc
k posouzení rozšířenému senátu. Analýzou judikatury dospěl k závěru, že existují čtyři
judikatorně přijatá řešení otázky zániku odpovědnosti za správní delikty dle §125f zákona
o silničním provozu. Prvním z nich je uplatnění „analogie iuris“ u všech skutků spáchaných
od 19. 1. 2013 do 6. 11. 2014 tak, že odpovědnost se posuzuje podle §20 odst. 1 zákona
o přestupcích, tedy že řízení o všech skutcích spáchaných v této době musejí být pravomocně
skončena do uplynutí jednoho roku od té doby, co k nim došlo. Druhou variantou je,
že takto se bude nakládat pouze se skutky, které se odehrály od 19. 1. 2013 do 6. 11. 2013,
neboť odpovědnost za ně zanikla dříve, než prekluzivní lhůta byla zákonem č. 230/2014 Sb.
prodloužena úpravou §125e odst. 5 zákona o silničním provozu. Ve prospěch této varianty
hovoří rozsudky čj. 6 As 310/2016-54 a čj. 3 As 114/2016-53. Třetí cestou pak je použití analogie
zákona, tedy závěr, že na zánik odpovědnosti za správní delikty dle §125f zákona o silničním
provozu se vždy použil §125e odst. 3 ve spojení s §125e odst. 5 téhož zákona, nikoliv zákon
o přestupcích (rozsudek čj. 10 As 308/2016-20). Čtvrtá varianta pak je modifikací varianty třetí,
jen s tím rozdílem, že použitelnost §125e odst. 3 a 5 zákona o silničním provozu od počátku
právní úpravy objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla je odvozována od úmyslu
zákonodárce, který jen byl špatně formulován překlepem, což je třeba v kontextu důvodových
zpráv a smyslu právní úpravy překlenout výkladovou metodou racionálního zákonodárce
(rozsudek čj. 9 As 346/2016-56).
[5] V závěru kasační stížnosti stěžovatel navrhl, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[6] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu
[7] Podstatou nyní řešené kauzy je otázka, jakou lhůtu je třeba použít na zánik trestnosti
správního deliktu podle §125f zákona o silničním provozu v rozhodné době, tj. do 6. 11. 2014.
Dne 7. 11. 2014 nabyla účinnosti novela č. 230/2014 Sb., která situaci jednoznačně vyřešila
a vztáhla výslovně též na delikt dle §125f prekluzivní lhůtu dle §125e odst. 3 zákona o silničním
provozu (viz čl. I. bod 12 zákona č. 230/2014 Sb.). Věc je zcela jasná teprve od novely
č. 230/2014 Sb., a to pro správní delikty, které se staly počínaje 7. 11. 2014.
[8] Až do účinnosti zákona č. 230/2014 Sb., který novelizoval zákon o silničním provozu,
otázka aplikovatelné lhůty nebyla zcela jasná. Nepochybné bylo, že nějaká lhůta omezující postih
provozovatele vozidla musela být aplikována. Podle §125e odst. 5, ve znění do 6. 11. 2014,
na odpovědnost za jednání spáchané při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním,
se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí
pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle §125d. Odkaz však byl zjevným legislativním
omylem, neboť nedával smysl (odkazoval opět na normy upravující správní delikty právnických
a podnikajících fyzických osob). Novela proto s účinností od 7. 11. 2014 upravila znění odstavce
5, aby odkazoval na §125f, tedy ustanovení upravující správní delikt provozovatele vozidla.
[9] Jen na úvod desátý senát poznamenává, že krajský soud i stěžovatel používají nepřesnou
teoretickou terminologii. Oba nepřesně chápou analogii zákona (analogia legis) a analogii práva
(analogia iuris), přičemž toto nepřesné chápání není výjimkou ani v judikatuře samotného NSS.
Právní teorie tradičně rozlišuje analogii zákona a analogii práva jinak. Analogie zákona
„spočívá v tom, že se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou vztáhne analogicky ustanovení zákona
upravující skutkovou podstatu podobnou. Jestliže na určitou skutkovou podstatu, která není výslovně upravena,
nelze použít žádnou právní normu, a to ani a contrario, ani a fortiori, ani per analogiam legis atd.,
připouští se v teorii, aby byla posouzena, resp. rozhodnuta per analogiam iuris (podle analogie práva),
tj. podle obecných zásad právních. Z toho je patrno, že analogia iuris ve skutečnosti není analogií, nýbrž použitím
velmi mlhavých obecných zásad právních, tj. rozhodnutím podle rozumného právního uvážení. Skutečnou analogií
je tedy jen analogie zákona (analogia legis)“ (Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck 1995, s. 172;
obdobně Gerloch, A. Teorie práva. 3. vydání, Plzeň: Aleš Čeněk, 2004. s. 209–210 nebo Melzer,
F. Metodologie nalézání práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck 2010, s. 240-243, včetně citací německy
psané literatury).
[10] V nynější kauze je tedy sporná nikoliv otázka, zda použít analogii zákona nebo analogii
práva, jak nesprávně uvádí krajský soud a stěžovatel, ale otázka, kterou normu je třeba v rámci
analogie zákona aplikovat. To však není důvodem pro aktivaci rozšířeného senátu,
neboť „[t]eoretická nedostatečnost judikatury“ sama o sobě „nestačí k tomu, aby tuto judikaturu rozšířený
senát měnil“ (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 3. 2018, čj. 3 Azs 66/2017-31, bod 33).
[11] V judikatuře jsou však rozpory ohledně otázky, kterou normu bylo třeba v době
před 7. 11. 2014 použít na úpravu prekluze trestnosti správního deliktu podle §125f zákona
o silničním provozu.
[12] Zcela převažující judikatura aplikuje na základě analogie zákona normu dle §125e zákona
o silničním provozu, tedy prekluzivní lhůtu 2 let (subjektivní lhůta) a 4 let (objektivní lhůta).
Tuto judikaturu započal rozsudek ze dne 22. 6. 2017, čj. 10 As 308/2016-20, dle něhož
odpovědnost fyzické osoby za správní delikt provozovatele vozidla (§125e odst. 5
a §125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 6. 11. 2014) zaniká ve stejné
lhůtě jako odpovědnost právnické osoby za správní delikt podle citovaného zákona
(§125e odst. 3 tohoto zákona per analogiam), nikoli v roční lhůtě podle §20 odst. 1 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Novela č. 230/2014 Sb. neměla samostatný normativní význam,
neboť zákonodárce novelou jen „napravil chybu v psaní, protože odkaz v §125e odst. 5 měl od počátku
mířit k §125f. Toto ustanovení totiž upravuje právě delikty právnických a fyzických osob (rozuměj úplně všech
právnických a fyzických osob, bez ohledu na to, zda podnikají, nebo ne)“ (cit. rozsudek 10 As 308/2016,
bod 13).
[13] Jak desátý senát v rozsudku 10 As 308/2016 dále vysvětlil, bylo by „proti koncepci právní
úpravy správního deliktu provozovatele vozidla, pokud by odpovědnost za něj zanikala pro fyzickou osobu
ve stejné lhůtě (tedy ve lhůtě jednoho roku od spáchání stanovené zákonem o přestupcích) jako odpovědnost
za související přestupek řidiče vozidla. Lhůta pro potrestání fyzické osoby coby pachatele správního deliktu
by se totiž překrývala s dobou, po kterou správní orgán projednává přestupek řidiče, a to na rozdíl od delší lhůty,
kterou by měl na projednání správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob podle téhož ustanovení“
(bod 15). Původní „odkaz na §125d byl formálně nesmyslný již na první pohled a lze logicky dovodit,
že zákonodárce chtěl ve skutečnosti odkázat na §125f. Krom toho (což je důležitější) není ani z věcných důvodů
namístě, aby pachateli tohoto speciálního správního deliktu (byť je jím fyzická osoba nepodnikající) svědčila kratší
lhůta pro zánik odpovědnosti (odpovídající lhůtě podle zákona o přestupcích): popíralo by to totiž samotnou
konstrukci tohoto typu deliktu a jeho subsidiární povahu. Proto se v této věci neměla užít analogie ke lhůtě podle
přestupkového zákona, nýbrž analogie ke lhůtě pro zánik odpovědnosti za správní delikt podle zákona
o silničním provozu. NSS se ztotožňuje s názorem stěžovatele, že použití lhůty pro zánik odpovědnosti za správní
delikty právnických a podnikajících fyzických osob (dvouleté subjektivní, nanejvýš však čtyřleté od spáchání)
není v neprospěch žalobce, protože jinak by jeho odpovědnost nebyla časově ohraničena vůbec, což je s ohledem
na základní ústavní požadavky nepřijatelné“ (bod 16).
[14] Zcela identické či srovnatelné odůvodnění je v rozsudku ze dne 3. 8. 2017,
čj. 9 As 346/2016-56, a rozsudku ze dne 2. 10. 2017, čj. 3 As 266/2016-28.
[15] Proti této judikatuře však stojí opačný závěr vyslovený v rozsudku ze dne 24. 5. 2017,
čj. 3 As 114/2016-46. Tento rozsudek zcela na závěr mj. zmínil, že na správní delikt
provozovatele vozidla se uplatní „jednoleté lhůty pro zánik odpovědnosti“. V konkrétním případě
to nemělo na věc dopad, neboť v důsledku novely č. 230/2014 Sb. „jednoletá lhůta, v níž bylo možné
stěžovatele potrestat, v okamžiku účinnosti novelizačního předpisu ještě běžela (uběhly z ní teprve necelé čtyři
měsíce) a bylo proto možné při neexistenci přechodných ustanovení a obecné zásadě nepravé retroaktivity procesních
norem na danou situaci aplikovat novou právní normu, která zánik odpovědnosti spojila teprve s uplynutím
dvouleté subjektivní, resp. čtyřleté objektivní lhůty.“ Rozsudek 3 As 114/2016 byl zmíněn též v rozsudku
ze dne 28. 6. 2017, čj. 6 As 310/2016-54, ovšem žádné výslovné potvrzení právě uvedeného
právního názoru tam desátý senát nevidí.
[16] Desátý senát se nadále hlásí ke svému názoru, který vyslovil v rozsudku 10 As 308/2016,
ovšem s tímto právním názorem je názor vyslovený v rozsudku 3 As 114/2016 (či spíše stručná
zmínka) rozporný. V detailech lze odkázat na důvody stručně rekapitulované v tomto usnesení
výše v bodech [12] a [13], resp. na detailní analýzu celé otázky v rozsudku 10 As 308/2016,
body 11-17. Rozsudek 3 As 114/2016 proti tomu nenabízí žádnou konkurující argumentaci,
s kratší lhůtou dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, pracuje jako se zjevenou pravdou,
aniž by ji podpíral nějakými důvody.
[17] Pokud by se snad rozšířený senát neztotožnil se závěry vyslovenými v rozsudku
10 As 308/2016, je tu i další otázka, totiž zda mohla novela č. 230/2014 Sb. prodloužit běžící
prekluzivní lhůty (nejde samozřejmě o prekluzivní lhůty uběhlé již před účinností novely,
neboť to by bylo triviálním porušením zákazu pravé retroaktivity). K tomu, že běžící prekluzivní
lhůta je účinností novely prodloužena, se hlásí shora cit. rozsudek 3 As 114/2016.
Tento právní závěr je však v rozporu s usnesením rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012,
čj. 7 Afs 14/2011-115, č. 2748/2013 Sb. NSS, věc VETT (viz bod 29: „Nejvyšší správní soud
však musí vycházet z právní úpravy prekluzivních lhůt platné v době, kdy byl delikt spáchán. Je tomu tak proto,
že prekluzivní lhůty pro uložení správní sankce jsou judikaturou považovány za lhůty hmotněprávní. V důsledku
změny lhůt pro uložení sankce by tak došlo k zásahu do hmotných práv stěžovatele. Proto má ustanovení právě
citované hmotněprávní účinky, a proto také se i na právní úpravu lhůt vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních
práv a svobod.“). Protože novela č. 230/2014 Sb. neobsahovala žádné intertemporální ustanovení
ve vztahu k běhu lhůt, je nutno dospět k závěru, že prekluzivní lhůty, byly-li by snad vskutku
odlišné od lhůt novelou výslovně zakotvených, uběhly dle staré právní úpravy (desátý senát však
setrvává na tom, že prekluzivní lhůty dle nové i staré právní úpravy jsou stejné). Cit. rozsudek
3 As 114/2016 je v tomto ohledu excesem z judikatury rozšířeného senátu. Protože desátý senát
s názorem rozšířeného senátu v zásadě souhlasí (ve vztahu k situacím, kdy nový zákon
neobsahuje žádné intertemporální normy), v tomto rozsahu žádnou otázku rozšířenému senátu
nevznáší.
IV. Otázky předložené rozšířenému senátu
[18] Desátý senát tedy předkládá rozšířenému senátu otázku, zda se na zánik trestnosti
správního deliktu provozovatele vozidla podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu,
ve znění do 6. 11. 2014, aplikovala prekluzivní lhůta podle §125e odst. 3 tohoto zákona,
anebo roční lhůta podle §20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
[19] Desátý senát upozorňuje, že věc předkládá rozšířenému senátu s ohledem na jeho
judikaturu, která nepřipouští jiné sjednocení judikatury než formou sjednocujícího rozhodnutí
samotného rozšířeného senátu. Zejména tak nepřipouští evoluční změnu judikatury postupným
opuštěním nesprávného právního názoru. Desátý senát však podotýká, že právní názor vyslovený
v rozsudku 10 As 308/2016 byl akceptován též devátým a třetím senátem (srov. bod [14] shora).
Samotný třetí senát tak v říjnu 2017 opustil právní názor, který (bez jakékoliv argumentace)
přijal o cca čtyři měsíce dříve. Nadto třeba upozornit, že třetí senát v dřívějším rozsudku
3 As 114/2016 otázku aplikovatelné lhůty nijak neanalyzoval a zmínil ji spíše mimochodem.
Protože však rozšířený senát nárokuje svou pravomoc i ve vztahu k závěrům neodůvodněným,
resp. vysloveným obiter dictum, nezbývá desátému senátu než postoupit spornou otázku
rozšířenému senátu.
[20] Desátý senát však navrhuje, aby rozšířený senát svou judikaturu týkající se kompetence
tohoto rozhodovacího tělesa (zejm. usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008,
čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS) opětovně zvážil. Desátý senát je přesvědčen,
že judikatura je v nynější věci sjednocená, počínaje rozhodnutím ve věci 10 As 308/2016
rozhoduje NSS jednotně. Aktivace rozšířeného senátu je proto nadbytečná. Široce nárokovaná
kompetence rozšířeného senátu je v komparativním srovnání zcela unikátní. Nutí totiž „malé“
senáty předkládat senátu rozšířenému i otázky, které ve skutečnosti již judikatura vyřešila.
To jen proto, že „malý“ senát nebo účastník řízení objeví jeden izolovaný judikát směřující
k závěru opačnému.
[21] Desátý senát je přesvědčen, že judikatura NSS je sjednocována nikoliv
jen formalizovanou metodou, prostřednictvím rozšířeného senátu, ale též evolučně,
tedy rozhodovací praxí „malých“ senátů. Pokud tedy „malý“ senát NSS vysloví a odůvodní určitý
právní názor, který je dalšími senáty následován, nelze dospět k závěru o roztříštěnosti judikatury
ve smyslu hypotézy §17 odst. 1 s. ř. s. jen proto, že tu snad je nějaký starší právní názor,
nijak neodůvodněný, jen letmo zmíněný, typicky obiter dictum. Judikatura je svou povahou
„spontánní“ právo, nepodléhající stejným formálním požadavkům, jako právní předpisy.
Pokusy „sešněrovat“ judikaturní vývoj jen do instituce rozšířeného senátu jsou v právní realitě
NSS rozhodujícího tisíce věcí ročně předem odsouzeny k neúspěchu.
[22] Pokud by snad rozšířený senát ve vztahu ke své pravomoci svůj názor modifikoval,
navrhujeme, aby věc vrátil k rozhodnutí desátému senátu bez věcného rozřešení,
s tím, že tu ve skutečnosti judikaturní konflikt není.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Jana Brothánková,
Filip Dienstbier, Zdeněk Kühn, Barbara Pořízková, Aleš Roztočil, Karel Šimka. Účastníci mohou
namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení
tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané
rozšířenému senátu.
V Brně dne 16. května 2018
Zdeněk Kühn
předseda senátu