ECLI:CZ:NSS:2018:5.AS.234.2017:22
sp. zn. 5 As 234/2017 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenka Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobců: a) Bytové
družstvo Xaveriova 37, IČ: 25123769, se sídlem Praha 5, Xaveriova 37, b) Ing. M. M., CSc.,
c) E. B., všichni zastoupeni JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem, se sídlem Praha 2,
Slavíkova 1568/23, a d) JUDr. N. K., proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se
sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Bytové domy Na
Pláni s.r.o., IČ: 03576744, se sídlem Praha 2, Karlovo náměstí 559/28, zastoupený JUDr.
Zdeňkou Maršíkovou Nocarovou, Ph.D., advokátkou, se sídlem Praha 1, V Jirchářích 148/4,
II) MUDr. J. M., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 3. 8. 2017, č. j. 5 A 169/2013 – 117,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 8. 2017, č. j. 5 A 169/2013 – 117, se ruší
a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým bylo výrokem II. zrušeno
rozhodnutí stěžovatele ze dne 19. 8. 2013, sp. zn. S-MHMP 925361/2013/OST/Če, a věc se mu
vrátila k dalšímu řízení; současně mu bylo uloženo zaplatit žalobcům A, B a C náklady řízení
ve výši 37 314 Kč. Žalobu žalobce D městský soud odmítl z důvodu absence aktivní legitimace.
Uvedeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobců A, B, C a D proti rozhodnutí Úřadu
městské části Prahy 5, odboru územního rozhodování (dále jen „stavební úřad“) ze dne
9. 2. 2009, č j. OUR. Sm.p.1591-2441/08-Za-UR, kterým byla podle §92 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) na pozemcích
v k. ú. Smíchov v Praze 5 v lokalitě při ulici Na Pláni umístěna stavba s názvem „Výstavba
bytových domů Na Pláni“, spočívající v souboru staveb 10 bytových domů včetně napojení
na inženýrské sítě, telefon a komunikaci.
[2] Žalobci v žalobě namítali rozpor rozhodnutí o umístění stavby s §94 odst. 5 stavebního
zákona, jakož i s §90 odst. 4 správního řádu; poukázali na to, že ke stavbě bylo dne 8. 11. 2010
vydáno stavební povolení pod č. j. OSU.Sm.p.1591-54530/2010-Še-R, v právní moci dne
11. 6. 2012, tudíž po zrušení předchozího územního rozhodnutí ze dne 24. 8. 2009, č. j. S-MHMP
370541/2009/OST/Če, již nebylo možné vydat žalobou napadené rozhodnutí. Dále namítali
rozpor stavby s územně plánovací dokumentací, uvedli, že v územním plánu hl. m. Prahy
je stavbou dotčené území označeno jako území stabilizované, v němž je povoleno provést toliko
zachování, dotvoření nebo rehabilitaci stávající urbanistické struktury, nikoli provádět rozsáhlejší
stavební činnost; přičemž 8 bytových domů by mělo být umístěno právě do stabilizované plochy
územního plánu, konkrétně na místě plnícím funkci zeleného pásu. Zdůraznili, že dotčené území
je kompozičně ucelené, proto by došlo výstavbou 10 bytových domů k jeho úplné přeměně;
nebylo respektováno omezení stavební činnosti vyplývající z regulativů územního plánu.
Dále namítali rozpor stavby s územně plánovací dokumentací pro nesplnění požadavku
na ochranu zeleně dle §43 odst. 5 a §90 písm. a) a b) stavebního zákona. Nesouhlasili
s nerespektováním požadavků na odstupy staveb a zdůraznili, že neměli možnost seznámit
se s podklady pro rozhodnutí, čímž správní orgány porušily §2 odst. 4, §4 odst. 3 a 4, §36 odst.
3, §68 odst. 3 a §89 odst. 2 správního řádu, čl. 8 vyhlášky hl. m. Prahy č. 26/1999 a §90 písm. b)
a c) stavebního zákona. Namítali nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, neboť bylo
vydáno osobou vyloučenou z rozhodování; uvedli, že vlastníkem převážné části pozemků,
na nichž bude realizována stavba, je Hlavní město Praha, které tento majetek svěřilo do správy
Městské části Prahy 5; tato část má bezprostřední majetkový zájem na realizaci stavby; poukázali
na to, že v dané věci se jednalo o situaci s politickým významem, o čemž svědčí především
smluvní vztahy mezi stavebníkem a Městskou částí Praha 5, která zároveň celý projekt iniciovala
a schválila. Stěžovatel ve vyjádření k žalobě uvedl, že bylo na základě pravomocného územního
rozhodnutí vydáno stavební povolení dne 8. 11. 2010, pod č. j. OSU.Sm.p.1519-54530/2010-Še-
R; toto bylo Magistrátem hl. m. Prahy, odborem stavebním, zčásti změněno a ve zbytku
potvrzeno rozhodnutím ze dne 7. 12. 2012. Žalovaný (stěžovatel) uvedl, že jelikož stavební
povolení je v současnosti předmětem dosud neukončeného soudního řízení a územní rozhodnutí
soud nezrušil, pokračoval správní orgán v řízení proto, že nebylo do doby vydání rozhodnutí
započato s realizací stavby. Požadavek žalobců na postup podle §94 odst. 5 stavebního zákona
označil za ryze spekulativní.
[3] Městský soud především konstatoval, že žalobkyni D nesvědčí aktivní legitimace podle
§65 odst. 1 ani odst. 2 s. ř. s., neboť své účastenství v územním i soudním řízení odvozovala
od vlastnického práva k bytové jednotce v domě č. p. X v k. ú. S., které by jí bývalo svědčilo,
pokud by LBD dodrželo své závazky; soud proto dospěl k závěru, že žalobkyně D) od okamžiku
soudního zrušení smlouvy o převodu vlastnického práva k bytu neměla být účastnicí územního
řízení. Žalobu ve vztahu k žalobkyni D proto odmítl.
[4] Městský soud dospěl k závěru, že ke zrušení pravomocného rozhodnutí o odvolání proti
územnímu rozhodnutí ze dne 24. 8. 2009, č. j. S-MHMP 370541/2009/OST/Če, rozsudkem
městského soudu ze dne 31. 7. 2012, č. j. 5 Ca 209/2009-118, došlo až poté, co již bylo dne
8. 11. 2010 vydáno stavebního povolení ke stavbě (č. j. OSU Sm.p.1591-54530/2010-Še-R),
které bylo částečně změněno a potvrzeno rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy, odbor stavební,
ze dne 7. 5. 2012, č. j. S-MHMP 112381/2011/OST/So/Hn. Za zásadní pro právní posouzení
dané věci považoval městský soud výklad §94 odst. 5 stavebního zákona. V této souvislosti
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013 - 97,
z něhož vyplývá, že „v důsledku §94 odst. 5 stavebního zákona v případě, že je pravomocné územní
rozhodnutí soudem či jiným příslušným orgánem zrušeno po povolení stavby, již územní řízení nemůže
pokračovat“. Městský soud konstatoval, že došlo-li ke zrušení územního rozhodnutí poté,
co bylo vydáno stavební povolení, územní rozhodnutí se již znovu nevydává a řízení je správní
orgán, a to i orgán odvolací povinen zastavit, jelikož se žádost v důsledku naplnění podmínek
§94 odst. 5 stavebního zákona stala zcela zjevně bezpředmětnou. Tím, že stěžovatel žalobou
napadeným rozhodnutím nepravomocné územní rozhodnutí potvrdil, postupoval dle městského
soudu v rozporu s §94 odst. 5 stavebního zákona. Vzhledem k tomu, že městský soud shledal
zásadní procesní pochybení na straně žalovaného již v samotném způsobu rozhodování,
jež mělo za následek nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, nepřistoupil
pro nadbytečnost k vypořádání dalších žalobních námitek.
[5] V kasační stížnosti stěžovatel konstatuje, že městský soud zrušil jeho rozhodnutí proto,
že podle jeho názoru bylo vydáno v rozporu s §94 odst. 5 stavebního zákona, neboť po zrušení
potvrzujícího rozhodnutí o odvolání proti územnímu rozhodnutí nelze, pokud bylo před tímto
zrušením vydáno stavební povolení, znovu vydat rozhodnutí, kterým bude územní rozhodnutí
potvrzeno. Městský soud dokonce uvádí, že správní orgán, a to i orgán odvolací je povinen řízení
zastavit; zavazuje tak odvolací správní orgán k tomu, aby řízení ukončil procesním rozhodnutím,
nikoliv rozhodnutím ve věci. Stěžovatel poukazuje na to, že správní praxe dlouho zastávala
stejný názor. Zvrátil ho však sám městský soud v důsledku jehož rozhodovací činnosti
o odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (dále „zákon o odpovědnosti
za škodu“), je §94 odst. 5 stavebního zákona v některých případech neaplikovatelné tak,
jak je užito v kasační stížností napadeném rozsudku. Stěžovatel zmiňuje rozsudek městského
soudu č. j. 21 Co 97/2015-115, ze dne 28. 4. 2015, kde se výslovně uvádí: „Nesprávnost postupu,
na kterém bylo založeno jak rozhodnutí o umístění stavby z 10. 2. 2009, tak rozhodnutí v odvolacím řízení
ze dne 8. 9. 2009, byla podrobně rozebrána v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 9. 2012,
čj. 9 Ca 369/2009-95, vydaném v soudním řízení správním, a kterou v napadeném rozsudku také podrobně
rozebral soud I stupně. Právě tato nesprávnost vedla k závěru o nezákonnosti rozhodnutí z 10. 2. 2009.
Pokud jde o jednotlivé odvolací námitky žalovaného, je možno uvést následující. Za nezákonné rozhodnutí,
které založilo nárok žalobkyně na odškodnění, je třeba považovat právě rozhodnutí o umístění stavby, které sice
bylo zrušeno v odvolacím řízení, avšak žádným jiným věcným rozhodnutím nahrazeno nebylo, ale v důsledku toho,
že stavba již byla postavena a zkolaudována (rekolaudována), došlo k zastavení řízení. Jak již konstatoval soud
I stupně, nastala situace, že se stavební úřad nikdy nevypořádal a nevypořádá s námitkami žalobkyně proti stavbě
uplatněnými v územním řízení a práva žalobkyně daná jí stavebním zákonem tedy nikdy nebudou naplněna.
Nelze proto ani dovodit, jak n amítá v odvolání žalovaný, že stavba nazvaná Penzion na Popelce neměla být
v daném území umístěna, ale současně ani dovodit, že v provedení, v jakém byla provedena, že umístěna být měla
a mohla.“ Z tohoto rozhodnutí je dle stěžovatele zřejmé, že právě tato nemožnost uplatnění práva
na vypořádání námitek proti umístění stavby byla jedním z aspektů, pro které jí bylo přiznáno tak
vysoké zadostiučinění. Ustanovení §94 odst. 5 stavebního zákona hovoří o územním rozhodnutí.
Nehovoří však o ro zhodnutí o odvolání proti tomuto rozhodnutí. Zde je zřejmé, že pro tento
případ nelze uplatnit teorií propagovanou jednotu prvostupňového a odvolacího řízení,
jinak nelze nahradit územní rozhodnutí jiným „věcným“ rozhodnutím, jak je požadováno ve výše
citovaném rozsudku. V praxi může Městský soud v Praze vytknout stěžovateli např. pouze
procesní pochybení (např. absenci seznámení účastníků řízení s podklady pro rozhodnutí),
které je v dalším řízení možné odstranit, a kdy tedy není třeba založit složitou právní situaci,
která vyústí v např. obnovu stavebního řízení. Stěžovatel má za to, že městský soud nesprávně
aplikoval §94 odst. 5 stavebního zákona, a to i v rozporu se svou rozhodovací praxí. Na základě
všech shora uvedených skutečností proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[6] Žalobci A, B a C ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že považují napadený rozsudek
za správný a zákonný. K odkazu stěžovatele na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
28. 4. 2015, č. j. 21 Co 97/2015 - 115, žalobci především uvádí, že tento rozsudek zde nemůže
být aplikován, neboť se netýkal správního soudnictví (nejednalo se o výklad stavebního zákona),
ale o projednávání nároku na zaplacení finančního zadostiučinění dle zákona č. 82/1998 Sb.
Navíc stěžovatel si vyložil tento rozsudek nesprávně, neboť z něj v žádném případě nelze
dovodit, že by (z důvodu ochrany práv účastníků či z jiných důvodů) neměl být aplikován §94
odst. 5 stavebního zákona (že by toto ustanovení mělo být v některých případech
„neaplikovatelné“). Pochybení úřadů, které zakládalo nárok na náhradu v tam projednávané věci
přiznaného finančního plnění, totiž nezakládala skutečnost, že po zrušení rozhodnutí ve věci
umístění stavby již nebylo znovu v územním řízení meritorně rozhodnuto, ale skutečnost,
že stavba byla umístěna v rozporu se zákonem (soud rozhodnutí ve věci umístění stavby zrušil),
což však již nebylo vzhledem k tomu, že mezitím byla stavba povolena (byl vydán certifikát
autorizovaného inspektora) a též postavena (a zkolaudována) možno napravit. Na uvedeném
by přitom nic neměnilo, kdyby územní řízení nebylo zastaveno, ale věc umístění stavby byla
projednána meritorně, neboť by to již bylo rozhodování jen akademické (stavba již byla
povolena, postavena a zkolaudována); ani věcné rozhodnutí vydané v územním řízení (projednání
námitek žalobkyně proti umístění stavby) by tedy nemohlo napravit újmu na právech žalobkyně
v tam projednávané věci či zhojit pochybení úřadů, pro které ji byl žalovaný nárok přiznán.
Žalobci též připomínají, že řízení na prvém stupni tvoří s odvolacím řízením jeden celek,
tj. zde pokračující územní řízení, které tak není dle uvedeného ustanovení stavebního zákona
v tomto případě (když již stavba byla povolena) možno dále vést a vydat v něm rozhodnutí
ve věci umístění dané stavby. Výklad daného judikátu provedený stěžovatelem je tedy nesprávný,
neboť z rozsudku, na který stěžovatel odkazuje, nelze dovodit neaplikovatelnost §94 odst. 5
stavebního zákona (ani rozpor v rozhodovací praxi soudu), tedy ani nezákonnost nebo
nesprávnost napadeného rozsudku. Vzhledem k výše uvedenému žalobci navrhují zamítnutí
kasační stížnosti.
[7] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i po splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
a z důvodů stěžovatelem uplatněných (§109 odst. 3 s. ř. s.) a shledal kasační stížnost důvodnou.
[8] Územní řízení bylo zahájeno podáním žádosti osoby zúčastněné na řízení 1)
dne 31. 1. 2008. Správní orgán I. stupně vydal územní rozhodnutí dne 9. 2. 2009, proti
němu podalo odvolání celkem 13 účastníků řízení. Stěžovatel dne 24. 8. 2009 rozhodnutím
č. j. S-MHMP 370541/2009/OST/Če, potvrdil územní rozhodnutí ze dne 9. 2. 2009;
toto rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2012,
č. j. 5 Ca 209/2009 - 118. Dne 8. 11. 2010 bylo Úřadem městské části Praha 5, odborem
stavebního úřadu, vydáno stavební povolení pro stavbu „Výstavba bytových domů Na Pláni“;
stavební povolení bylo částečně změněno a potvrzeno rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy,
odbor stavební, ze dne 7. 5. 2012, č. j. S-MHMP 112381/2011/OST/So/Hn. Poté žalovaný
vydal dne 19. 8. 2013 žalobou napadené rozhodnutí, tj. v pořadí již druhé rozhodnutí,
jímž potvrdil územní rozhodnutí ze dne 9. 2. 2009.
[9] V dané věci není mezi účastníky sporu o tom, že na základě tehdy pravomocného
územního rozhodnutí bylo vydáno dne 8. 11. 2010 stavební povolení. Následně po vydání
stavebního povolení bylo rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 8. 2009 pod č. j. S-MHMP
370541/2009/OST/Če (ve věci územního rozhodnutí) zrušeno rozsudkem Městského soudu
v Praze ze dne 31. 7. 2012, č. j. 5 Ca 209/2009 - 118.
[10] Nelze přehlédnout, že městský soud vydal zrušovací rozhodnutí ve věci umístění stavby
až poté, kdy bylo již (a to dokonce pravomocně) rozhodnuto o vydání stavebního povolení.
Za této situace měl proto městský soud zavázat stěžovatele nikoli k pokračování v odvolacím
řízení, resp. k odstraňování vad a vypořádání dosud nevyřešených odvolacích námitek,
ale k tomu, aby postupoval v intencích §94 odst. 5 stavebního řádu, územní rozhodnutí zrušil
a řízení zastavil, neboť již tehdy byly naplněny předpoklady §94 odst. 5 stavebního zákona.
Pokud městský soud nyní dospěl k závěru, že rozhodnutí o umístění stavby nemohlo být
meritorně potvrzeno (vydáno), neboť již bylo vydáno rozhodnutí o povolení stavby,
tato skutečnost mu byla známa již v době, kdy územní rozhodnutí v roce 2012 rušil; nelze proto
klást nyní k tíži stěžovatele, že postupoval v intencích pokynu městského soudu a vázán jeho
právním názorem rozhodl ve věci meritorně.
[11] Nejvyšší správní soud konstatuje, že nelze při posouzení potupu stěžovatele ani přehlížet,
že městský soud rozsudkem č. j. 5 Ca 209/2009 – 118, ze dne 31. 7. 2012, zrušil pouze
rozhodnutí druhostupňové, čímž dal najevo, že vady, které městský soud shledal, lze v odvolacím
řízení napravit; k tomu vyslovil právní názor, kterým stěžovatele zavázal. Není tudíž pravda,
že územní rozhodnutí bylo zrušeno. Věc se vrátila do odvolacího řízení a stěžovatel se opětovně
zabýval důvody uvedenými v odvolání při současném respektování závazného právního názoru
městského soudu, který byl vysloven ve zrušujícím rozsudku. Stěžovatel se vypořádal
s odvolacími námitkami, tak jak mu bylo uloženo, a potvrdil již vydané územní rozhodnutí,
neboť neshledal v postupu stavebního úřadu právní ani věcné vady, které by odůvodňovaly
zrušení územního rozhodnutí. Za této situace nelze proto stěžovateli ničeho vytýkat,
pokud v odvolacím řízení rozhodl meritorně.
[12] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud postupoval nesprávně,
pokud rozhodnutí stěžovatele zrušil z důvodu, že řízení mělo být dle §94 odst. 5 stavebního
zákona zastaveno, aniž by respektoval své předchozí zrušující rozhodnutí; proto Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrací městskému soudu k dalšímu
řízení. V něm městský soud přezkoumá rozhodnutí stěžovatele v rozsahu všech námitek
uplatněných v žalobě. V novém rozhodnutí rozhodne městský soud rovněž o nákladech řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2018
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu