ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.396.2017:45
sp. zn. 2 As 396/2017 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Ladislava Derky a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) M. N., b) Ing. J. N., oba
zastoupeni Mgr. Janem Soukupem, advokátem se sídlem Konviktská 12, Praha 1, proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, za účasti
osob zúčastněných na řízení: I) I. Z., II) B. Z., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2015,
sp. zn. SZ 082943/2015/KUSK REG/Vo, č. j. 118818/2015/KUSK, v řízení o kasační stížnosti
žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 12. 9. 2017, č. j. 45 A 64/2015 - 113,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobci podali u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) dne 25. 11. 2015
žalobu proti rozhodnutí žalovaného, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobců a bylo potvrzeno
rozhodnutí Městského úřadu Beroun, odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“) ze dne
24. 3. 2015. Tímto rozhodnutím stavebního úřadu bylo žalobcům nařízeno odstranit
přístavbu a stavební úpravy zahrádkářské chaty ev. č. X v katastrálním území X
(dále jen „přístavba“).
[2] Krajský soud žalobu zamítl. V odůvodnění svého rozsudku odkázal na §129 odst. 1
písm. b) a odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební
zákon“). Krajský soud zaujal stanovisko k jednotlivým žalobním námitkám. K žalobní námitce,
že nebylo přesně stanoveno, kudy probíhá hranice mezi pozemkem žalobců a pozemkem osob
zúčastněných na řízení, krajský soud uvedl, že součástí správního spisu je rozhodnutí
Zeměměřického a katastrálního inspektorátu z 25. 4. 2012, sp. zn. ZKI-O-36/366/2012/PL,
ve kterém je uvedeno, že „předmětná hranice byla vyšetřena jako hranice stabilizovaná oplocením
s podezdívkou o šířce 20 cm postavenou na pozemku parc. č. st. X.“ Tento závěr vyvozuje Zeměměřický a
katastrální inspektorát z měřického náčrtu o místním šetření č. 15, který vznikl v červenci 1973 a
byl předlohou pro obnovu katastrálního operátu. Soud zjistil z uvedeného náčrtu, který je
součástí správního spisu, že hranice mezi pozemky, jež v současnosti patří žalobcům a osobám
zúčastněným na řízení, je vyznačena v souladu s tehdy platnou československou státní normou
ČSN 73 0120, a to jako vlastnická hranice vyznačená ohradní zdí – drátěným plotem. Tím
považoval krajský soud za prokázané, že hranice mezi pozemky není nejasná. Naopak je v terénu
jasnější než většina hranic pozemků vedených v katastru nemovitostí. I pouhým okem tedy bylo
možno při místním šetření určit, že kterákoli část přístavby, která zasahuje do prostoru
podezdívky, resp. prostoru nad ní, se nachází na pozemku osob zúčastněných na řízení.
Uvedenou žalobní námitku shledal krajský soud nedůvodnou a navíc irelevantní, neboť by mohla
mít význam jen v řízení o dodatečném povolení stavby, nikoliv v řízení o odstranění nepovolené
stavby.
[3] V další žalobní námitce žalobci tvrdili, že žalovaný měl přerušit řízení o odstranění stavby
poté, co žalobci podali dne 2. 7. 2015 žádost o dodatečné povolení stavby. Krajský soud
k této námitce uvedl, že podle správního spisu je tato žádost o dodatečné povolení stavby již třetí
v pořadí v rámci tohoto řízení. Řízení o odstranění stavby bylo zahájeno dne 25. 7. 2008. Dne
12. 9. 2008 podali žalobci první žádost o dodatečné povolení stavby, která byla dne 18. 5. 2012
stavebním úřadem zamítnuta, přičemž toto rozhodnutí bylo k odvolání žalobců potvrzeno
rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 9. 2012, č. j. 130815/2012/KUSK. V návaznosti na to bylo
dne 5. 3. 2013 vydáno rozhodnutí o odstranění celé přístavby, proti němuž se žalobci dne
22. 3. 2013 odvolali. V mezidobí byla dne 10. 9. 2013 žalobcům udělena výjimka podle
§25 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o obecných požadavcích na využívání území“) – tedy
výjimka z povinnosti zachovat mezi stavbami pro rodinnou rekreaci odstup alespoň 10 metrů.
Ve světle této nové skutečnosti podali žalobci dne 18. 6. 2013 v pořadí druhou žádost
o dodatečné povolení stavby. Usnesením ze dne 18. 7. 2013, č. j. 106499/2013/KUSK,
pak žalovaný řízení o odvolání přerušil s tím, že žádost o dodatečném povolení stavby
představuje v řízení odstranění stavby předběžnou otázku podle §129 stavebního zákona.
Dne 12. 5. 2014 vydal stavební úřad rozhodnutí, jímž byla část přístavby dodatečně povolena
(jižní a západní přístavba) a část přístavby nikoli (severní přístavba). S ohledem na toto nové
rozhodnutí žalovaný původní rozhodnutí o odstranění celé přístavby ze dne 5. 3. 2013 zrušil.
V dalším řízení vydal stavební úřad rozhodnutí ze dne 24. 3. 2015, jímž nařídil odstranit tu část
přístavby, jež nebyla dodatečně povolena rozhodnutím ze dne 12. 5. 2014. Proti tomuto
rozhodnutí se žalobci odvolali a dne 2. 7. 2015 podali v pořadí třetí žádost o dodatečné povolení.
Usnesením ze dne 3. 8. 2015 žalovaný řízení nepřerušil s tím, že ve světle druhého rozhodnutí
o dodatečném povolení ze dne 12. 5. 2014 již třetí žádost o dodatečné povolení stavby
nepředstavuje předběžnou otázku ve smyslu §57 správního řádu, a tudíž řízení není třeba
přerušovat. Tento závěr potvrdilo k odvolání žalobců i Ministerstvo pro místní rozvoj
v rozhodnutí ze dne 26. 10. 2015, č. j. MMR-36127/2015-83/2749 (žaloba podaná žalobci
proti tomuto rozhodnutí byla krajským soudem odmítnuta usnesením ze dne 24. 11. 2016,
č. j. 46 A 140/2015 - 66).
[4] Krajský soud se ztotožnil se závěrem, že v dané věci nebyl k přerušení řízení důvod,
což plyne z §64 odst. 1 písm. c) správního řádu ve spojení s §129 odst. 3 stavebního zákona,
který představuje lex specialis ve vztahu k obecné úpravě přerušení řízení ve správním řádu.
Při podání první žádosti o dodatečné povolení stavby stavební úřad řízení o odstranění stavby
přerušit musí, neboť je třeba zodpovědět předběžnou otázku, zda může být stavba dodatečně
povolena. Jednou vydané rozhodnutí o dodatečném povolení stavby však nepředstavuje překážku
věci rozhodnuté, ledaže později dojde ke změně skutkových okolností. Jestliže taková změna
podmínek poté nastane, tak jako se tomu stalo v dané věci, je sice možné podat další žádost
o dodatečné povolení, avšak je již jen na úvaze stavebního úřadu, zda další řízení o dodatečném
povolení stavby vyhodnotí jako řízení o předběžné otázce a řízení o odstranění stavby přeruší.
Na tuto procesní situaci se totiž nevztahuje §129 odst. 3 stavebního zákona jakožto speciální
ustanovení, které bez dalšího v případě podání žádosti o dodatečné stavební povolení
a předložení podkladů ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení stanoví povinnost
přerušit řízení o odstranění stavby, ale pouze obecný §64 odst. 1 písm. c) správního řádu,
který správnímu orgánu v případě, že probíhá řízení o předběžné otázce, dává možnost své řízení
přerušit. To v posuzovaných souvislostech stavební úřad učiní za předpokladu, že další žádost
o dodatečné povolení stavby bude oproti žádosti předchozí odůvodněna vyvstanuvšími novými
skutečnostmi, jež by mohly vést k jinému výsledku řízení o dodatečném povolení stavby,
tedy skutečnostmi relevantními. Jestliže tomu tak nebude, další přerušení řízení o odstranění
stavby nebude na místě. V první řadě proto, že se již neřeší žádná skutečná předběžná otázka
(tj. otázka, na jejímž rozhodnutí závisí vydání rozhodnutí ve věci; zde odstranění stavby),
neboť otázka, zda lze stavbu dodatečně povolit nebo nikoli, již byla vyřešena v řízení o předchozí
žádosti o dodatečné povolení stavby. V druhé řadě pak proto, že opačný výklad (tedy že stavební
úřad má povinnost řízení přerušit vždy po podání jakékoli žádosti o dodatečné povolení,
bez ohledu na to, zda představuje předběžnou otázku či nikoli) by umožnil v podstatě nekonečné
obstrukce v řízení o odstranění stavby a zcela by se minul s cílem institutu řízení o dodatečném
povolení stavby. Tím je zakotvení možnosti stavebníka, který postavil „černou“ stavbu, požádat
zpětně o její legalizování, které mu je umožněno, nebrání-li v tom některá ze zákonných překážek
obsažených v §129 odst. 2 stavebního zákona. Bylo by však zbytečné tuto otázku za stejných
podmínek zkoumat opakovaně.
[5] Krajský soud konstatoval, že v dané věci byla první žádost o dodatečné povolení
zamítnuta, poté však byla žalobcům udělena výjimka z odstupové vzdálenosti stanovené
vyhláškou o obecných požadavcích na využívání území. Žalovaný řízení o odstranění stavby dne
18. 7. 2013 správně přerušil, neboť druhá žádost o dodatečné povolení stavby byla odůvodněna
novými skutečnostmi, které neexistovaly v době vydání rozhodnutí o prvé žádosti, a otázka,
zda lze stavbu dodatečně povolit byla ve světle nových skutečností, otázkou předběžnou. Podání
třetí žádosti ale žádnými novými skutečnostmi odůvodněno nebylo. Krajský soud proto uzavřel,
že žalovaný nepochybil, jestliže řízení o odstranění stavby s ohledem na podání třetí žádosti
o dodatečné povolení již nepřerušil.
[6] Závěrem krajský soud podotkl, že není přiléhavý odkaz žalobců na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 1. 2010, č. j. 1 Ans 9/2009 – 87. V odkazované věci se Nejvyšší
správní soud zabýval otázkou, zda může být stavební úřad nečinný v přerušeném
řízení o odstranění stavby, jestliže probíhá řízení o jejím dodatečném povolení,
přičemž dospěl k závěru, že nikoli. Nezabýval se však otázkou, jež je předmětem tohoto řízení,
tedy tím, zda má stavební úřad povinnost řízení přerušit, přestože opakovaná žádost o dodatečné
povolení stavby nepředstavuje předběžnou otázku.
[7] Krajský soud neshledal důvodnou ani poslední žalobní námitku, ve které žalobci tvrdili,
že je napadené rozhodnutí nepřiměřené, protože přístavba chaty přesahuje na cizí pozemek
pouze o několik centimetrů. Domnívají se, že napadené rozhodnutí představuje intenzivnější
zásah do jejich práv než jejich přístavba do práv osob zúčastněných na řízení. Krajský soud
k tomu podotkl, že žalobci nelegálně vybudovanou přístavbou již řadu let zasahují
do vlastnického práva k pozemku osob zúčastněných na řízení. Není tedy nepřiměřeným
zásahem do vlastnického práva žalobců, jestliže jim byla napadeným rozhodnutím uložena
povinnost zbourat přístavbu, jež nikdy nebyla veřejným právem povolena. Soud odkázal
na právní zásady, že z bezpráví nemůže povstat právo (ex iniuria ius non oritur) nebo že nikdo
nemůže mít prospěch ze své vlastní nepoctivosti (nemo turpitudinem suam allegare potest). Povinnost
odstranit nepovolenou stavbu je pouze důsledkem předcházejícího jednání v rozporu s právem
a dovolávat se nepřiměřenosti tohoto důsledku není na místě, zejména jestliže podstatná část
nepovolené přístavby byla dodatečně povolena a odstraňována není.
II. Kasační stížnost žalobců, vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[8] Proti rozsudku krajského soudu podali žalobci (dále jen stěžovatelé) kasační stížnost,
ve které navrhli napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Stížnost odůvodnili tím, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s námitkou stěžovatelů,
že nebylo řádně prokázáno, kde vede hranice mezi pozemkem stěžovatelů a pozemkem osob
zúčastněných na řízení. Soud k této otázce neprovedl dokazování a neposoudil všechny důkazy,
které má k dispozici. Nejasnost vytýčení hranice pozemků je novou skutečností, která zakládá
vznik předběžné otázky, a proto mělo být řízení o odstranění stavby přerušeno.
[9] Žalovaný ke stížnostním námitkám uvedl, že se plně ztotožňuje s právním posouzením
věci krajským soudem, který se podrobně věnoval všem žalobním bodům.
[10] Osoby zúčastněné na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odkázaly na své
podrobné vyjádření z 19. 1. 2016 k žalobě. Taktéž odkázaly na odůvodnění napadeného
rozsudku. Nebylo potřeba dokazovat existenci stabilní hranice pozemku, když tato je již dlouhá
léta prokázána a též veřejně zaevidována. Hranice pozemku je stanovená rozhodnutím
Zeměměřického a katastrálního inspektorátu z 25. 4. 2012.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelé jsou v řízení zastoupeni
advokátem dle §105 odst. 2 s. ř. s., uplatňují přípustné důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a b)
s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s. Nejvyšší správní soud dále
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona účinného do 31. 12. 2012 (v souladu
s části první, čl. II, bodu 14. zákona č. 350/2012 Sb., kterým byl s účinností od 1. 1. 2013 změněn
stavební zákon, se správní řízení, jež bylo zahájeno dne 25. 7. 2008, dokončilo podle dosavadních
právních předpisů) [s]tavební úřad nařídí vlastníku stavby, popřípadě s jeho souhlasem jiné osobě, odstranění
stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem
anebo v rozporu s ním. Podle odst. 2 [s]tavbu uvedenou v odstavci 1 písm. b) lze dodatečně povolit, pokud
stavebník nebo její vlastník prokáže, že a) není umístěna v rozporu se záměry územního plánování, zejména
s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci
území, b) není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje,
c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním
předpisem. Podle odst. 3 [u] stavby prováděné či provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu
vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním, stavební úřad zahájí řízení o jejím odstranění. Pokud půjde
o stavbu uvedenou v odstavci 2, stavebník nebo vlastník požádá o její dodatečné povolení a předloží podklady
ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede
řízení o podané žádosti; v tomto řízení postupuje podle §111 až 115. Bude-li stavba dodatečně povolena, řízení
o odstranění stavby zastaví.
[14] Stěžovatelé se v kasační stížnosti omezili na tvrzení, že krajský soud nesprávně
posoudil žalobní námitku nejasnosti vytýčení hranice pozemků, a právě z důvodu
této nejasnosti mělo být řízení o odstranění přístavby přerušeno s ohledem na probíhající
řízení o dodatečném povolení stavby. Stěžovatelé tedy podali kasační stížnost z důvodu
dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (krajský soud podle jejich názoru nesprávně považoval hranici
pozemků za určitou) a v návaznosti na tuto okolnost i z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(v řízení o odstranění přístavby se z tohoto důvodu nemělo pokračovat, toto řízení mělo
být přerušeno). Vázán mezemi kasační stížnosti (viz §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) se Nejvyšší správní
soud zabýval výlučně posouzením této stížnostní námitky krajským soudem.
[15] Stěžovatelé sice obecně uvedli, že nebylo řádně prokázáno, kde vede hranice mezi
pozemkem stěžovatelů a pozemkem osob zúčastněných na řízení, nicméně nijak nepolemizují
s podrobným a zcela konkrétním odůvodněním krajského soudu k této otázce, uvedeným
na str. 4 v 2. odstavci odůvodnění napadeného rozsudku a rekapitulovaným výše v odstavci [2].
Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbývá, než na toto odůvodnění odkázat a znovu
zopakovat, že vlastnická hranice vyznačená ohradní zdí – drátěným plotem je zcela určitá
a je též nepochybné, že nepovolená přístavba (severní přístavba) přesahuje tuto hranici.
Už jen vzhledem k určitosti této hranice pozemku nemá opodstatnění názor stěžovatelů,
že kvůli údajné nejasnosti hranice mezi pozemky mělo být přerušeno správní řízení o odstranění
přístavby a vyčkáno výsledku řízení o opakovaném návrhu na dodatečné povolení stavby.
[16] Není naplněn důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[17] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty poslední.
[18] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. ve prospěch úspěšného žalovaného s přihlédnutím
ke skutečnosti, že nebyl prokázán vznik nákladů na jeho straně nad rámec běžné úřední činnosti.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu uvedených
nákladů.
[19] Výrok o náhradě nákladů řízení osob zúčastněných na řízení se opírá o §60 odst. 5 s. ř. s.
V dané věci Nejvyšší správní soud osobám zúčastněným na řízení neuložil žádnou povinnost,
současně pak neshledal důvody hodné zvláštního zřetele pro přiznání práva na náhradu jejich
dalších nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. srpna 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu