ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.203.2017:35
sp. zn. 10 As 203/2017 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje
Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: CZECH FROST s.r.o.,
se sídlem Dýšina 408, zast. JUDr. Zdeňkem Vlčkem, advokátem se sídlem Na Roudné 443/18,
Plzeň, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída
Kpt. Jaroše 7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 18. 9. 2015,
čj. ÚOHS-R179/2015/HS-28754/2015/310/JZm, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 6. 2017, čj. 31 Af 55/2015-46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Dne 19. 2. 2015 žalovaný zahájil s žalobkyní správní řízení ve věci možného porušení
zákazu jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě podle §3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb.,
o ochraně hospodářské soutěže. Žalovaný konkrétně pojal podezření, že žalobkyně společně
se společností MRAZÍRNY PLZEŇ - DÝŠINA a.s. koordinovaly postup „v hospodářské soutěži
v oblasti přebírání, skladování a ochraňování zboží, zejména ve výběrovém řízení »máslo stolní, jeho převzetí
a ochraňování« zadavatele Česká republika – Správa státních hmotných rezerv“. Žalovaný následně předal
žalobkyni pověření k provedení místního šetření, které obsahovalo totožně formulovaný právní
důvod místního šetření. Ještě týž den žalovaný provedl šetření v obchodních prostorách
žalobkyně podle §21f zákona o ochraně hospodářské soutěže za účelem opatření obchodních
záznamů a jiných podkladů k prověření podezření na porušení hospodářské soutěže.
[2] Podstata sporu tkví ve skutečnosti, že jediný jednatel a společník žalobkyně během
místního šetření neumožnil pracovníkům žalovaného nahlédnout do obchodních záznamů
v pracovním počítači jednatele umístěném v jeho kanceláři.
[3] Jednatel se nejprve s pracovníky žalovaného dohodl na tom, že šetření počítače proběhne
až poté, co se dostaví advokátka žalobkyně. Posléze opustil obchodní prostory žalobkyně
z důvodu neodkladné obchodní záležitosti a pověřil svou asistentku, aby pracovníkům
žalovaného poskytla při místním šetření součinnost. Na místo se následně dostavila advokátka
a oznámila, že vzhledem ke konfliktu zájmů nemůže v této věci zastupovat žádného
ze soutěžitelů podezřelých z porušení pravidel hospodářské soutěže. Jednatel žalobkyně poté
telefonicky požádal o poskytnutí času pro nalezení jiného zástupce. O hodinu později dosavadní
advokátka žalobkyně informovala pracovníky žalovaného, že se jednateli nepodařilo jiného
advokáta nalézt. Pracovníci žalovaného poté telefonicky kontaktovali jednatele žalobkyně,
který i přes opětovné upozornění pracovníků o hrozbě sankce za maření výkonu šetření setrval
na svém stanovisku a nadále s provedením šetření v počítači nesouhlasil. Přístupu k počítači
namístě zamezila rovněž asistentka jednatele, pověřená poskytováním součinnosti při místním
šetření. Pracovníci žalovaného poté na základě daňových dokladů ověřili, že počítač
je ve vlastnictví žalobkyně.
[4] Rozhodnutím ze dne 28. 5. 2015 žalovaný rozhodl, že znemožněním nahlédnout
do obchodních záznamů v počítači jednatele žalobkyně nesplnila povinnosti stanovené
v §21f odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Jednání žalobkyně podle žalovaného
výrazně snížilo možnost zajistit důkazy o potenciálním protisoutěžním jednání. Žalovaný
vysvětlil, že by bylo neúčelné a neefektivní opakovat šetření na místě, při kterém by již chyběl
prvek překvapení. Lze totiž předpokládat, že by do té doby jednatel potenciální důkazy z počítače
odstranil. Za uvedené jednání proto žalovaný uložil žalobkyni pořádkovou pokutu podle
§22c odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve výši 1 105 000 Kč.
[5] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného rozklad, který rozhodnutím ze dne
18. 9. 2015 předseda žalovaného zamítl.
[6] Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou u krajského soudu,
který se ztotožnil s posouzením věci správními orgány a žalobu pro nedůvodnost zamítl.
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu včasnou
kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Namítá, že jí žalovaný při provádění
místního šetření nesdělil rozsah a tematické zaměření požadovaných dokumentů. Není přípustné,
aby se žalovaný až při samotném místním šetření rozhodoval, které dokumenty vlastně chce
prošetřit. V posuzovaném případě měl žalovaný definovat alespoň v obecné rovině okruh
požadovaných dokumentů. Teprve po odmítnutí vydání takových dokumentů či zjištění,
že se na místě šetření nenacházejí, byl žalovaný oprávněn domáhat se nahlížení do počítače
jednatele. Takto měl žalovaný postupovat tím spíše, že se v počítači podle sdělení jednatele
nacházely fotografie osobní povahy. Namísto toho však žalovaný požadoval neuzavřené množiny
dokumentů, včetně těch obsažených v počítači jednatele. Bezmyšlenkovitá výzva k nahlédnutí
do počítače jednatele je v rozporu se smyslem zákona o ochraně hospodářské soutěže.
[8] Žalovaný se ve vyjádření ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu a navrhuje kasační
stížnost zamítnout. S odkazem na pověření k provedení místního šetření konstatuje,
že stěžovatelku dostatečně obeznámil s předmětem místního šetření. Podotýká,
že před zahájením místního šetření nemůže přesně vědět, jaké konkrétní záznamy bude
požadovat. Současně zmiňuje, že nelze ponechat na libovůli šetřeného soutěžitele,
do jakých dokumentů může žalovaný pro jejich obchodní povahu nahlížet a do jakých již nikoliv.
Tímto postupem by žalovaný zcela popřel smysl místního šetření, které má sloužit k odhalení
utajovaného protisoutěžního jednání.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Jádrem sporu v nynější kauze je otázka, zda stěžovatelka porušila §21f odst. 3 zákona
o ochraně hospodářské soutěže, jestliže žalovanému při místním šetření odepřela nahlédnout
do počítače jednatele společnosti.
[11] NSS předně uvádí, že místní šetření se provádí na základě písemného pověření
vystaveného předsedou žalovaného nebo jinou oprávněnou osobou. Mezi náležitosti pověření
patří mimo jiné vymezení předmětu šetření (§21f odst. 5 zákona o ochraně hospodářské
soutěže). Současně musí žalovaný před zahájením šetření sdělit dotčenému soutěžiteli právní
důvod a účel šetření a poskytnout náležitá poučení (§21f odst. 6 zákona o ochraně hospodářské
soutěže). Požadavky na sdělení těchto informací šetřenému soutěžiteli nejsou samoúčelné.
Žalovaný má totiž sice na jedné straně poměrně širokou diskreci, jakým způsobem bude
zajišťovat dohled nad plněním zákona. Diskrece však není bezbřehá a neměla by sklouznout
k náhodným tzv. „rybářským expedicím“ („fishing expeditions“). Prováděné šetření tedy nesmí
vybočovat ze sděleného předmětu a účelu šetření a v něm získané materiály nesmí být bez dalšího
využity pro jiný účel. Vymezení předmětu a účelu místního šetření v pověření jednak
demonstruje, že je toto šetření oprávněné, ale zejména umožňuje šetřenému soutěžiteli vymezit
rozsah jeho povinnosti spolupráce se žalovaným a chrání jeho právo na obhajobu.
[12] Povinností žalovaného je co nejpřesněji uvést, co je předmětem šetření, a skutečnosti,
kterých se má kontrola týkat. Není však nutné, aby žalovaný předmět šetření vymezoval ve formě
např. uzavřeného výčtu. Žalovaný provádí místní šetření na začátku vyšetřování, kdy ještě nemá
k dispozici přesné informace. Cílem místního šetření je právě shromáždění důkazů týkajících
se údajného protiprávního jednání (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 25. 6. 2014,
Nexans a Nexans Francie, ve věci C-37/13
1
, body 36 a 37). Soudní dvůr ostatně opakovaně
judikuje, že vyšetřovací pravomoci soutěžních orgánů mají široký dosah a ztratily by účelnost,
kdyby se tyto orgány musely „omezit pouze na to, že budou požadovat předložení dokumentů nebo spisů,
jejichž existence by jim byla již předem známa. Takové právo naopak znamená možnost vyhledávat různé
poznatky a informace, které ještě nejsou známé nebo plně identifikované. Bez takové možnosti by Komise nemohla
shromažďovat poznatky a informace nezbytné pro šetření v případě, že by narazila na odmítnutí spolupráce
nebo na obstrukční postoj ze strany dotyčných podniků“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 9. 1989,
Hoechst AG, ve spojených věcech 46/87 a 227/88
2
, body 26 a 27). Citovaná unijní judikatura
se vztahuje k náležitostem rozhodnutí podle čl. 20 nařízení Rady (ES) č. 1/2003,
3
jímž Komise
nařizuje kontrolu obdobnou místnímu šetření podle §21f zákona o ochraně hospodářské
soutěže, resp. k právní úpravě podle čl. 14 odst. 3 nařízení Rady (EHS) č. 17/1962.
4
[13] Po zvážení výše uvedených závěrů se NSS ztotožnil s vyjádřením žalovaného,
že stěžovatelku dostatečně seznámil s tím, proč v jejích prostorách probíhá místní šetření
a jaké věci se místní šetření týká. Poukázat lze především na pověření zaměstnanců žalovaného
k provedení místního šetření ze dne 18. 2. 2015, ze kterého vyplývá právní důvod a účel místního
šetření. Nelze opomenout ani skutečnost, že místnímu šetření předcházelo také oznámení
o zahájení správního řízení, které detailně popisuje předmět správního řízení. Podle NSS tedy
bylo zřejmé, jaké obchodní záznamy bude žalovaný v rámci místního šetření vyhledávat,
a nebylo třeba, aby žalovaný dokumenty dále specifikoval (s ohledem na počáteční fázi šetření
by to pravděpodobně nebylo ani dost dobře možné – srov. bod [12]).
1
ECLI:EU:C:2014:2030
2
ECLI:EU:C:1989:337
3
Nařízení Rady (ES) č. 1/2003, ze dne 16. 12. 2002, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v
článcích 81 a 82 Smlouvy. Úř. věst. L 1/1, 4. 1. 2003, s. 1-25.
4
Nařízení Rady č. 17/1962, ze dne 6. 2. 1962, první nařízení, kterým se provádějí články 85 a 86 Smlouvy. Úř. věst.
13, 21. 2. 1962, s. 204-211.
[14] NSS nepřehlédl, že samotná formulace právního důvodu místního šetření v pověření
ze dne 18. 2. 2015 není zcela jednoznačná, jelikož obsahuje výraz „zejména“ (srov. citaci v bodě
[1]). Tato formulace může vyvolávat obavy, že žalovaný překročí podezření, které ho vedlo
k zahájení správního řízení. NSS již dříve uzavřel, že vymezení předmětu šetření v pověření
pomocí výrazů jako „zejména“, „mimo jiné“ a podobně je třeba považovat za krajně nevhodné.
Tato vada však sama o sobě nezakládá nezákonnost místního šetření jako celku, pokud žalovaný
provedeným šetřením vskutku nepřekročil rámec vstupního podezření, jež ho k nařízení šetření
vedlo (srov. rozsudek ze dne 24. 5. 2017, čj. 6 As 113/2017-83, který v dané věci neshledal místní
šetření provedené na základě pověření s obdobně formulovaným předmětem šetření
za nezákonné). Stěžovatelka netvrdí, že by žalovaný z přípustného rámce šetření vybočil,
resp. Že konkrétní dokumenty, které v rámci místního šetření požadoval, nesouvisely
se vzneseným podezřením. Pouze obecně namítá, že žalovaný „[ne]definoval alespoň v obecné rovině
penzum dokumentů, které požaduje vydat“. Tento argument však s ohledem na vše výše uvedené
nemůže obstát.
[15] Vymezený předmět místního šetření nepochybně žalovaného opravňoval také
k nahlédnutí do pracovního počítače jednatele stěžovatelky. Pokud se v obchodních prostorách
nachází počítač jednatele, je důvodný předpoklad, že se v něm nachází také obchodní záznamy
vztahující se k právnímu důvodu šetření. Tato domněnka může být vyvrácena, orgánu
provádějícímu šetření však musí být umožněno, aby mohl posoudit předmět a obsah takových
dokumentů. Jak správně uzavřel již krajský soud v napadeném rozsudku, ponechat na libovůli
šetřeného soutěžitele, aby sám určil, do kterých dokumentů lze pro jejich obchodní povahu
nahlížet a do kterých již nikoli, by popřelo samotný smysl místního šetření. Tento právní názor
krajský soud opřel o judikaturu Soudního dvora (viz např. rozsudek ze dne 18. 5. 1982,
AM & S Europe, 155/79
5
; a další judikaturu citovanou na s. 4 v napadeném rozsudku).
[16] Stejný právní názor zaujal již Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 27. 9. 2007,
čj. 62 Ca 1/2007-153, č. 2077/2010 Sb. NSS, ve skutkově podobné kauze týkající se rovněž
odepření nahlédnutí do počítače výkonného ředitele: „Argumentuje-li vyšetřovaný soutěžitel v rámci
neohlášeného místního šetření v jeho obchodních prostorách podle §21 odst. 4 a 5 zákona č. 143/2001 Sb.,
o ochraně hospodářské soutěže, [pozn. podle znění rozhodného pro posouzení nynější kauzy se jedná
o §21f téhož zákona] tím, že část podkladů, k jejichž předložení byl vyzván, má soukromou či jinak důvěrnou
povahu, pak musí úředníkům provádějícím šetření umožnit, aby toto tvrzení ověřili a povahu podkladů sami
alespoň prima facie posoudili.“
[17] Tento právní názor následně potvrdil také NSS rozsudkem ze dne 29. 5. 2009,
čj. 5 Afs 18/2008-310. Usnesením ze dne 26. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS 2309/09, Ústavní soud
odmítl ústavní stížnost pro zjevnou neopodstatněnost. Soutěžitel se obrátil na Evropský soud
pro lidská práva (dále jen „ESLP“), který ve věci Delta Pekárny, a. s., proti České republice, stížnost
č. 97/11 rozhodl rozsudkem ze dne 2. 10. 2014, v němž konstatoval porušení práva soutěžitele
zakotveného v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. V návaznosti
na uvedený rozsudek podal soutěžitel dne 28. 1. 2015 návrh na obnovu řízení proti usnesení
III. ÚS 2309/09. Usnesením ze dne 31. 1. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 4/15, však Ústavní soud návrh
na obnovu řízení zamítl. Sám ESLP totiž nespatřil příčinnou souvislost mezi zjištěným
porušením čl. 8 Úmluvy a tvrzenou majetkovou škodou odpovídající výši pokuty, která byla
navrhovatelce uložena z důvodu její nedostatečné spolupráce s pracovníky Úřadu.
Dalším důvodem pro zamítnutí obnovy řízení byla skutečnost, že zákonnost místního šetření byla
opětovně přezkoumávána v rámci jiného řízení - o porušení hospodářské soutěže.
Citované judikaturní závěry z rozsudku Krajského soudu v Brně 62 Ca 1/2007 jsou tedy nadále
plně aplikovatelné.
5
ECLI:EU:C:1982:157
[18] S ohledem na vše výše uvedené proto NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
(§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti,
neboť ve věci neměla úspěch; žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2018
Zdeněk Kühn
předseda senátu