ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.102.2018:39
sp. zn. 6 As 102/2018 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila (soudce zpravodaj) a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: Mgr. D. B.,
zastoupen Mgr. Tomaszem Pustówkou, advokátem se sídlem Hrabinská 498/19, 737 01 Český
Těšín, proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, 128 00
Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí ministryně spravedlnosti ze dne 8. 1. 2015, č. j. MSP-
18/2014-LO-ROZ/3, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 13. 3. 2018, č. j. 10 A 43/2015 – 36,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 3. 2018, č. j. 10 A 43/2015 – 36, se r uš í
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 24. 10. 2012 žalovanému žádost o umožnění vykonat odbornou
justiční zkoušku dle §117 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní
správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o soudech a soudcích“). Žalovaný nejprve přípisem ze dne
8. 1. 2013, č. j. 705/2012-OJ-SO/3, žalobci sdělil, že žádosti nelze vyhovět, neboť žalobce získal
právnické vzdělání na zahraniční vysoké škole, a toto vzdělání není pro přijetí do justiční profese
dostatečné. Žalobce podal proti tomuto sdělení rozklad, který žalovaný vyhodnotil jako podnět
k přehodnocení svého stanoviska. Poté, kdy ve věci provedl též šetření Veřejný ochránce práv,
žalovaný o žádosti žalobce vydal rozhodnutí ze dne 25. 7. 2014, č. j. MSP-66/2014-OJ-ORGV/4,
kterým žalobce k vykonání odborné justiční zkoušky nepřipustil. Z odůvodnění
tohoto rozhodnutí vyplývá, že žalobce absolvoval na Jagellonské univerzitě v Krakově
magisterský studijní program „Právní specializace se zaměřením na právo Polska“, který není
dle žalovaného obsahově rovnocenný s českým studijním programem „Právo a právní věda“.
[2] O rozkladu žalobce proti naposledy uvedenému rozhodnutí rozhodla ministryně
spravedlnosti rozhodnutím ze dne 8. 1. 2015, č. j. MSP-18/2014-LO-ROZ/3 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), tak, že jej zrušila a řízení zastavila. Ministryně spravedlnosti dospěla k závěru,
že prvostupňové rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno, neboť v rámci posuzování podmínek
pro přístup k odborné justiční zkoušce se nevede správní řízení a neaplikuje se zákon
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Vyjádření žalovaného o tom, že žalobce
nesplňuje podmínky pro vykonání justiční zkoušky, není rozhodnutím dle správního řádu,
ale toliko sdělením.
[3] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), v níž namítal zejména to, že jeho dosažené vzdělání je pro připuštění
k justiční zkoušce dostačující. Městský soud rozsudkem ze dne 13. 3. 2018,
č. j. 10 A 43/2015 – 36 (dále jen „napadený rozsudek“), napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Zásadní otázkou je dle městského soudu to, zda posouzení splnění
podmínek pro vykonání odborné justiční zkoušky na žádost žadatele je správním řízením, v rámci
něhož má být vydáváno správní rozhodnutí, či nikoliv. Městský soud akcentoval tzv. materiální
pojetí rozhodnutí, podle něhož je pod pojmem „rozhodnutí“ nutno rozumět jakýkoli individuální
právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení,
který autoritativně a pravomocně zasáhne do právní sféry navrhovatele, tj. jeho vydáním dochází
ke vzniku, změně zániku nebo určení práv či povinností fyzické nebo právnické osoby. Pojem
„právní sféra navrhovatele“ obsažený v §67 odst. 1 s. ř. s. přitom de facto odpovídá definici
obsažené v §9 a §67 odst. 1 správního řádu. Pokud tedy určitým úkonem správního orgánu
dochází ke vzniku, změně nebo zániku veřejných práv či povinností, případně je jím potvrzována
existence nebo neexistence takových práv a povinností, jedná se o „rozhodnutí“.
[4] Jelikož v rámci posouzení žalobcovy žádosti o vykonání odborné justiční zkoušky bylo
rozhodováno o jeho právech a povinnostech, musí dle městského soudu mít akt žalovaného,
kterým nebyl žalobce připuštěn k odborné justiční zkoušce, formu správního rozhodnutí.
Jen tak může být jednoznačně postaveno, jaký konkrétní požadavek dotčený žadatel nesplnil
a jaké důvody vedly ministerstvo k vyřčeným závěrům. I pokud by z hlediska formálního nebylo
napadené rozhodnutí za rozhodnutí označeno, nadále by se o správní rozhodnutí jednalo
a jako takové by bylo přezkoumatelné ve správním soudnictví. Jelikož se však v dané věci
ministryně spravedlnosti vůbec meritem věci nezabývala, městský soud napadené rozhodnutí
zrušil, aniž by mohl věcně projednat ostatní vznesené žalobní body.
II.
Kasační stížnost
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
Namítá, že městský soud nesprávně posoudil rozhodující právní otázku, zda ověření splnění
podmínek žadatele o vykonání odborné justiční zkoušky dle §117 odst. 1 zákona o soudech
a soudcích je správním řízením, jehož účelem je vydání rozhodnutí dle §67 odst. 1 správního
řádu. Dle stěžovatele bylo dřívější široké materiální pojetí rozhodnutí judikaturou Nejvyššího
správního soudu postupně zúženo určitými požadavky na formu. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v této souvislosti připustil, že mohou existovat úkony správního orgánu
(např. souhlasy vydávané podle stavebního zákona), které zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují práva a povinnosti, avšak pro nedostatek předepsané formy se nejedná o rozhodnutí
dle §65 a násl. s. ř. s. (např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76, a dále rozhodnutí ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 – 47,
nebo ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48).
[6] Stěžovatel dále upozorňuje, že rozdíl mezi rozhodnutím dle §67 správního řádu a jinými
správními úkony tkví v tom, že jiné správní úkony nemají pro dotčenou osobu konstitutivní
či deklaratorní právní účinky. I podle odborné literatury se lze v některých zákonech setkat se
zvláštními druhy úkonů správních orgánů, které se svými účinky blíží rozhodnutím podle §67
správního řádu. Příslušné zvláštní zákony upravují speciální zjednodušenou proceduru provádění
těchto úkonů. Tato úprava někdy výslovně a někdy implicitně vylučuje, aby takové úkony byly
výsledkem správního řízení podle části druhé a třetí správního řádu (smysl zjednodušené
procedury by tím byl popřen), a v důsledku toho se proto i takové úkony provádějí podle čtvrté
části správního řádu. Obecně jde o takové úkony správních orgánů, které jsou vydávány k dobru
osob, které o provedení takového úkonu požádaly, obsah těchto úkonů je jednoduchý
a podle zákona jednoznačný.
[7] Podle stěžovatele postup dle §117 odst. 1 zákona o soudech a soudcích není postupem,
kterým by se zakládala, měnila, rušila či závazně určovala práva a povinnosti dle §65 s. ř. s.
Stěžovatel pouze ověřuje splnění podmínek dle citovaného ustanovení, a pokud tyto podmínky
nejsou splněny, nemá žadatel právní nárok na umožnění výkonu justiční zkoušky. Stěžovatel
nerozhoduje v mezích správního uvážení, nevykládá neurčité právní pojmy ani neřeší právní spor
či jinou pochybnost. Sdělení o neumožnění vykonání justiční zkoušky není úkonem, který je
vydán správním orgánem v rámci správního řízení v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci
jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti rozhodnutí ve smyslu §9 a §67 odst. 1
správního řádu a §65 s. ř. s. Z tohoto důvodu postup stěžovatele není správním řízením
podle §9 správního řádu, ale je zvláštním postupem podle zákona o soudech a soudcích,
na nějž se nevztahuje část druhá a třetí správního řádu, ale pouze část čtvrtá správního řádu
a jeho základní zásady. Městský soud v napadeném rozsudku ani nespecifikoval,
o kterých právech a povinnostech žalobce měl stěžovatel rozhodovat.
[8] V napadeném rozsudku dospěl městský soud k závěru, že sdělení o tom, že žalobce
nesplňuje podmínky pro vykonání odborné justiční zkoušky, zasahuje do právní sféry žalobce,
a jedná se proto o proces předpokládaný v §9 a §67 odst. 1 správního řádu. V obdobné věci
však tentýž soud v usnesení ze dne 26. 1. 2018, č. j. 3 Ad 28/2017 – 18, dospěl naopak k závěru,
že sdělení, že žadatel nesplňuje kvalifikační předpoklady pro výkon funkce asistenta soudu,
žádným způsobem nezasahuje jeho právní sféru. Rozhodovací praxe městského soudu je
tedy navíc nejednotná.
[9] Stěžovatel má za to, že soudní ochrana je žalobci zaručena prostřednictvím žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle §82 s. ř. s. V této souvislosti
stěžovatel zároveň nesouhlasí s názorem městského soudu, který zásahovou žalobu žalobce
odmítl usnesením ze dne 6. 8. 2015, č. j. 8 A 49/2015 – 31, s odůvodněním, že žalobce zároveň
podal žalobu proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s.
III.
Vyjádření žalobce
[10] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje, že ve věci se bránil také žalobou
proti nezákonnému zásahu, kterou městský soud odmítl usnesením ze dne 6. 8. 2015,
č. j. 8 A 49/2015 – 31, s argumentací, že zásahová žaloba je nepřípustná, pokud se lze domáhat
ochrany jinými prostředky. Žalobce nebyl připuštěn k justiční zkoušce formou rozhodnutí,
tímto jiným prostředkem ochrany je tedy dle městského soudu žaloba proti rozhodnutí dle §65
s. ř. s. Stěžovatel ani žalobce proti tomuto usnesení nepodali kasační stížnost, lze mít tedy za to,
že se s jeho obsahem ztotožnili.
[11] Nepřipuštění žalobce k justiční zkoušce je nepochybně tak zásadním zásahem
do jeho práv, že musí mít kvalitu správního rozhodnutí, které je odůvodněné a přezkoumatelné.
Na samotný faktický zásah by nemohly být takové požadavky kladeny.
[12] Dle žalobce by bylo absurdní, aby mu byl s odstupem několika let nyní upřen věcný
přezkum postupu stěžovatele z formálních důvodů, tedy na základě posouzení, zda se v dané věci
jedná o rozhodnutí nebo zásah.
[13] Žalobce se s napadeným rozsudkem ztotožňuje, nicméně s ohledem na zájem
na co nejrychlejším připuštění k justiční zkoušce očekával od městského soudu posouzení
podstaty věci. Žádá proto, aby se Nejvyšší správní soud obiter dictum vyjádřil i k věcné stránce
žaloby. Pokud tak Nejvyšší správní soud neučiní, lze očekávat pouze to, že stěžovatel se bude
i v novém rozhodnutí o rozkladu řídit právním názorem, který je dle žalobce nesprávný. Žalobce
bude nucen takové rozhodnutí opětovně napadnout správní žalobou a konečné řešení celé věci
se tak oddálí o několik dalších let.
IV.
Posouzení kasační stížnosti
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), přípustná. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[15] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[16] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Jak uvedl rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016 – 41, v rámci řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. je v souladu s čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod umožněn přezkum individuálních správních aktů soudem,
tedy právně mocenského zásahu do sféry práv a svobod výslovně uvedených adresátů, případně
dalších osob, rozhodnutím jinak zasažených v jejich právech. Naproti tomu řízení o ochraně
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82
a násl. s. ř. s. reaguje na skutečnost, že činnost správních orgánů mívá v praxi různé formy a nelze
vyloučit, že k citelnému zkrácení práv dojde i jinou aktivitou nebo pasivitou správního orgánu.
Řízení podle §82 a násl. s. ř. s. je tedy určitou sběrnou kategorií, zajišťující ochranu veřejných
subjektivních práv v situacích, kdy jiná obrana předvídaná soudním řádem správním nepřichází
v úvahu. V rámci tohoto řízení se dle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím,
a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu
domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[17] Jak uvádí i stěžovatel, v minulosti zastávaly správní soudy velmi široké materiální pojetí
rozhodnutí, které je formulováno např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005 – 108. Podle něj je rozhodnutím v materiálním smyslu
jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci v jeho vrchnostenském postavení,
bez ohledu na to, zda měl příslušnou formu nebo byl vydán v řádném (či vůbec nějakém) řízení.
Toto pojetí však bylo postupem času korigováno rozšířeným senátem Nejvyššího správního
soudu. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, k povaze provedení
či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí, který posoudil jako jiný úkon dle §158 odst. 1
správního řádu, rozšířený senát uvedl, že „pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí
doktrína správního práva, zde nepřipadá v úvahu ochrana před chybným provedením či neprovedením záznamu
cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální akt naplňující znaky rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V daném případě proto nepřichází v úvahu, aby na výsledek postupu podle §7 a 8
zákona o zápisech bylo nahlíženo jako na rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť to by bylo možné jen tehdy,
šlo-li by o akt, který by po obsahové stránce měl povahu „rozhodnutí“ ve smyslu definice obsažené v §65 odst. 1
s. ř. s. a měl mít podle zákona formu správního rozhodnutí, avšak který by pro procesní pochybení správního
orgánu nebyl v takto předepsané formě vydán“. Shodné závěry přijal rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu rovněž ve věci posouzení povahy souhlasů vydávaných dle zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jako úkonů činěných
podle části čtvrté správního řádu: „Ačkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat,
měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti, a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle §65
s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí dle výše uvedeného ustanovení
zákona“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012
č. j. 2 As 86/2010 – 76). Skutečnost, že pro rozlišení rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. a zásahu
ve smyslu §82 s. ř. s. je třeba zohlednit formální znak, který spočívá v tom, že u rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s. jsou dány požadavky na formu, které u zásahu nejsou, zdůraznil Nejvyšší
správní soud i v dalších navazujících rozhodnutích (např. usnesení rozšířeného senátu ze dne
18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48, rozsudek ze dne 17. 10. 2013, č. j. 6 Ans 1/2013 – 66,
nebo ze dne 20. 2. 2018, č. j. 9 As 336/2017 – 18, či usnesení ze dne 22. 2. 2017,
č. j. Nad 311/2016 – 58).
[18] Závěr městského soudu, že akt stěžovatele, kterým žalobce nebyl připuštěn k vykonání
justiční zkoušky, musí mít formu rozhodnutí již jen proto, že jím bylo „rozhodováno“ o právech
a povinnostech žalobce, je tudíž nesprávný. Městský soud se vůbec nezabýval otázkou,
zda a jaké klade zákon požadavky na formu tohoto aktu.
[19] Nejvyšší správní soud na rozdíl od stěžovatele nepochybuje o tom, že postup, kterým je
(či naopak není) umožněno žadateli vykonat justiční zkoušku, zasahuje významným způsobem
do právní sféry žadatele. Podle §117 odst. 1 zákona o soudech a soudcích požádá-li vyšší soudní
úředník, který splňuje předpoklady pro výkon funkce soudce podle §60 odst. 1 až 4 s výjimkou odborné justiční
zkoušky, souhlasu s ustanovením za soudce a s přidělením k určitému soudu, a který vykonává funkci vyššího
soudního úředníka po dobu nejméně 5 let, umožní mu ministerstvo vykonat odbornou justiční zkoušku nejpozději
do 3 měsíců od doručení žádosti. Za splnění stanovených podmínek tedy žadateli svědčí veřejné
subjektivní právo vykonat justiční zkoušku, kterému odpovídá povinnost ministerstva umožnit
žadateli po ověření splnění podmínek ve stanovené lhůtě toto právo realizovat. Ministerstvo
v tomto procesu autoritativně posuzuje splnění zákonných podmínek pro vykonání justiční
zkoušky a podle výsledku posouzení buďto umožní, nebo neumožní žadateli justiční zkoušku
vykonat; v tomto smyslu tedy ministerstvo rozhoduje o právech a povinnostech žadatele
(zde žalobce jakožto vyššího soudního úředníka). Pro žadatele má toto posouzení zpravidla
zásadní význam, neboť složení justiční zkoušky je jednou z cest ke splnění vstupních podmínek
pro výkon některé z tzv. kvalifikovaných právnických profesí (advokáta, notáře, soudního
exekutora, soudce, státního zástupce). Postup stěžovatele tedy v materiálním smyslu jednoznačně
zasahuje do právní sféry žalobce. Aby však tento postup představoval rozhodnutí dle §65 s. ř. s.,
je třeba posoudit, zda vykazuje též formální znaky rozhodnutí.
[20] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 19. 8. 2014,
č. j. 6 As 68/2012 – 47, dovodil, že rozhodnutí o žádosti o přezkoumání maturitní zkoušky
představuje rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť „je zde konkrétní individualizovaný adresát
takového vrchnostenského aktu […], tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva,
je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy […] správním orgánem v mezích jeho zákonem
stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi.“
Význam rovněž může mít, že právní předpis počítá s tím, aby úkon správního orgánu byl opatřen
alespoň některými náležitostmi obvyklými pro rozhodnutí, jako je záhlaví, výrok, odůvodnění
a poučení o opravném prostředku. Odborná literatura zabývající se výkladem §71, 72 a 76 s. ř. s.
považuje za formální znaky rozhodnutí následující skutečnosti: i) předepsaná formalizovaná podoba
úkonu, který obvykle obsahuje výrok a odůvodnění; ii) skutečnost, že úkon je vydáván v rámci formalizovaného
postupu, byť nemusí jít o řízení ve smyslu správního řádu či daňového řádu; iii) o průběhu a výsledku postupu
je pořizována dokumentace, iv) výsledný úkon je oznamován účastníkům řízení (srov. L. Jemelka,
M. Podhrázký, P. Vetešník, J. Zavřelová, D. Bohadlo, P. Šuránek.: Soudní řád správní. Komentář.
1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 487-521).
[21] Proces, v němž dochází ze strany ministerstva k umožnění výkonu odborné justiční
zkoušky, není kromě citovaného §117 zákona o soudech a soudcích ve vztahu k vyšším soudním
úředníkům a asistentům soudce (resp. obdobně v §115 téhož zákona pro justiční čekatele)
v zákoně nijak upraven. Zákon tedy nestanoví, že by bylo vedeno formalizované řízení o žádosti.
Předpokládá spíše to, že ministerstvo po ověření splnění zákonných podmínek žadateli fakticky
umožní (v praxi zřejmě tím, že zorganizuje a žadatele pozve) justiční zkoušku vykonat.
O postupu v případě, že žadatel zákonné podmínky nesplňuje, zákon mlčí úplně. Pouze
na základě logického argumentu a contrario lze dovodit, že v takové situaci ministerstvo žadateli
vykonat justiční zkoušku neumožní. Ze znění zákona nevyplývá, že by zákonodárce měl v úmyslu
podrobit umožnění (či neumožnění) vykonání odborné justiční zkoušky postupu ve správním
řízení dle části druhé a části třetí správního řádu. Zákon neukládá ministerstvu jakkoliv formálně
„rozhodnout“ dle příslušných ustanovení správního řádu. Použije se proto §177 odst. 2
správního řádu odkazující na část čtvrtou (srov. též citovaný rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 10. 2013, č. j. 6 Ans 1/2013 – 66), přičemž ministerstvo se zároveň bude řídit
základními zásadami činnosti správních orgánů dle §2 až §8 správního řádu . Umožnění výkonu
justiční zkoušky (resp. její neumožnění a na něj navazující vyrozumění) tedy nepředstavují
rozhodnutí dle §9 a §67 správního řádu. Pro absenci formálního znaku rozhodnutí nepředstavují
ani rozhodnutí dle §65 s. ř. s.
[22] Podpůrně lze odkázat též na rozhodnutí zvláštního senátu ve věci některých
kompetenčních sporů ze dne 1. 8. 2017, č. j. Konf 28/2014 – 55, v němž se zvláštní senát zabýval
povahou úkonu spočívajícího v nezapsání žadatele do seznamu advokátních koncipientů.
Zvláštní senát sice primárně řešil, zda je v uvedené věci příslušný k ochraně práv soud
ve správním soudnictví nebo soud v občanském soudním řízení a dovodil příslušnost správních
soudů. Dále však konstatoval, že právo na zápis do seznamu advokátních koncipientů
představuje veřejné subjektivní právo a mimo jiné výslovně uvedl: „Ačkoli je jednání České advokátní
komory mj. v souvislosti se zápisem žadatele do seznamu advokátních koncipientů nepochybně vrchnostenským
jednáním při výkonu veřejné moci, nemá povahu správního rozhodnutí ve formálním (tedy úzce pojímaném)
smyslu, nýbrž jde o jakýsi jiný úkon… Ve správním soudnictví tedy lze poskytnout ochranu i vůči jednání
správního orgánu nemajícímu formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, jde-li o jednání přímo zasahující
do veřejných subjektivních práv jednotlivce. K dispozici je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem
či donucením.“ Podobnost s nyní souzenou věcí spatřuje Nejvyšší správní soud zejména v tom,
že se shodně jedná o veřejné subjektivní právo jednotlivce (který vykonává specializovanou
právní profesi spojenou s možností vykonat profesní zkoušku), do něhož bylo zasaženo
faktickým úkonem (resp. nekonáním) veřejné moci, u kterého zákon neupravuje formu
a nepředpokládá vedení správního řízení.
[23] Závěrem lze uvést, že Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatele,
že rozhodovací praxe městského soudu je nejednotná. V nyní souzené věci městský soud dospěl
k závěru, že bylo zasaženo do subjektivního veřejného práva vyššího soudního úředníka
na vykonání justiční zkoušky dle §117 zákona o soudech a soudcích. V usnesení ze dne
26. 1. 2018, č. j. 3 Ad 28/2017 – 18, naopak městský soud posuzoval situaci účastníka
výběrového řízení na pozici asistenta soudce a dospěl k závěru, že sdělení o vyloučení
z výběrového řízení pro nesplnění kvalifikačních předpokladů pro výkon funkce asistenta soudu,
žádným způsobem nezasahuje právní sféru toho, kdo se do výběrového řízení přihlásil.
Jakkoliv Nejvyšší správní soud nyní nemůže posuzovat správnost závěrů citovaného usnesení
(k tomu může přistoupit až v řízení o kasační stížnosti proti tomuto usnesení, které je u zdejšího
soudu vedeno pod sp. zn. 9 As 51/2018), je zřejmé, že skutkově i právně se jedná o odlišnou
situaci.
[24] Sdělení ministerstva o tom, že neumožní vyššímu soudnímu úředníkovi vykonat justiční
zkoušku pro nesplnění některé z podmínek podle §60 odst. 1 až 4 zákona o soudech a soudcích,
tedy s ohledem na výše uvedené není rozhodnutím dle §65 s. ř. s. Prostředkem ochrany
proti postupu ministerstva je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu
dle §82 a násl. s. ř. s.
[25] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že žalobce v posuzované věci současně
s žalobou proti rozhodnutí podal též žalobu zásahovou, která byla odmítnuta usnesením
městského soudu ze dne 6. 8. 2015, č. j. 8 A 49/2015 – 31, s argumentací, že soudní ochrany
se žalobci dostane v řízení o žalobě proti rozhodnutí. Veden tímto očekáváním žalobce citované
usnesení nenapadl kasační stížností.
[26] Pouze z důvodu nutnosti vyjasnění otázky žalobního typu však nemůže být žalobci
v jeho věci upřen věcný soudní přezkum. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek
ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 – 197) nelze jednotlivé žalobní typy ve správním soudnictví
zaměňovat ani směšovat. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil,
ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu. Tyto závěry je však třeba vyložit také ve vazbě
na situaci, kdy v okamžiku podání žaloby není zcela jasné, zda napadený akt je rozhodnutím
ve smyslu §65 s. ř. s., a relevantní judikatura není jednotná nebo zcela chybí.
Právě v těchto situacích je třeba, aby soud pečlivě zkoumal a byl citlivější k nejasnostem podání,
které by v případě, kdy je napadán akt z hlediska své povahy zcela nepochybný, mohl
bagatelizovat. To proto, aby žalobce v případě, kdy je veden důvěrou v jednu judikaturní linii,
případně důvěrou v postup soudu, který se později ukáže jako nesprávný, mohl adekvátně
procesně reagovat, tj. žalobní typ upřesnit. Výklad ustanovení o soudní ochranně poskytované
ve správním soudnictví musí být takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu rozhodnutí, nečinnosti
či nezákonného zásahu, tedy i ten, jenž se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů,
byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 90).
[27] Žalobce se domáhal žalobou proti rozhodnutí ochrany vůči úkonu stěžovatele, který není
rozhodnutím, ale může podle okolností představovat nezákonný zásah dle §82 s. ř. s.
K tomuto byl žalobce veden procesním postupem městského soudu v této věci i v související
věci vedené pod sp. zn. 8 A 49/2015. Obsahově přitom namítal právě nezákonnost postupu
stěžovatele spočívající v tom, že žalobci nebylo umožněno vykonat justiční zkoušku, tj. usiluje
o věcný přezkum zásahu stěžovatele. Za této situace je dle Nejvyššího správního soudu na místě,
aby městský soud v dalším řízení s ohledem na zásadu účinné soudní kontroly umožnil žalobci
ve světle právního hodnocení Nejvyššího správního soudu upřesnit žalobu postupem dle §37
odst. 5 s. ř. s., a to včetně žalobního petitu.
[28] Pokud bude po upřesnění žaloba věcně projednatelná, městský soud na základě žalobních
bodů (včetně upřesnění a vyjádření stěžovatele) a podkladů ve správním spise stěžovatele věcně
posoudí zákonnost stěžovatelova postupu.
[29] Nejvyšší správní soud se nemůže k zákonnosti postupu stěžovatele (slovy žalobce
„k věcné stránce žaloby“) nyní vyjádřit, a to ani jako obiter dictum, neboť toto posouzení musí
nejprve provést městský soud.
V.
Závěr a náklady řízení
[30] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský
soud vázán právním názorem vyjádřeným výše.
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu