ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.4.2018:73
sp. zn. 6 As 4/2018 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: Jablonecká
energetická a.s., se sídlem Liberecká 4191/120, Jablonec nad Nisou, zastoupena Mgr. Lukášem
Votrubou, advokátem, se sídlem Moskevská 637/6, Liberec, proti žalovanému: Energetický
regulační úřad, se sídlem Masarykovo nám. 5, Jihlava, o žalobě proti rozhodnutí předsedkyně
Energetického regulačního úřadu ze dne 21. 9. 2015, č. j. 10530-31/2013-ERU, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 11. 2017,
č. j. 30 A 134/2015 – 106,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 11. 2017, č. j. 30 A 134/2015 – 106,
se r uší.
II. Rozhodnutí předsedkyně Energetického regulačního úřadu ze dne 21. 9. 2015,
č. j. 10530-31/2013-ERU, se zrušuje a věc se v rací žalovanému k dalšímu
řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 26 456,- Kč
do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Lukáše Votruby,
advokáta, se sídlem Moskevská 637/6, Liberec.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobkyně domáhá zrušení rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 28. 11. 2017, č. j. 30 A 134/2015 – 106, (dále „napadený rozsudek“),
jímž krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutí předsedkyně žalovaného ze dne 21. 9. 2015,
č. j. 10530-31/2013-ERU (dále „napadené rozhodnutí“).
[2] Napadeným rozhodnutím byl zamítnut rozklad žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí
žalovaného ze dne 7. 7. 2015, č. j. 10530-27/2013-ERU, kterým byla žalobkyně uznána
odpovědnou ze spáchání správního deliktu podle ustanovení §16 odst. 1 písm. d) zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“),
jehož se dopustila tím, že v rozporu s ustanovením §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách
a bodem 1.2 cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 1/2010, k cenám tepelné
energie, do kalkulace výsledné ceny tepelné energie za rok 2011, zahrnula v položce „Správní
režie“ neoprávněné náklady ve výši 418 868,- Kč. Na základě zákona č. 458/2000 Sb.,
o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně
některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, jí bylo uloženo opatření
k nápravě spočívající v povinnosti do 30 dnů od právní moci rozhodnutí provést opravné
vyúčtování výsledné ceny tepelné energie za rok 2011 a dále jí byla uložena pokuta
ve výši 418 868,- Kč. Žalovaný popsal, že v dané věci rozhoduje opakovaně, neboť předchozí
prvostupňové rozhodnutí ze dne 3. 12. 2013 zrušil a věc vrátil prvostupňovému orgánu k dalšímu
řízení. Vysvětlil, že předmětem kontroly byla cena tepelné energie uplatňovaná žalobkyní
v roce 2011 v lokalitě Jablonec nad Nisou, přičemž bylo na základě zjištění skutkového stavu
dospěno k závěru, že některé náklady byly uplatněny neoprávněně. Konstatoval, že cena tepelné
energie je regulována způsobem věcného usměrňování podle příslušného cenového rozhodnutí
s přihlédnutím k ustanovení §2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách. Aby byl náklad v ceně tepelné
energie nákladem ekonomicky oprávněným, musí tedy vycházet z účetnictví dodavatele
tvořeného v souladu s Českými účetními standardy podle zvláštního právního předpisu, nezbytně
souviset s výrobou anebo rozvodem tepelné energie v kalendářním roce, a musí se jednat
o náklad pořízení odpovídajícího množství přímého materiálu, mzdové a ostatní osobní náklady,
technologicky nezbytné ostatní přímé a nepřímé náklady a náklady oběhu, přičemž odkázal
na mechanismus posuzování těchto nákladů popsaný v předchozím rozkladovém rozhodnutí
ze dne 31. 3. 2014. Ekonomická oprávněnost nákladů se přitom hodnotí zásadně nezávisle
na hodnotě uplatněného zisku. Ve vztahu ke konkrétním namítaným nákladům (propagační
předměty, novoročenky, pexeso) uvedl, že ty byly hodnoceny jako jiné náklady týkající se nákladů
za reklamní dárková tichá vína. Skutečnost, že žalobkyně vykonávala licencovanou činnost i v jiné
lokalitě, nemůže mít vliv na posouzení nákladů uplatněných v rámci jedné cenové kalkulace.
Samotná rozdílnost cen v různých cenových lokalitách nemá vliv na předmět tohoto řízení.
Souhlasil rovněž s tím, že bylo žalobkyni uloženo nápravné opatření, a to včetně daně z přidané
hodnoty. Náklady na Vánoční gratulaci v Jabloneckém deníku vyhodnotil jako ekonomicky
neoprávněné, neboť nešlo o náklad, z něhož by plynul odběratelům nějaký prospěch, případně
že by se jednalo o náklad na reklamu, která byla způsobilá mít vliv na počet odběratelů a cenu
dodávky. Ohledně nákladů na podporu hudebního festivalu Lípa Musica odkázal
na prvostupňové rozhodnutí a rozvedl, že pořádání 1 ze 17 koncertů této akce v rámci cenové
lokality nemůže odůvodňovat zahrnutí 94,77% těchto nákladů do nákladů v kontrolované cenové
lokalitě. Náklady za pronájem reklamních ploch byly rovněž uplatněny v nesouvisející cenové
lokalitě. Reklamní dárková tichá vína nepředstavují předmět vypovídající o činnosti účastníka
řízení, který by mohl mít pozitivní ekonomický efekt na jeho licencovanou činnost, zvlášť
když bylo zjištěno, že víno bylo určeno obchodním partnerům. Za neuznatelné rovněž označil
náklady na poskytnutí Výhry v loterii, stejně jako náklady na vstupenky na Moskevský sbor.
Náklady na projekt revitalizace jsou rovněž neuznatelné, neboť se nejedná o náklady na činnost
s uskutečněním dodávky tepelné energie, ale o pouhé zpracování koncepce, budoucího
potenciálně realizovaného plánu. Náklady na PR služby neodpovídají nákladům, které by
vynaložil řádný hospodář na základě racionální úvahy, nadto nesouvisejí s dodávkou tepelné
energie. Náklady na právní služby jsou rovněž neuznatelné, neboť se netýkají dodávky tepelné
energie; v případě navýšení ceny za palivo použité v roce 2007 nelze přitom jednoduše dovodit
oprávnění žalobkyně navýšit prodejní ceny v jiném roce, v jiné cenové lokalitě. Při posuzování
předmětné věci přitom nemohlo dojít ke zohlednění ekonomicky neoprávněných nákladů
jakožto přiměřeného zisku. Úkolem správního orgánu přitom není posuzovat hypotetické
kalkulace předkládané dodavateli tepelné energie a určovat, jaký zisk je ještě přiměřený.
[3] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu ke krajskému soudu,
v níž namítala, že napadené rozhodnutí je obecné, tudíž nepřezkoumatelné. Žalovaný dostatečně
nezjistil skutkový stav, neboť opakovaně uváděla, že v lokalitě Jablonec nad Nisou aplikovala
již v minulosti použitou metodu rozdělení nákladů na správní režii v poměru 94,77 : 5,23
mezi lokalitu Jablonec nad Nisou a Jablonné v Podještědí. Do ceny v jedné lokalitě
přitom zahrnula náklad té lokality v tomto poměru. Nemůže proto platit závěr žalovaného,
že náklady místně související s lokalitou Jablonné v Podještědí, nelze zahrnout do ceny tepla
v kontrolované lokalitě. Poukázala na to, že v minulosti byl tento postup správními orgány
schválen. Za chybu rovněž považovala to, že se žalovaný nezabýval tím, zda i po odečtení
případných položek, které nebylo možné zohlednit v ceně tepla, byla výsledná cena v souladu
s cenovou regulací, zvláště když v řízení doložila, že mohla v ceně tepla v kontrolovaném roce
uplatnit další náklady. Zákon o cenách přitom nestanoví, že je možné z ceny vyloučit některé
nákladové položky; protiprávní je to, pokud prodávající uplatňuje cenu vyšší, než je cena
sestavená podle cenových předpisů, tedy se všemi oprávněnými náklady. Žalobkyně dále
poukazovala na to, že i podle napadeného rozhodnutí je prvostupňové rozhodnutí obtížně
vykonatelné, a že je nutné je tudíž „vykládat“. Žalovaný rovněž nezohlednil, že žalobkyně
nemůže po uplynutí prekluzivních lhůt opravit DPH placené v roce 2011, zvláště
když u odběratelů, kteří jsou plátci DPH, k žádné škodě nedošlo, neboť ti si tuto daň uplatnili
na vstupu. Žalobkyně dále vyjmenovala ty náklady, které žalovaný v rozporu se zákonem neuznal,
a vysvětlovala, proč naopak byly do cenové argumentace správně zahrnuty. Nesouhlasila
rovněž s tím, že si žalovaný kritéria pro posuzování oprávněnosti nákladů na reklamu a propagaci
vytvořil až v průběhu správního řízení. Do jejích práv nepřiměřeně zasáhla rovněž neúměrná
délka správního řízení.
[4] Krajský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku nejprve zabýval přezkoumatelností
napadeného rozhodnutí, přičemž uvedl, že žádné vady v tomto smyslu neshledal, neboť z něj
lze seznat, jakými úvahami se žalovaný řídil, v příslušných částech odůvodnění je uveden odkaz
na jinou část odůvodnění správního rozhodnutí, z níž jsou příslušné závěry žalovaného patrné.
Soud dále, s ohledem na znění zákona o cenách a příslušného cenového rozhodnutí, konstatoval,
že žalovaný šel nad rámec zákona, pokud v rámci odůvodnění správních rozhodnutí vydefinoval
čtyři kategorie při posuzování uznatelnosti nákladů. Tento postup však byl vůči dodavatelům
tepelné energie benevolentní a ve prospěch žalobkyně, tudíž na jeho základě nelze napadené
rozhodnutí zrušit. Ve vztahu k Vánoční gratulaci v Jabloneckém deníku a různým reklamám
žalobkyně uvedl, že tento typ nákladů cenové rozhodnutí vylučuje z uznatelnosti, byť se správní
orgán zabýval dalšími okolnostmi nad rámec své povinnosti. Stejný závěr uvedl i ve vztahu
k tichým vínům, i když nebylo přesně zjištěno, komu tato vína byla nakonec předána. Uznány být
nemohly rovněž náklady na propagační předměty, novoročenky a pexeso. Žádnou přidanou
hodnotu, která by odůvodnila uznatelnost nákladu, nepředstavují ani náklady na výhru v loterii
nebo na vstupenky na Moskevský sbor. Náklady na prezentaci revitalizace představovaly
sice reálně náklady na zpracování podkladů, které měly být distribuovány zástupcům Jablonce
nad Nisou, avšak ty nebyly s ohledem na kvalitu zpracování vyhodnoceny jako přiměřené.
Náklady na PR služby nebyly vynaloženy žalobkyní jako řádným hospodářem, nadto náklady
na mediální prezentaci a sběr informací nesouvisejí s dodávkou tepelné energie. Ve vztahu
k právním službám uvedl, že předmětné plnění musí splňovat charakter ekonomicky
oprávněných nákladů. V daném případě se jednalo o spor o palivo, které zbylo v nádržích ke dni
31. 7. 2006, přičemž odběratelé z povahy věci již za dodávky energie v roce 2007 zaplatili,
a současně tento spor nesouvisí s dodávkami energií v roce 2011. Proto tyto náklady
podle soudu nelze uznat. K samotnému dělenému poměru správní orgán neměl větších výtek;
pokud se však náklad týkal jedné lokality, neměl být v tomto poměru rozúčtován do lokality
druhé. Ve vztahu k předchozím kontrolám soud ozřejmil, že ty souhlasily s poměrem
uplatňování nákladů mezi jednotlivé lokality, s čímž však problém nebyl. Nad rámec toho uvedl,
že pokud by i v daných rozhodnutích bylo dospěno k nezákonným závěrům, nemůže to samo
zakládat zákonné legitimní očekávání. K požadavku žalobkyně na vyčíslení nepřiměřeného
majetkového prospěchu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 74/2002,
podle něhož prokázané porušení závazného postupu při kalkulaci ceny je důvodem pro uložení
pokuty. Nebylo proto nutné zkoumat, zda žalobkyně mohla při kalkulaci výsledné ceny uplatnit
jiné náklady. K výši pokuty uvedl, že fakticky bylo postupováno v souladu s ustanovením,
kterého se žalobkyně dovolává, tedy v rámci pro ni nejvýhodnějšího rozmezí. Ohledně
povinnosti vrátit zaplacenou cenu včetně DPH, ačkoli samotné DPH si nebude moci žalobkyně
opravit podle příslušného zákona o DPH, uvedl, že žalobkyni byla uložena povinnost vrátit
odběratelům to, co reálně platit nemuseli. Soud rovněž neshledal, že by zákonnost napadeného
rozhodnutí atakovala nepřiměřená délka správního řízení, neboť to měla žalobkyně řešit žalobou
na ochranu proti nečinnosti.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti napadenému rozsudku kasační stížnost,
v níž žádala o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. V doplnění ze dne 14. 2. 2018
uvedla, že kasační stížnost podává z důvodů podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“. Měla
za to, že ji žalovaný v rozporu se zákonem vytýkal uplatnění metody rozdělení nákladů na správní
režii. Pokud totiž tento poměr byl uznán, musely být při kalkulaci ceny pro oblast Jablonec
nad Nisou zohledněny i náklady týkající se druhé lokality. Argumentace při neuznání
některých nákladů jejich lokalizací je proto nesprávná, zvláště když v minulosti byl její postup
ze strany cenových orgánů akceptován. Pokud krajský soud nadto neprovedl důkaz předloženými
protokoly o kontrole z let 2006, 2007 a 2009, zasáhl tím do jejích práv, neboť jen na základě
provedení těchto důkazních prostředků mohl konstatovat, že tam uvedené závěry jsou
nezákonné. Stěžovatelka považovala napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné,
jelikož nesouhlasila s tím, že žalovaný k její jednotlivé argumentaci odkazuje na jiné části
rozhodnutí. Pokud je tvrzeno, že tichá vína byla dávána obchodním partnerům, musí být
tento závěr postaven na jisto, což se nestalo. Žalovaný se neřídil cenovým rozhodnutím,
neboť teprve v průběhu správního řízení začal vytvářet teorii, jak posuzovat oprávněnost
jednotlivých nákladů, a to pohledem odběratele; oproti tomu soud používá kategorii řádného
hospodáře. Pokud by bylo akcentováno hledisko odběratele, pak by žádné náklady nemohly být
uznány jako důvodné, neboť žádný odběratel by si nepřál, aby stěžovatelka navyšovala cenu
o náklady. Napadené rozhodnutí je zatíženo vadou spočívající v tom, že vysvětlení neuznání
nákladu Vánoční gratulace se objevuje až v rozkladovém rozhodnutí. Odůvodnění správního
rozhodnutí má být jasné a srozumitelné, nemá být předmětem dalších úvah, co si vlastně správní
orgán o dané věci myslel. Trvala na tom, že náklady na právní služby byly řádně uplatněny,
jelikož v roce 2011 byly vyúčtovány, náklady se týkaly sporu o cenu paliva mající vztah
k podnikání stěžovatelky. Tyto náklady nelze zpětně zohlednit u roku, k němuž se upíná důvod
vzniku sporu, resp. začátku soudního řízení. Pokud by byla přijata argumentace soudu
do absurdních důsledků, bylo by pro stěžovatelku lepší, kdyby se v minulosti nároku nebránila,
žalovanou částku zaplatila a uplatnila ji v roce 2007 do tehdy regulované ceny. Měla rovněž za to,
že náklady týkající se přípravy a zabezpečení investiční výstavby (revitalizace) měly být
akceptovány, neboť splňovaly podmínky cenového rozhodnutí. Postup soudu, který se nezabýval
námitkami obsaženými v její replice, považovala za formalistický. Stěžovatelka v neposlední řadě
označila za vadu to, že soud akceptoval postup žalovaného při určení výše pokuty, kdy sám soud
konstatoval, že nebyl řádně zjišťován nepřiměřený majetkový prospěch stěžovatelky. Nelze věc
přejít tím, že nesprávným postupem žalovaného nedošlo k poškození stěžovatelky. Zvláště
když došlo k dvojímu potrestání, neboť musí svým odběratelům vrátit DPH, ačkoli ona sama
si tuto skutečnost nemůže v rámci své daňové povinnosti zohlednit. Žalovaný si celou situaci
nadto nemístně zjednodušil, když se pustil do výkladu vůle stěžovatelky obsažené
v jejím rozkladu a když dovozoval, že brojí proti právnímu posouzení věci. Zopakovala,
že pro správné stanovení výše pokuty měly být při výpočtu majetkového prospěchu zohledněny
jinak oprávněné náklady, které nebyly ve skutečnosti uplatněny. Nebylo jí rovněž vysvětleno,
zda sjednala cenu, u níž nebyla v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen její výše,
nebo její kalkulace.
[6] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 2. 3. 2018 uvedl, že náklady uplatněné
žalobkyní vyhodnotil jako neoprávněné, jak vyplývá z příslušného cenového rozhodnutí,
avšak musel přihlédnout k závěrům Nejvyššího správního soudu obsaženým v rozsudku
sp. zn. 2 Afs 109/2007 ohledně ekonomické oprávněnosti určitých nákladů, byť tento postup
označil krajský soud za nadstandardní. Ohledně uplatnění nákladů v jednotlivých lokalitách
poznamenal, že to samo o sobě nebylo kladeno stěžovatelce k tíži. Argumentuje-li stěžovatelka
tím, že jako ekonomicky neoprávněné nemohly být posouzeny náklady, které se týkaly lokality
„Jablonné v Podještědí“, svědčí tato argumentace o tom, že se v zásadě o náklady režijního
charakteru nejednalo, tudíž mohly být uplatněny pouze náklady jedné lokality. Měl za to,
že stěžovatelka nemístně dezinterpretuje některé závěry obsažené v napadeném rozhodnutí.
[7] Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 24. 1. 2018, č. j. 6 As 4/2018 – 33, přiznal kasační
stížnosti žalobkyně odkladný účinek.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž zjistil,
že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky řízení obsažené v ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104
s. ř. s.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatelky v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že napadený rozsudek takovými vadami netrpí a že kasační stížnost je důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatelka nenamítala,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud nezjistil, že by
napadený rozsudek trpěl vadami, které podle setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu
zakládají důvod nepřezkoumatelnosti, přičemž na její závěry ohledně posouzení toho,
jaké vady naplňují tento kasační důvod, pro stručnost odkazuje (viz. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75; rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73; rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74; rozsudek ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130.
[11] Naplnění tohoto kasačního důvodu stěžovatelka fakticky dovozuje z toho, že krajský soud
neprovedl jí navržené důkazní prostředky v podobě protokolů z předchozích let. K tomu je
nutno uvést, že není povinností správního soudu provést všechny důkazní prostředky navržené
účastníkem řízení, je však jeho povinností uvést, proč určitý důkazní prostředek neprovedl
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2008, č. j. 9 Azs 15/2008 - 108).
Této povinnosti krajský soud dostál, neboť na str. 17 napadeného rozsudku (s ohledem na závěry
učiněné na str. 15 napadeného rozsudku) vysvětlil, proč považoval provádění těchto důkazních
prostředků za nadbytečné, zvláště když některé důkazní prostředky byly provedeny již v rámci
správního řízení, neboť je stěžovatelka předala jako svůj důkazní návrh i žalovanému.
Pokud stěžovatelka dále namítá, že krajský soud postupoval ryze formalisticky a v rozporu
s právem na spravedlivý proces, neboť se nezabýval jejími nově uplatněnými námitkami v replice
ze dne 8. 3. 2016, je nutné konstatovat, že v této replice uplatnila stěžovatelka nad rámec
žalobních námitek zcela novou argumentaci (porušení zásady totožnosti skutku, vady v oznámení
o zahájení správního řízení), kterou však mohla a měla uvést ve lhůtě pro podání
žaloby podle ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §72 odst. 1 s. ř. s.
Pokud tak neučinila, nemohl se touto argumentací krajský soud zabývat, a to ani na základě toho,
že ve své žalobě stěžovatelka obecně napadala skutková zjištění a navazující právní závěry
správního orgánu; pokud by Nejvyšší správní soud přijal tuto argumentaci stěžovatelky
jako správnou, zcela by tím popřel právní úpravu stanovující poměrně striktní koncentraci řízení,
a připustil by, že žalobce může v průběhu soudního řízení bez dalšího zcela volně měnit
svou právní argumentaci.
[12] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že neshledal naplnění kasačního důvodu
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Posouzení správnosti závěru krajského soudu
přitom spadá pod kasační důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[13] K věci samé považuje Nejvyšší správní soud za nutné citovat z Cenového rozhodnutí
Energetického regulačního úřadu č. 1/2010, přílohy 1, bod 2.10 Specifikace a vymezení dalších
nákladů, bod 2, písm. e) – „V ceně tepelné energie nelze uplatnit zejména výdaje na reprezentaci.“
Podle přílohy 1 bod 2.10 Specifikace a vymezení dalších nákladů, bod 2, písm. j) tohoto cenového
rozhodnutí dále platilo, že „V ceně tepelné energie nelze uplatnit zejména platby za ekonomické, právní,
poradenské nebo organizační služby, pokud není dodavatelem jednoznačně doloženo plnění těchto služeb.“
[14] Nejvyšší správní soud má za to, že při posuzování toho, zda prodávající ve smyslu zákona
o cenách vyhověl podmínkám cenové regulace (zde v podobě věcného usměrňování), je nutné
zabývat se nejprve porovnáním jím skutečně uplatněných nákladů s těmi, které mohl uplatnit
podle příslušného cenového rozhodnutí. Teprve v případě, kdy je určitý náklad posouzen
jako souladný s cenovým rozhodnutím, je možné se dále zabývat okolnostmi uvedenými
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, č. j. 2 Afs 109/2007 – 146
(na nějž odkazuje žalovaný). Podle tohoto rozsudku „Správní orgán, který posuzuje ekonomickou
oprávněnost určitých nákladů, proto při svém rozhodování musí postupovat na základě racionální úvahy. V první
řadě si musí ujasnit, zda by dané náklady v konkrétních poměrech kontrolované osoby řádný hospodář vynaložil.
Přitom je třeba zohlednit všechny okolnosti a vzít v úvahu i to, že při úvaze o vynaložení určitých nákladů
nelze odhadovat budoucí vývoj rozhodných skutečností s naprostou jistotou, takže řádný hospodář bude brát
v úvahu i možnost, že dojde k mimořádným či obtížně předvídatelným okolnostem, na které bude muset adekvátně
reagovat. Poté, co si správní orgán ujasní, jaké náklady by v konkrétním případě vynaložil řádný hospodář,
porovná je s náklady skutečně vynaloženými. Teprve zjistí-li, že skutečně vynaložené náklady v nikoli nevýznamné
míře převyšují náklady ekonomicky oprávněné, je zde prostor pro případný postih za správní delikt na úseku cen.“
Jinými slovy citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nemá sloužit k tomu, aby správní
orgán odhlédl od předchozího cenového rozhodnutí, protože v takovém případě by
takové cenové rozhodnutí postrádalo jakéhokoli smyslu, ale pouze k tomu, aby v případě
posuzování ekonomické oprávněnosti určitých nákladů (v tam posuzované věci oprávněnost
uplatněných mzdových nákladů, které se jevily jako nepřiměřeně vysoké s ohledem na zbytečně
velké množství zaměstnanců), které jsou uznatelné dle předchozího cenového rozhodnutí, byly
zváženy veškeré skutečnosti na základě racionální úvahy zohledňující okolnosti daného případu.
[15] Výše nastíněnou optikou má Nejvyšší správní soud za to, že veškeré náklady uplatněné
stěžovatelkou, které spadají do kategorie její reprezentace, nemohly být uznány jako oprávněné.
Nejvyšší správní soud přitom má za to, že mezi tyto náklady patří náklady na Vánoční gratulace,
na akci Lípa Musica, na umístění reklamy DD Frýdlant, D.R.A.K. Liberec, DD Jablonné
v Podještědí, na pořízení tichých vín, na propagační předměty, novoročenky, pexeso, na výhru
v loterii, na nákup vstupenek na Moskevský sbor. Tyto náklady se totiž zjevně přímo ani nepřímo
netýkají výroby a distribuce regulované tepelné energie, ale sloužily ke „zviditelnění“ stěžovatelky,
tedy k její prezentaci, a to buď tím, že tyto aktivity měly nalákat nové odběratele, nebo tím,
že měly udržovat povědomí o činnosti a aktivitách stěžovatelky mezi stávajícími klienty. Nejvyšší
správní soud tímto v žádném případě nedospívá k závěru, že tyto aktivity stěžovatelky nesměla
provádět – to by ostatně bylo v rozporu se zásadou legální licence podle čl. 2 odst. 4 Ústavy
či podle čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Pouze tím uvádí, že tyto náklady nemohly
být stěžovatelkou uplatněny jako ekonomicky oprávněné náklady v ceně tepelné energie
dle cenového rozhodnutí.
[16] Tyto aktivity stěžovatelka tedy mohla stěžovatelka činit, ale na jejich krytí měla použít
finanční zdroje, které dle cenového rozhodnutí spadají do kategorie přiměřeného zisku. Nejvyšší
správní soud má za to, že takovým postupem by byl beze zbytku naplněn smysl a účel cenové
regulace, neboť prodávající by při provádění takové činnosti s ohledem na to, že tyto výdaje
omezují jím fakticky utržený konečný zisk, prováděl pouze to, co by pro něj mělo maximální
účinek s co nejmenšími náklady. Nejvyšší správní soud nemá za to, že takový závěr je
pro prodávajícího, jehož cena podléhá věcnému usměrňování, nepřiměřený, neboť jednak je
nutné uvést, že samotné cenové rozhodnutí počítá s tím, že některé náklady nejsou cenově
uznatelné, ačkoli je zřejmé, že je prodávající bude pravidelně vynakládat (např. za zaviněná
manka, náhrady škod, poplatky či úroky z prodlení, pokuty, platby pojistného za pojištění škod
způsobených statutárními orgány právnických osob atd.), jednak je nutné konstatovat, že právě
takovým přístupem bude zajištěno, že prodávající bude dodávat kvalitní zboží či služby
za odpovídající cenu, tj. že nebude zneužívat svého postavení, které vedlo k přijetí cenové
regulace.
[17] Na těchto závěrech ničeho nemění to, v jakém poměru stěžovatelka rozdělovala správní
režii a zda náklady „jedné oblasti“ mohla s ohledem na tento poměr účtování správní režie
uplatnit i v jiné oblasti, neboť samotný poměr správní režie stěžovatelce nebyl správními orgány
vytýkán a jednak samotné výdaje nebyly bez ohledu na uplatnění tohoto poměru správní režie
oprávněné. Rovněž není důležité, zda bylo bez jakýchkoli pochybností prokázáno, jestli tichá vína
(či jiné obdobné předměty) byly dávány odběratelům či dodavatelům stěžovatelky, neboť to nic
nemění na jejich charakteru, tj. že se jedná o „reklamu či propagaci“ stěžovatelky, tedy náklad
na její prezentaci, který nebyl cenově uznatelný. Nejvyšší správní soud přitom má za to,
že tyto závěry z napadeného rozhodnutí, ve spojení s prvostupňovým rozhodnutím, jednoznačně
vyplývají, a to bez ohledu na to, zda totožné závěry byly uvedeny v obou rozhodnutích,
neboť ta je nutné vnímat v jejich vzájemné souvislosti, jelikož tvoří jeden celek (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2009, č. j. 1 Afs 88/2009 - 48).
[18] Ve vztahu k argumentaci stěžovatelky, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné,
neboť ohledně vypořádání jejich dílčích námitek žalovaný odkazoval na jiné části napadeného
rozhodnutí, musí Nejvyšší správní soud poznamenat, že ačkoliv je třeba na povinnosti
dostatečného odůvodnění rozhodnutí z hlediska ústavních principů důsledně trvat, nemůže být
tato povinnost chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit
podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého
případu. Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje za všech okolností
podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument a každou dílčí námitku účastníka řízení
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 144).
Podstatné je, aby se soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi základními námitkami
účastníka řízení tak, aby žádná z nich nezůstala bez náležité odpovědi (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 13), případně, za podmínek
tomu přiměřeného kontextu, je možné se spokojit i s akceptací odpovědi implicitní, což připouští
i Ústavní soud (např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, či rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011 – 72). Odpověď na základní
námitky totiž v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé
námitky dílčí a související (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009,
č. j. 9 Afs 70/2008 – 130, nebo obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 3. 2010, č. j. 5 Afs 25/2009 – 98).
[19] Aplikací tohoto přístupu na nyní projednávanou věc má Nejvyšší správní soud za to,
že tudíž postačuje, pokud správní orgán odkáže na jinou část svého rozhodnutí,
resp. na prvostupňové rozhodnutí. Důležité je, aby úvahy správního orgánu byly z obsahu
správního rozhodnutí zjistitelné, což se v projednávané věci stalo; ostatně i samotná stěžovatelka
obsah správních rozhodnutí pochopila, neboť proti nim brojila žalobou, resp. kasační stížností,
v nichž velice podrobně namítá podle ní nesprávné závěry správního orgánu, přičemž fakticky
nerozporuje skutková zjištění správního orgánu, ale navazující právní posouzení správním
orgánem zjištěného skutkového stavu. Pokud by tyto úvahy správního orgány nebyly z obsahu
správních rozhodnutí seznatelné, nebylo by nic, proti čemu by stěžovatelka mohla tak obsáhle
brojit. Z obsahu správního spisu a spisu krajského soudu a navazující kasační argumentace
tedy jakkoli nevyplývá, že by se správní orgány věcí nezabývaly a na argumentaci stěžovatelky
nereagovaly; správnost jejich úvah je věcí meritorního posouzení, jak bylo výše k argumentaci
stěžovatelky stran naplnění kasačního důvodu dle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
vysvětleno.
[20] Pokud se stěžovatelka podpůrně dovolává výsledků cenových kontrol v letech 2006, 2007
a 2009, je k tomu nutné uvést, že z logiky věci (časových souvislostí) tyto kontroly nemohly
porovnávat jí uplatněné náklady v ceně tepelné energie s dotčeným cenovým rozhodnutím
Energetického regulačního úřadu č. 1/2010, tudíž jsou pro daný případ nepoužitelné.
Jestliže stěžovatelka těmito protokoly argumentuje v tom směru, že v minulosti byl ze strany
cenových orgánů uznán jí uplatňovaný poměr správní režie, pak je k tomu nutno opakovaně
uvést, že v projednávané věci stěžovatelce není vytýkáno uplatnění tohoto poměru správní režie,
tudíž se tato argumentace míjí s předmětem správního řízení a obsah jí vytýkaného protiprávního
jednání.
[21] Nejvyšší správní soud se však ztotožňuje s argumentací stěžovatelky stran nesprávného
posouzení uznatelnosti nákladů na právní služby, které se týkaly sporu ohledně zaplacení částky
26 000 000,- Kč. Ve vztahu k nim je totiž nutné opět striktně postupovat dle příslušného
cenového rozhodnutí, podle něhož tyto služby nemohou být výslovně uznány pouze tehdy,
pokud není dodavatelem jednoznačně doloženo plnění těchto služeb. A contrario z toho vyplývá,
že náklady za tyto služby jsou podle cenového rozhodnutí uznatelné. V takovém případě bylo
na místě zvažovat, zda náklady za tyto služby případně odpovídají kritériím, které byly
specifikovány ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 109/2007.
Nejvyšší správní soud přitom má za to, že rozhodným kritériem pro posouzení uznatelnosti
těchto nákladů zásadně nemůže být to, jakého typu sporu (resp. z jakého časového období)
se tyto právní služby týkaly. Jinými slovy nelze akceptovat závěr, že tyto náklady nemohou být
akceptovány jenom proto, že se spor týká jiného časového období, než ve vztahu k němuž je
přezkoumávána oprávněnost výše uplatňované ceny. Pokud by totiž tento argument měl platit,
dostávající se osoby, jejichž zboží a služby podléhají cenové regulaci, do velice nevýhodného
postavení, jelikož by mohly veškeré náklady na právní služby týkající se jednoho sporu uplatnit
pouze v tom roce, kterého se daný spor týká. To však s ohledem na délku případného sporu
a skutečnost, že spor může být zahájen i po uplynutí daného kalendářního roku, může být
fakticky nemožné. Zvláště když takový spor může iniciovat protistrana (tj. stěžovatelka okamžik
jeho zahájení často ani nemohla ovlivnit) v rámci poměrně dlouhých promlčecích
či prekluzivních lhůt. V případě stěžovatelky podnikající v oblasti dodávek tepelné energie
nelze rovněž např. vyloučit ani spory týkající se určení vlastnictví částí distribuční sítě,
jejichž příčinou budou postupy a jednání učiněné i před rokem 1989.
[22] Tento typ sporů (které se týkají jiného období, než za které je správním orgánem
posuzováno splnění podmínek cenové regulace) přitom mohou mít na fungování účastníka řízení
velmi podstatný vliv; přičemž nelze po účastnících řízení požadovat, aby dopředu s takovými
spory počítali a na jejich vedení si připravili peněžní prostředky, které by mohly podle faktického
závěru žalovaného uplatnit pouze v tom roce, kterého se týkají. V případě sporů, které se týkají
jednání, které se událo před zahájením aplikace cenové regulace v daném typu činnosti,
by takový postup ani nebyl možný. Nejvyšší správní soud proto dospívá k závěru, že příslušné
závěry žalovaného obsažené v napadeném rozhodnutí stran uznatelnosti nákladů za právní služby
nemohou obstát. Za situace, kdy tyto náklady pojmově mohou představovat uznatelné náklady
dle cenové regulace, se mohl žalovaný, pokud měl za to, že tyto náklady nemohou být uznány
jako oprávněně uplatněné, zabývat pouze tím, zda byla splněna kritéria judikatury obsažená
ve shora citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu, a nikoli tím, zda se spor týká
téhož období, kterého se týká i předmětná kontrola dodržování cenové regulace.
[23] Nejvyšší správní soud se dále zabýval zbývající argumentací stěžovatelky a dospěl
k těmto závěrům. Ve vztahu k nákladům na revitalizaci se Nejvyšší správní soud ztotožňuje
se závěry krajského soudu, že sice tyto náklady obecně splňují podmínky jejich znatelnosti,
avšak jejich výše s ohledem na kvalitu výsledného materiálu byla shledána nepřiměřenou.
Stěžovatelka sice s tímto závěrem nesouhlasí a poukazuje na to, že tyto náklady jsou obecně
uznatelné, protože došlo k jejich využití (s čímž se lze s ohledem na znění přílohy 1, bod 2.10
Specifikace a vymezení dalších nákladů, bod 2, písm. a), podle kterého nelze uplatnit nevyužité
provozní náklady spojení s přípravou a zabezpečením investiční výstavby, obecně ztotožnit),
avšak tím jakkoli nevyvrací úvahu o nepřiměřenosti výše tohoto nákladu.
[24] Ve vztahu k argumentaci stěžovatelky brojící proti výši pokuty a povinnosti vrátit DPH,
aniž by samotné vrácení DPH mohla stěžovatelka s ohledem na uplynutí prekluzivní lhůt
zohlednit ve vztahu ke své vlastní daňové povinnosti na dani z přidané hodnoty, je nutné obecně
uvést, že pokud stěžovatelka postupovala protiprávně a požadovala zaplacení ceny,
na kterou neměla nárok, přičemž na základě této „nesprávné“ ceny byla vypočteno i DPH, je
na místě, aby tu část ceny (včetně nesprávné výše DPH) vrátila svým odběratelům. Byla
to totiž ona, kdo porušil právo, tudíž musí nést nepříznivé následky s tím spojené, a to včetně
toho, že si toto „vrácení“ DPH nebude moci zohlednit v rámci své daňové povinnosti v oblasti
DPH Stěžovatelkou požadovaný přístup by tak byl v rozporu se smyslem cenové regulace,
která měla vést k ochraně odběratelů před nesprávnou výší regulované ceny, nikoli k ochraně
stěžovatelky.
[25] Pokud stěžovatelka dovozuje, že nebyla dostatečně zjištěna výše jejího majetkového
prospěchu, protože správní orgány měly přesně určit výši oprávněné ceny a zohlednit jiné,
podle jejího názoru oprávněné náklady, které však původně ona sama neuplatnila, dospívá
Nejvyšší správní soud k závěru, že takový požadavek stěžovatelky není na místě. Byla to totiž
ona, kdo měl regulovanou cenu správně vyčíslit a uplatňovat; pokud tak nepostupovala, nemůže
následně po správním orgánu požadovat, aby vypočítal „správnou výši“ ceny na základě jiných,
nově tvrzených či doložených nákladů, neboť v tom případě by cenu určoval správní orgán sám.
A to zvláště za situace, kdy byla zvolena cenová regulace v podobě věcného usměrňování cen,
tudíž nebyla stanovena přesná výše oprávněné ceny. Určení „maximální možné výše
oprávněné ceny“ je za takové situace nanejvýš obtížné ba dokonce pro správní orgán nemožné,
neboť je po něm požadováno, aby zvážil nejen zařazení jednotlivých nákladů pod oprávněné
náklady dle cenového rozhodnutí, ale rovněž zvážil samotnou oprávněnost výše
takového nákladu s ohledem na závěry obsažené ve shora citované judikatuře. Správní orgán
by se tak z pozice kontrolního správního orgánu stal „správní orgán tvořící a určující cenu“,
k čemuž mu zákon o cenách v případě věcného usměrňování cen nedává pravomoc.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud po celkovém posouzení věci dospěl s ohledem na nedostatečné
posouzení uznatelnosti nákladů na právní služby k závěru, že kasační stížnost je částečně
důvodná, neboť byl naplněn kasační důvod ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a rozsudek
krajského soudu proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. Vzhledem k tomu, že již v řízení
před krajským soudem byly dány důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného,
Nejvyšší správní soud využil své pravomoci dané §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., krajskému soudu
nevrátil věc k dalšímu řízení a současně se zrušením rozsudku krajského soudu rozhodl z důvodu
procesní ekonomie také o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného a o vrácení věci
žalovanému k dalšímu řízení [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití §78 odst. 1 a 4
s. ř. s.]. V něm je žalovaný povinen respektovat zde vyslovený závazný právní názor Nejvyššího
správního soudu.
[27] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout
o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. má úspěšná stěžovatelka právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Tyto náklady jsou tvořeny
částkou – 12 400,- Kč za 4 úkony právní služby podle §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky
č. 177/1966 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), přičemž za jeden úkon přísluší v těchto věcech částka 3 100,- Kč (ustanovení §9
odst. 4, §7 advokátního tarifu). Náhrada hotových výdajů činí podle ustanovení §13 odst. 3
advokátního tarifu částku ve výši 1 200,- Kč za čtyři úkony právní služby. Tuto částku dále
Nejvyšší správní soud navýšil o DPH, jelikož zástupce stěžovatelky je plátcem DPH.
K této částce dále Nejvyšší správní soud připočetl náhradu za zaplacený soudní poplatek ve výši
10 000,- Kč. Přiznané náklady řízení ve výši 26 456,- Kč žalovaný uhradí k rukám zástupce
stěžovatelky do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. června 2018
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu