ECLI:CZ:NSS:2018:4.AS.63.2018:28
sp. zn. 4 As 63/2018 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila
a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobců: a) P. N., b) J. K.,
oba zast. Mgr. Ondřejem Faistem, advokátem, se sídlem Kamenická 1, Plzeň, proti žalovanému:
Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 23. 2. 2015, č. j. RR/224/15, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 24. 1. 2018, č. j. 30 A 56/2015 - 102,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Předchozí řízení
[1] Žalobci podali dne 10. 12. 2010 u Městského úřadu K. H. (dále jen „stavební úřad“) žádost
o umístění stavby „Rodinný dům – 2 bytové jednotky“ na pozemku č. X, v katastrálním území K. H.
Rozhodnutím ze dne 22. 12. 2010 stavební úřad žádost zamítl. K odvolání žalobců žalovaný
rozhodnutím ze dne 17. 2. 2011 uvedené rozhodnutí zrušil a vrátil věc stavebnímu úřadu k dalšímu
řízení. Rozhodnutím ze dne 2. 6. 2011 stavební úřad žádost žalobců opět zamítl a žalovaný zamítl
odvolání žalobců rozhodnutím ze dne 10. 8. 2011. Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci
žalobu u Krajského soudu v Plzni, který rozsudkem ze dne 13. 12. 2013, č. j. 30 A 41/2011 – 46,
rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 8. 2011 i rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 2. 6. 2011 zrušil a
věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[2] Následně stavební úřad vydal dne 27. 11. 2014 další rozhodnutí pod č. j. 2635/2014/SU,
kterým žádost žalobců opět zamítl. Žalovaný zamítl odvolání žalobců a rozhodnutí stavebního
úřadu potvrdil rozhodnutím ze dne 23. 2. 2015, č. j. RR/224/15 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
V odůvodnění žalovaný uvedl, že rozhodnou otázkou pro posouzení žádosti žalobců je soulad
záměru s platnou územně plánovací dokumentací, konkrétně tedy s územním plánem obce Horská
Kvilda vydaným dne 29. 4. 2013 (dále jen „územní plán z roku 2013“), který umístění záměru
žalobců v dané lokalitě neumožňuje. Žalovaný odmítl názor žalobců, že na posouzení jejich záměru
má být aplikována územně plánovací dokumentace platná v době podání jejich žádosti, tj. starý
Územní plán sídelního útvaru Horská Kvilda (z roku 1997), ve znění změny č. 1 z roku
2000 a změny č. 2 z roku 2004.
[3] Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2015 opět žalobou u Krajského
soudu v Plzni. Ten rozsudkem ze dne 27. 4. 2016, č. j. 30 A 56/2015 – 52, zrušil rozhodnutí
žalovaného ze dne 23. 2. 2015 i jemu předcházející rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
27. 11. 2014 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud konstatoval, že mezi účastníky
je sporná pouze otázka, zda na věc měl být aplikován územní plán z roku 2013 nebo územně
plánovací dokumentace platná v době podání žádosti. Krajský soud považoval rozhodnutí
žalovaného za nedostatečně odůvodněné, neboť se jasně nevypořádalo s odvolací námitkou
žalobců ohledně aplikace územně plánovací dokumentace platné v roce 2010. Nesprávná
je i argumentace žalovaného pomocí poukazu na aplikovatelnost právních předpisů účinných
v době rozhodování správního orgánu. Územní plán totiž není právním předpisem,
nýbrž opatřením obecné povahy.
[4] Žalovaný podal proti rozsudku krajského soudu ze dne 27. 4. 2016, č. j. 30 A 56/2015 – 52,
kasační stížnost, a Nejvyšší správní soud jej zrušil rozsudkem ze dne 24. 11. 2016,
č. j. 4 As 134/2016 – 23, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud
v prvé řadě shledal, že rozhodnutí žalovaného bylo dostatečně zdůvodněno, neboť z jeho
odůvodnění je zřejmé, jak bylo naloženo s námitkami žalobce v podaném odvolání,
přičemž žalovaný uvedl i právní úpravu, kterou se při posouzení věci řídil. Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil závěru krajského soudu, že na aplikovatelnost územního plánu lze vztáhnout §190
odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, neboť toto ustanovení řeší zcela specifickou otázku
(ne)aplikace konkrétního předpisu (zákona č. 183/2006 Sb.) na řízení zahájená před nabytím jeho
účinnosti a nelze dovozovat, že by zavádělo jakýsi obecný princip aplikovatelný na jakékoli
předpisy, popř. i opatření obecné povahy, v rámci věcné působnosti stavebního zákona.
[5] Vzhledem k tomu, že rozsudkem krajského soudu bylo žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného zrušeno pro nepřezkoumatelnost, nemohl se Nejvyšší správní soud již vyjádřit
k samotnému meritu věci, tj. zda na posuzovanou věc byl správními orgány správně aplikován
územní plán z roku 2013 nebo zda bylo namístě aplikovat starší územně plánovací dokumentaci
platnou v době podání žádosti o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby žalobci.
[6] K otázce týkající se nedostatečného poučení žalobců o tom, že správní orgány budou
rozhodovat podle územního plánu z roku 2013, Nejvyšší správní soud poukázal na písemnosti
obsažené ve správním spisu, z nichž tato skutečnost vyplývá a s nimiž se žalobci prostřednictvím
jejich zástupce seznámili, a byli tak srozuměni s tím, že stavební úřad bude postupovat podle
územního plánu z roku 2013.
[7] Krajský soud následně v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu zamítl a rozhodl dále,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud v prvé řadě poukázal
na závěry uvedené ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu s tím, že těmito závěry
je vázán podle §110 odst. 4 s. ř. s.
[8] Dále připomenul, že Územní plán obce Horská Kvilda schválený zastupitelstvem obce dne
29. 4. 2013 neobsahuje žádné přechodné ustanovení. Konstatoval, že územní plány jsou opatřeními
obecné povahy. S poukazem na relevantní judikaturu a odbornou literaturu dospěl krajský soud
k závěru, že pro rozhodnutí o žádosti žalobců o vydání rozhodnutí o umístění stavby byl závazný
územní plán účinný v době rozhodování o ní, tj. územní plán z roku 2013.
II. Kasační stížnost
[9] Proti naposledy uvedenému rozsudku krajského soudu podali žalobci (dále jen
„stěžovatelé“) kasační stížnost. Namítali, že krajský soud věc nesprávně posoudil,
když konstatoval, že pro rozhodnutí o žádosti stěžovatelů o vydání rozhodnutí o umístění stavby
je závazný územní plán účinný v době nového rozhodování o ní, tj. územní plán z roku 2013.
Stěžovatelům je známa judikatura, na níž kraj ský soud poukázal, mají nicméně za to, že krajský soud
dostatečně nepřihlédl k §190 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a nevypořádal se s ním.
[10] Stěžovatelé krajskému soudu dále vytkli, že se nezabýval závěrem Nejvyššího správního
soudu vysloveným v kasačním rozsudku, že odlišný právní názor krajského soudu, pokud se jedná
o posouzení otázky aplikace územní plánovací dokumentace, může vést k nezákonnosti
rozhodnutí žalovaného. Navzdory závěrům Nejvyššího správního soudu uvedeným ve zrušujícím
rozsudku považují stěžovatelé za vadu řízení skutečnost, že stavební úřad stěžovatele nepoučil
o tom, že jejich žádost bude posuzována podle územního plánu z roku 2013. V této souvislosti
stěžovatelé uvedli, že s ohledem na §190 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 očekávali, že bude
aplikován územní plán z roku 1997. Toto jejich očekávání však nebylo naplněno, resp. nebylo jim
umožněno žádost upravit tak, aby odpovídala územnímu plánu z roku 2013.
[11] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelé jsou v souladu s §105 odst. 2
s. ř. s. zastoupeni advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především o posouzení,
zda správní orgány postupovaly správně, pokud při posuzování žádosti stěžovatelů o umístění
stavby z prosince 2010 postupovaly podle územního plánu, který byl účinný v době (nového)
rozhodování o ní v roce 2014 a 2015 (tj. územní plán z roku 2013), nikoli podle územního plánu
který byl účinný v době jejího podání [tj. starý Územní plán sídelního útvaru Horská Kvilda (z roku
1997), ve znění změny č. 1 z roku 2000 a změny č. 2 z roku 2004].
[15] K otázce, z jaké územněplánovací dokumentace je třeba vycházet při posuzování žádostí
o územní rozhodnutí, existuje ustálená judikatura NSS, na kterou již přiléhavě poukázal krajský
soud.
[16] Již ke stavebnímu zákonu z roku 1976 NSS ze dne 25. 9. 2008, č. j. 6 As 23/2006 – 98,
zdůraznil, že „ve stavebním řízení rozhoduje stavební, příp. nadřízený správní orgán ke skutkovému a právnímu
stavu ke dni vydání rozhodnutí, nikoliv ke dni podání žádosti.“
[17] V rozsudku ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 73/2011 - 316, NSS judikoval, že „při posuzování
souladu žádosti o změnu územního rozhodnutí s územněplánovací dokumentací [§90 písm. a) stavebního zákona
z roku 2006] je třeba vycházet z územněplánovací dokumentace platné v době rozhodování stavebního úřadu o této
žádosti, nikoliv z územněplánovací dokumentace platné v době vydání původního územního rozhodnutí.“
[18] V rozsudku ze dne 26. 2. 2015, č. j. 7 As 261/2014 – 42, tento soud dále vyslovil, že „podle
ustálené judikatury správních soudů, např. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 6 As 23/2006 - 98, nebo rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 2. 2006,
č. j. 30 Ca 24/2005-36, publ. pod č. 904/2006 Sb. NSS, je pro účely vydání rozhodnutí ve stavebním řízení
rozhodující skutkový a právní stav (tedy i stav územně plánovací dokumentace) nikoliv ke dni podání žádosti,
ale ke dni vydání rozhodnutí.“
[19] Tato judikatura vztahující se zčásti již ke stavebnímu zákonu z roku 2006 obstála také
v testu ústavnosti, jelikož ústavní stížnosti proti těmto rozsudkům byly odmítnuty jako zjevně
neopodstatněné (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 9. 2013, sp. zn. I. ÚS 1423/12, ve vztahu
k rozsudku sp. zn. 1 As 73/2011 a usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2015,
sp. zn. IV. ÚS 1060/15, ve vztahu k rozsudku sp. zn. 7 As 261/2014).
[20] Nejvyšší správní soud z uvedené judikatury při posouzení věci stejně jako krajský soud
vycházel a neshledal důvody se od ní odchýlit. Ve shodě s krajským soudem proto konstatuje,
že z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že při posuzování souladu s územně
plánovací dokumentací je rozhodný stav územně plánovací dokumentace ke dni vydání rozhodnutí
nikoli ke dni podání žádosti.
[21] Stěžovatelé dále namítali, že krajský soud dostatečně nepřihlédl k §190 odst. 1 stavebního
zákona z roku 2006 a nevypořádal se s tímto ustanovením. Podle naposledy uvedeného ustanovení
stavebního zákona se řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle
dosavadních právních předpisů, s výjimkou případů uvedených pod písm. a) až d). Územní plán
však není právní předpis, ale opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud již v bodě 18 svého
předchozího rozsudku v této věci ze dne 24. 11. 2016, č. j. 4 As 134/2016 – 23, konstatoval,
že „opatření obecné povahy ostatně (jakkoli jsou kategorií od právních předpisů ve vlastním smyslu odlišnou, srov.
§171 správního řádu) mají některé vlastnosti s právními předpisy společné, proto jsou zařazovány do kategorie
smíšených správních aktů na pomezí mezi individuálními správními akty a normativními správními akty
(tj. právními předpisy); srov. k tomu blíže usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 9. 2013, čj. 5 As 194/2014-36.“ Územní plán tedy nelze považovat za právní předpis v užším
slova smyslu. Předchozí právní úprava zmíněná v §109 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006
proto představuje příslušná ustanovení stavebního zákona z roku 1976, nikoli územní plán.
Z přechodného ustanovení §190 odst. 1 stavebního zákona tudíž v posuzované věci nebylo
možno vycházet a aplikovat jej při řešení otázky podle jakého územního plánu měla být žádost
stěžovatelů posouzena. Krajský soud proto nepochybil, když se tímto ustanovením nezabýval.
Mimoto řízení o žádosti stěžovatelů nebylo zahájeno před 1. 1. 2007, kdy nabyl účinnosti stavební
zákon z roku 2006.
[22] Důvodnou neshledal Nejvyšší správní soud ani výtku stěžovatelů, že se krajský soud
nezabýval závěrem NSS vysloveným v předchozím zrušujícím rozsudku, že odlišný právní názor
krajského soudu ohledně posouzení otázky aplikace územní plánovací dokumentace může vést
k nezákonnosti rozhodnutí žalovaného. Krajský soud totiž postupoval v souladu s tímto závěrem,
když se zabýval právní povahou územního plánu a poukázal na výše uvedenou judikaturu NSS,
dle které soulad záměru s územně plánovací dokumentací se posuzuje podle územně plánovací
dokumentace účinné v době rozhodování správního orgánu (zejm. rozsudek ze dne 26. 2. 2015,
č. j. 7 As 261/2014 – 42).
[23] V případě námitky stěžovatelů, že navzdory závěrům vyjádřeným v předchozím rozsudku
NSS považují za vadu řízení skutečnost, že je stavební úřad nepoučil o tom, že jejich žádost bude
posuzována podle nového územního plánu z roku 2013, Nejvyšší správní soud setrvává na svém
závěru uvedeném v tomto rozsudku, že ze spisového materiálu vyplývá, že stěžovatelé byli
srozuměni s tím, že stavební úřad bude postupovat podle územního plánu z roku 2013.
K argumentaci stěžovatelů, že s odkazem na §190 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006
očekávali, že bude aplikován plán obce Horská Kvilda z roku 1997, Nejvyšší správní soud
poukazuje na výše uvedené závěry, z nichž vyplývá, že aplikace tohoto ustanovení není
v posuzované věci na místě, proto ani jeho použití nemohli stěžovatelé legitimně očekávat.
[24] Námitka stěžovatelů, že jim nebylo umožněno žádost upravit tak, aby odpovídala
územnímu plánu z roku 2013, je bezpředmětná, neboť z obsahu správního spisu je zřejmé,
že stěžovatelé v tomto směru neučinili žádný úkon. Ohledně doplnění žádosti totiž stěžovatelé
pouze dne 4. 1. 2011, tj. v době účinnosti starého územního plánu, doručili stavebnímu úřadu přípis
z téhož dne, nadepsaný jako doplnění žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby. V novém řízení
po zrušení předchozích zamítavých rozhodnutí správních orgánů krajským soudem stěžovatelé
žádný úkon směřující k úpravě navrženého záměru neučinili, přestože jim bylo známo, že stavební
úřad bude na jejich žádost aplikovat nový územní plán.
[25] Závěrem Nejvyšší správní soud pro úplnost konstatuje, že si je vědom toho, že krajský soud
již rozsudkem ze dne 13. 12. 2013, č. j. 30 A 41/2011 – 46, zrušil předchozí zamítavá rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů (rozhodnutí stavebního úřadu ze dne ze dne 2. 6. 2011,
čj. 2639/2010 a rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 8. 2011, čj. RR/2964/11), podle kterých nebyl
záměr žadatelů v souladu s územním plánem z roku 1997. Pokud mají žalobci za to, že jim
v důsledku zrušených rozhodnutí správních orgánů vznikla škoda, mohou zvážit uplatnění nároku
na její náhradu podle zákona č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).
IV. Závěr
[26] Uplatněné důvody kasační stížnosti tak nebyly zjištěny, a Nejvyšší správní soud
proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[27] Současně v souladu s §120 a §60 odst. 1 věty první s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelé v něm neměli úspěch
a žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. května 2018
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu