ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.313.2017:56
sp. zn. 2 As 313/2017 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Mgr. M. K., zastoupený
Mgr. Jaroslavem Bártou, advokátem se sídlem Kobližná 19, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 101/5, Praha 1, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) JUDr. P. G., LL.M., II) JUDr. V. J., CSc., III) Mgr. D. K., IV)
Mgr. E. R., V) JUDr. M. S., VI) JUDr. P. V., Ph.D., LL.M., VII) Ing. V. V., VIII) Ing. P.
V., IX) RNDr. V. Z., CSc., všichni zastoupeni obecnou zmocněnkyní Mgr. E. R., X) JUDr. M.
P., Ph.D., XI) JUDr. E. R., Ph.D., XII) Ing. J. L., XIII) Ing. V. K., XIV) Ing. H. F., proti
rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 6. 4. 2016, č. j. 98767/2016-TO, o kasačních
stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení IV) proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 28. 7. 2017, č. j. 8 A 96/2016 – 126,
takto:
I. Výrok II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2017, č. j. 8 A 96/2016 – 126,
se zrušuje, ve zbytku se kasační stížnost zamí t á a věc se v ra cí
žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žádný z účastníků ani osoby zúčastněné na řízení I) až III) a V) až XIV) n emaj í
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce požádal podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů, o poskytnutí informace o výši platů a odměn náměstků ministra
zahraničních věcí a ředitelů odborů žalovaného v roce 2015, včetně jejich identifikace jménem
a příjmením.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 3. 2016, č. j. 97013/2016-TO, žádost částečně odmítl
z důvodu ochrany práv svých pracovníků před neoprávněným zasahováním do soukromého
života, a to co do poskytnutí neanonymizované verze požadované informace. Ve zbytku žádosti
vyhověl a informaci žalobci poskytl prostřednictvím anonymizované tabulky o platech
a odměnách náměstků ministra a ředitelů odborů. Rozklad, který žalobce podal
proti rozhodnutí žalovaného, ministr zahraničních věcí zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím
(dále jen „napadené rozhodnutí“).
[3] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), který výrokem I. v záhlaví označeného rozsudku (dále jen „napadený
rozsudek“) zrušil napadené rozhodnutí i jemu předcházející rozhodnutí žalovaného a výrokem
II. nařídil žalovanému, aby žalobci do 15 dnů od právní moci napadeného rozsudku poskytl
„informace o výši platů a odměn vyplacených v roce 2015 náměstkům ministra zahraničních věcí a ředitelům
odborů ministerstva zahraničních věcí, identifikovaným jménem a příjmením, a to jednotlivě u každého z nich“.
Městský soud ve věci rozhodoval poté, co byl jeho rozsudek ze dne 31. 8. 2016,
č. j. 8 A 96/2016 – 28, ke kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení IV)
z procesních důvodů zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2016,
č. j. 2 As 256/2016 – 92. Své posouzení opřel městský soud zejména o rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62,
publ. pod č. 3155/2015 Sb. NSS (dostupný stejně jako ostatní zde citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu z www.nssoud.cz) a dospěl k závěru, že spolu s výší platů a odměn
musí být sděleno i jméno a příjmení dotčených osob. Zveřejnění anonymizovaných údajů
či průměrného platu a odměn na dotčené pozici dostatečně nenaplňuje veřejný zájem na kontrole
nakládání s veřejnými prostředky.
[4] Podotkl také, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozebíraném
rozsudku provedl test proporcionality v kolizi stojících práv, na jehož základě dospěl k závěru,
že §8b zákona o svobodném přístupu k informacím není v rozporu s ústavním pořádkem.
Výklad provedený rozšířeným senátem neodporuje ani judikatorním závěrům Soudního dvora
a je rovněž v souladu s ústavním pořádkem. Žalovaný dle městského soudu nerespektoval
judikaturu správních soudů a svůj postup navíc ani nepodpořil náležitými věcnými argumenty
(sám neprovedl test proporcionality, kterého se v řízení před soudem dovolává), a proto jeho
rozhodnutí vykazuje znaky libovůle. Všechny dotčené osoby zastávaly v rozhodné době
nejvýznamnější posty v organizační struktuře žalovaného a přímo se podílely na jeho činnosti,
zjevně se tak nejedná o rozšířeným senátem úzce formulovanou výjimku týkající se osob,
u nichž by právo na soukromí mohlo převážit nad žalobcovým právem na informace.
II. Shrnutí obsahu kasačních stížností
[5] Proti napadenému rozsudku podali žalovaný („stěžovatel“) a osoba zúčastněná
na řízení IV) („stěžovatelka“) samostatné kasační stížnosti, které opírají o důvod
dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tj. nesprávné posouzení právní otázky městským soudem.
[6] Stěžovatelé shodně městskému soudu zejména vytýkají, že nekriticky přejal právní
názor vyslovený v již zmiňovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 8 As 55/2012 – 62. Výklad §8b zákona o svobodném přístupu k informacím provedený
Nejvyšším správním soudem nepřipouští zohlednění konkrétních okolností případu a provedení
testu proporcionality a vede k tomu, že na základě prosté žádosti musí být zveřejněny veškeré
informace o platových poměrech konkrétních státních zaměstnanců. Vzhledem k tomu,
že v posuzované věci proti sobě stojí právo žadatele na informace na straně jedné a právo
dotčených osob na respektování soukromého života a na ochranu osobních údajů na straně
druhé, měl městský soud posoudit, zda při kolizi dvou základních práv existuje řešení,
které co nejvíce šetří podstatu obou z nich. Stěžovatelé se domnívají, že závěry Nejvyššího
správního soudu neměly být na jejich věc aplikovány, neboť představují učebnicový příklad
nedůvodného upřednostnění jednoho práva před druhým. Ani sám městský soud posouzení
proporcionality neprovedl a navíc nesprávně vyhodnotil citelnost zásahu do základních práv
dotčených osob. Závěry městského soudu nemohou obstát také proto, že aplikovaný výklad
§8b zákona o svobodném přístupu k informacím je v rozporu s právem Evropské unie,
které na případ dopadá s ohledem na harmonizaci práva na ochranu osobních údajů směrnicí
Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob
v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů. Stěžovatelé mají
za to, že oba soudy nesprávně vyhodnotily význam rozsudku Soudního dvora ve věci Schecke
a Eifert pro posouzení slučitelnosti výkladu §8b zákona o svobodném přístupu k informacím
s Listinou základních práv Evropské unie. Oba stěžovatelé upozorňují také na to, že Nejvyšší
správní soud ve věci sp. zn. 8 As 55/2012 porušil svou povinnost plynoucí z čl. 267 Smlouvy
o fungování Evropské unie, neboť měl Soudnímu dvoru položit předběžnou otázku. Stěžovatelé
v závěru navrhují, aby se Nejvyšší správní soud v této věci obrátil na Soudní dvůr s předběžnou
otázkou.
[7] Žalobce ani osoby zúčastněné na řízení X), XI), XII) a XIII) svého práva vyjádřit
se ke kasačním stížnostem nevyužili. Osoby zúčastněné na řízení I), II), III), V), VI), VII), VIII),
IX), XIV) uvedly, že se zcela ztotožňují s oběma podanými kasačními stížnostmi.
III. Posouzení kasačních stížností Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasačních stížností
a konstatoval, že stěžovatelé jsou osobami oprávněnými k jejich podání, neboť byli účastníkem
a osobou zúčastněnou na řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační
stížnosti byly podány včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a podmínka podle §105 odst. 2 s. ř. s. je u obou
stěžovatelů taktéž splněna.
[9] Důvodnost kasačních stížností vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejich rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
[10] Nejvyšší správní soud byl při svém posouzení povinen přihlédnout k nálezu Ústavního
soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16 (dostupný stejně jako ostatní zde uvedená
rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz/), který byl sice vydán po napadeném
rozhodnutí i napadeném rozsudku, na problematiku nyní řešenou však zjevně dopadá.
[11] Nálezy Ústavního soudu jsou podle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazné pro všechny orgány
a osoby, a jako takové dopadají i do neskončených řízení o obdobných věcech. Pro rozhodnutí
Ústavního soudu, kterými dochází ke změně judikatury, platí, že působí v zásadě prospektivně,
zároveň však platí, že je nelze opomenout tehdy, jedná-li se o řízení dosud neskončená, včetně
těch, která dobíhají u správních soudů. Má-li právní názor v nálezu uvedený precedenční dopady,
je obecně závazný při řešení typově shodných případů, což odpovídá principu rovnosti v právech
a principu předvídatelnosti rozhodování orgánů veřejné moci.
[12] Judikatorní závěry se uplatní v zásadě retroaktivně, pokud je zde nástroj, jak nový
názor do konkrétního řízení vtáhnout. Zpětné účinky judikatury se uplatní ve vztahu k aktuálně
projednávanému správnímu nebo soudnímu přezkumu, ovšem nikoli ve vztahu
k již ukončeným řízením (k tomu srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 301/05). Skutečnost, že dle bodu [140] nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 1378/16
nezakládá žádný titul pro uplatňování jakýchkoliv nároků osob, jejichž osobní údaje
byly povinnou osobou poskytnuty v souladu s judikatorní praxí, se týká případných finančních
odškodnění či náhrady škody apod. Na povinnosti soudu zohlednit závěry Ústavního soudu
v dosud běžících řízeních však bod [140] uvedeného nálezu nic nemění.
[13] Ústavní soud se v nálezu ztotožnil s vyjádřením sua sponte zaslaným
prof. JUDr. A. G., CSc., který v řízení vystupoval jako amicus curiae. Toto vyjádření je obsahem
nálezu (odst. 61, body 3-77) a je kritické k rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci
sp. zn. 8 As 55/2012, z jehož závěrů vycházel i městský soud. Poukázal na čl. 10 a čl. 17 Listiny
základních práv a svobod; čl. 8 a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod;
čl. 19 Všeobecné deklarace lidských práv; čl. 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech; čl. 8, čl. 11 a čl. 42 Listiny základních práv a svobod Evropské Unie; a na další
dokumenty Evropské unie, jež shrnul v odst. 74 nálezu. Dále přihlédl k judikatuře mezinárodních
soudů (Soudního dvora - odst. 77-83, Evropského soudu pro lidská práva – odst. 84).
Z rozhodnutí velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 11. 2016 ve věci
Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, č. 18030/11, vyplývají čtyři „prahová kriteria“ rozhodná
pro posouzení odmítnutí poskytnutí informací ve vztahu k právu žadatele na svobodu projevu,
a to 1) účel vyžadované informace, 2) povaha vyžadované informace, 3) role žadatele, 4) existence
a dostupnost informace. Konstatoval i obsah rozsudku rozšířeného senátu a nález Ústavního
soudu ze dne 9. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS 154/97, o střetu základního politického práva
na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života.
[14] Na základě výše uvedeného Ústavní soud posoudil českou právní úpravu plynoucí
z §8b zákona o svobodném přístupu k informacím a §1 a §10 zákona č. 101/2000 Sb.,
o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Dospěl mj. k závěru, že §8b zákona
o svobodném přístupu k informacím nevylučuje, aby za veřejné prostředky byly považovány
i finanční prostředky určené na výplatu odměn za práci zaměstnanců povinných subjektů
(srov. bod [116] uvedeného nálezu).
[15] Pro posouzení projednávané věci je stěžejní, že Ústavní soud nesouhlasil se závěrem
rozšířeného senátu, že test proporcionality není třeba provádět při posuzování jednotlivých
konkrétních případů, protože takový test provedl již zákonodárce při formulaci §8b zákona
o svobodném přístupu k informacím. Naopak výslovně konstatoval, že žádným zákonem nelze
abstraktně vyloučit ochranu základních práv a svobod zaručenou ústavním pořádkem. V každém
jednotlivém případě střetu ústavně zaručených práv musejí soudy a jiné orgány veřejné moci
zvážit význam a intenzitu dotčených práv.
[16] Poskytnutí informace o platech zaměstnanců veřejné sféry podmínil splněním
následujících podmínek: „a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu;
b) informace samotná se týká veřejného zájmu; c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli
tzv. „společenského hlídacího psa“; d) informace existuje a je dostupná. Nejsou-li všechny tyto podmínky splněny,
potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti
státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti,
vyplývající z článku 17 odst. 5 Listiny“ (viz bod [125] nálezu).
[17] Žalovaný v rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti o poskytnutí informace pouze
uvedl, že žádost je třeba odmítnout z důvodu ochrany práv zaměstnanců žalovaného
před neoprávněným zasahováním do soukromého života. Dodal, že poskytnutí informace
o platech v anonymizované verzi dostatečně naplňuje veřejný zájem na kontrole nakládání
s veřejnými prostředky. Ministr zahraničních věcí v rozhodnutí o zamítnutí rozkladu konstatoval,
že se s postupem žalovaného ztotožňuje, a zopakoval, že poskytnutím údajů v neanonymizované
podobě by došlo k zásahu do práva na soukromí zaměstnanců žalovaného. Dále se v odůvodnění
odlišil od rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, č. j. 4 As 40/2010 – 60,
a upozornil na ústavněprávní rozměr věci a právní úpravu Evropské unie, včetně judikatury
Soudního dvora.
[18] S poukazem na výše uvedené je tak třeba přisvědčit městskému soudu, že žalovaný
své rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti o poskytnutí informace nedostatečně odůvodnil
s ohledem na konkrétní okolnosti případu. V navazujícím řízení bude žalovaný při provádění
testu proporcionality povinen posoudit naplnění Ústavním soudem stanovených čtyř podmínek
pro poskytnutí informace o platech zaměstnanců veřejné sféry (bod [125] nálezu).
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[19] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnosti
jsou v rozsahu, v němž brojí proti právnímu názoru, že při posuzování žádosti o poskytnutí
informace o platech zaměstnanců veřejné správy nelze provádět test proporcionality, důvodné,
a proto zrušil výrok II. napadeného rozsudku (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Přestože
se částečně neztotožnil s důvody, pro které městský soud napadené rozhodnutí zrušil,
je stejně jako on přesvědčený, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť není dostatečně
odůvodněné s ohledem na konkrétní okolnosti případu. Ve zbytku proto kasační stížnost zamítl
(§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V navazujícím řízení
bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto
rozsudku [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.].
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 věta
poslední s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Poměr úspěchu a neúspěchu stěžovatelů a žalobce
považuje Nejvyšší správní soud za shodný, a proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
[21] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
V tomto řízení však osobám zúčastněným na řízení I) až III) a V) až X IV) žádné povinnosti
uloženy nebyly, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. května 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu