ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.410.2017:29
sp. zn. 6 As 410/2017 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška a soudců
Ladislava Derky (soudce zpravodaj) a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: B. B., proti
žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, za
účasti osoby zúčastněné na řízení: Mgr. T. T., zastoupené Mgr. Romanem Bělohlavým,
advokátem, se sídlem Moskevská 1461/66, Karlovy Vary, týkající se žaloby proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 16. 9. 2015, č. j. 533/SÚ/15-4, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné
na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 8. 2017, č. j. 30 A 170/2015 - 320,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 8. 2017, č. j. 30 A 170/2015 - 320 se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala u Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) dne 25. 11. 2015
žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 9. 2015, jímž bylo k odvolání žalobkyně
rozhodnutí Městského úřadu Nová Role (dále jen „stavební úřad“) ze dne 11. 5. 2015 potvrzeno
a pouze bylo formou změny opraveno datum podání žádosti o dodatečné povolení stavby
z 27. 4. 2005 na 19. 9. 2005. Rozhodnutím z 11. 5. 2015 stavební úřad dle §88 odst. 1 písm. b)
zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „starý stavební zákon“),
ve znění pozdějších předpisů, a v souladu s §190 zákona č. 183/2006 Sb., dodatečně povolil
stavbu k žádosti osoby zúčastněné na řízení, stavba byla popsána a byly stanoveny podmínky
pro její dokončení. Touto stavbou byla „Rekreační chata ev. č. X, D., obec D.“ na pozemku st. p.
X, parc. č. X v k. ú. D. (dále jen „stavba rekreační chaty“).
[2] V odvolacím správním řízení bylo podstatou sporu právní posouzení, zda byla stavba
rekreační chaty dodatečně povolena v souladu se zákonem, zejména s ohledem na námitky
žalobkyně, která je vlastníkem pozemku přímo sousedícího s pozemkem, na kterém stavba byla
realizována.
[3] Krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí stavebního úřadu a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění svého rozsudku odkázal na právní úpravu účinnou
pro danou věc s ohledem na datum podání žádosti o povolení stavby, a to na §88 odst. 1
písm. b) starého stavebního zákona. Krajský soud dal za pravdu žalobkyni v tom, že odůvodnění
rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu jsou nedostatečná, co se týče souladu dodatečně
povolované stavby s veřejným zájmem. Žalovaný i stavební úřad považovaly za rozhodující
pro závěr, že stavba rekreační chaty je v souladu s veřejným zájmem, okolnost, že stavba nebyla
v rozporu s územně plánovací dokumentací obce D. (ÚPD). Oba správní orgány se zabývaly i
ostatními hledisky uvedenými v §88 odst. 1 písm. b) starého stavebního zákona, akcentovanými
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 As 11/2003 – 164 (míněno
obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy
chráněnými zvláštními předpisy). Z tohoto pohledu jsou rozhodnutí plně přezkoumatelná a lze
z nich spolehlivě seznat, proč prvoinstanční i odvolací správní orgán považoval (ze svého
pohledu) stavbu za souladnou s veřejným zájmem. Krajský soud nicméně dodal, že
demonstrativní výčet hledisek uvedených v části druhé věty §88 odst. 1 písm. b) starého
stavebního zákona následující za slovem „zejména“ je určitým vodítkem, což ale rozhodně nelze
vyložit tak, že stavba bude dodatečně povolena vždy, když budou splněny podmínky uvedené
v tomto ustanovení zákona. Za stejně důležitá považoval krajský soud nejen zmíněná „technická“
hlediska, ale i širší, společenské hledisko. Připomněl, že osoba zúčastněná na řízení (stavebník)
přistoupila k realizaci stavby rekreační chaty, aniž by ctila pravidla nastavená starým stavebním
zákonem. Porušila zákon a teprve v situaci, kdy hrozilo odstranění stavby, započala s kroky, které
mu starý stavební zákon poskytoval k jejímu dodatečnému povolení. Navíc při vydání
dodatečného stavebního povolení bylo zapotřebí přistoupit i k výjimce z odstupových
vzdáleností, kterážto v případě žalobkyně činila z vyhláškou požadovaných deseti metrů
na přibližně sedm metrů. U dalšího ze stavebníkových sousedů, p. Drexlera, došlo k ještě
zásadnějšímu snížení řečených parametrů na přibližně 4,94 m.
[4] Krajský soud shledal, že za popsané situace musí být požadavky na dodatečně
povolovanou stavbu obsáhlejší, komplexnější a nikoliv pouze technické. V opačném případě
by to znamenalo, že je nepodstatné zahájení stavební činnosti bez potřebných povolení,
protože všechno by bylo možné „dohnat“ v řízení o dodatečném povolení stavby. Proto musí
stavebník strpět přísnější pohled správních orgánů na věc. Rozhodnutí správních orgánů
se ale zaměřila na ochranu zájmů stavebníka a dále na soulad stavby s technickými kritérii danými
§88 odst. 1 písm. b) starého stavebního zákona.
[5] Ústavní soud v nálezu z 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, konstatoval: „(…) Veřejný zájem
v konkrétní věci je zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních
zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka
existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých,
partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky
např. o vyvlastňování), a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu
v konkrétním případě typicky pravomocí moci výkonné, a nikoliv zákonodárné.“.
[6] Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 10. 5. 2013, č. j. 6 As 65/2012 – 161,
mj. konstatoval (za pomoci citace správně právních teoretiků), že „veřejné zájmy jsou v řadě případů
jen více či méně společnými soukromými zájmy jednotlivců a jejich skupin“ (Vedral, J., citováno výše, s. 100)“,
přičemž ale „veřejný zájem především nelze zaměňovat za soukromý“ (Hendrych, D. a kol.: Správní právo:
obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 82).“
[7] Krajský soud učinil závěr, že rozhodnutí obou správních orgánů postrádají odpověď
na otázku, jaký je zde veřejný zájem ve smyslu, jak tento pojem vnímají citovaná rozhodnutí
Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Z toho důvodu podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
zrušil rozhodnutí žalovaného pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Tatáž
vada řízení se týkala i rozhodnutí stavebního úřadu, proto v souladu s §78 odst. 3 s. ř. s. krajský
soud zrušil i toto rozhodnutí. Dalšími žalobními námitkami se krajský soud nezabýval,
neboť to shledal nadbytečným v procesní situaci, kdy není zřejmé, zda je dodatečně povolovaná
stavba v souladu s veřejným zájmem.
II. Shrnutí argumentů v kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení a ve vyjádření
žalovaného
[8] Proti rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel“)
kasační stížnost, ve které navrhla rozhodnutí zrušit. Ve s tížnosti nesouhlasila se závěrem
krajského soudu, že v obou rozhodnutích správních orgánů není odůvodněn veřejný zájem.
Stěžovatel ve správním řízení prokázal veškeré skutečnosti požadované v §88 odst. 1 písm. b)
starého stavebního zákona, dodatečně předložil podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem
a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení. ÚPD vymezuje lokalitu D. rybníka jako území pro
individuální rekreaci, přičemž postavená chata odpovídá tomuto účelu. Jedná se o zájem
společnosti jako celku, aby bylo konkrétní území využíváno v souladu s tím, jak určuje ÚPD.
Krajský soud nevzal v úvahu, že stavba rekreační chaty je novou stavbou umístěnou v místě
původního objektu rekreační chaty. Žalobkyni se tedy nečinila žádná újma, že by byla nucena
snášet zastavění dosud volného pozemku (např. není narušen dříve volný výhled do krajiny
apod.). Stěžovatel byl v minulosti již za stavbu rekreační chaty bez stavebního povolení
sankcionován peněžitým trestem, který po nabytí právní moci ihned uhradil. Řízení
o dodatečném povolení stavby probíhá již od roku 2005. Po vydání rozhodnutí žalovaného
stěžovatel stavbu chaty dokončil v určeném termínu a požádal o kolaudaci chaty. Uvedená stavba
je v souladu s předpisy veřejného práva, není proto dán rozpor s veřejným zájmem na provádění
staveb dle platných předpisů.
[9] Stěžovatel se dále vyjádřil k odstupovým vzdálenostem a upozornil, že jeho pozemek
o rozměrech přibližně 28 x 9 m by musel být zhruba dvakrát větší, aby bylo možné dodržet
odstupovou vzdálenost 10 m.
[10] Rozsudek krajského soudu považuje stěžovatel za nepřezkoumatelný, protože má celkem
38 stran, ale pouze čtyři strany obsahují vlastní závěry soudu, navíc obsahující citaci zákonů
a judikatury Nejvyššího správního soudu. Sám rozsudek je výrazně kratší než obě rozhodnutí
správních orgánů.
[11] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti s touto plně ztotožnil a odkázal na právní
závěry obsažené v jeho rozhodnutí z 16. 9. 2015 a v jeho vyjádření z 20. 1. 2016 k podané žalobě.
[12] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s. Nejvyšší
správní soud dále přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109
odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[14] Kasační stížnost je důvodná.
[15] Stěžovatel považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný z důvodu, že (zhruba
řečeno) je jeho odůvodnění příliš stručné. K tomuto tvrzení Nejvyšší správní soud uvádí, že takto
obecně formulovaná námitka je v podstatě bezobsažná, neboť z ní není zřejmé, v čem by měla
spočívat eventuální nesrozumitelnost odůvodnění rozsudku či nedostatek důvodů rozhodnutí.
Nepochybně stručnost odůvodnění nemůže sama o sobě způsobit nesrozumitelnost
či nedostatek důvodů rozsudku. Nejvyšší správní soud dodává, že nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je vadou, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední
povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy že se jedná
o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. V dané věci tak tomu je –
krajský soud vysvětlil v odůvodnění rozsudku, že pro dodatečné povolení stavby dle §88 odst. 1
písm. b) starého stavebního zákona musí být dán veřejný zájem a podle názoru soudu
v rozhodnutí žalovaného a též v rozhodnutí stavebního úřadu nebyla existence veřejného zájmu
dostatečně odůvodněna s přihlédnutím k okolnostem věci. Krajský soud též vysvětlil, že nebylo
třeba se zabývat již ostatními žalobními námitkami technického rázu, neboť pokud by nebyla
dána existence veřejného zájmu na dodatečném povolení stavby, nebylo by již z tohoto důvodu
možné stavbu dodatečně povolit. Nejvyšší správní soud dodává, že samotný nesouhlas
stěžovatele se závěry krajského soudu nemůže nikdy založit nedostatek důvodů napadeného
rozhodnutí či jeho nesrozumitelnost. Z uvedených důvodů se Nejvyšší správní soud neztotožnil
s tvrzením stěžovatele o nepřezkoumatelnosti rozsudku.
[16] Nejvyšší správní soud, vázán důvody kasační stížnosti (viz §109 odst. 4 s. ř. s.), se zabýval
výlučně posouzením kasačních námitek.
[17] Stěžovatel se v převážné části své stížnosti soustředil na výklad pojmu „veřejný zájem“
a nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že v rozhodnutích správních orgánů nebyl dostatečně
akcentován veřejný zájem, tj. že pro naplnění podmínky veřejného zájmu nepostačuje naplnění
obecných technických požadavků na výstavbu, uvedených v §88 odst. 1 písm. b) druhé věty
starého stavebního zákona za slovem „zejména“. Podle tohoto ustanovení [s]tavební úřad nařídí
vlastníku stavby nebo zařízení odstranění stavby nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení
nebo v rozporu s ním. Odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným
zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování, obecnými technickými
požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými zvláštními předpisy a jestliže
stavebník v řízení o odstranění stavby podá žádost o její dodatečné povolení a předloží podklady a doklady
vyžádané stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení.
[18] Nejvyšší správní soud dodává, že není sporu o tom, že obě rozhodnutí správních orgánů
spatřovala splnění podmínky veřejného zájmu v tom, že stěžovatel jako stavebník dodatečně
předložil veškeré doklady a podklady vyžádané stavebním úřadem, aby splnil obecné technické
požadavky na předmětnou stavbu rekreační chaty. Spor se vede o to, zda obstojí právní závěr
krajského soudu, že toto nepostačuje pro splnění podmínky veřejného zájmu, a že i s ohledem
na text citovaného ustanovení starého stavebního zákona (viz slovo „zejména“) je nutno
se v konkrétní situaci zabývat i širším společenským hlediskem, nikoliv pouze hlediskem takříkajíc
„technickým“.
[19] Nejvyšší správní soud uvádí, že soulad stavby s veřejným zájmem prokazuje stavebník,
a to předložením podkladů a dokladů jako k žádosti o stavební povolení. Sledování existence
veřejného zájmu na dodatečném povolení stavby se musí v každém jednotlivém případě
uskutečňovat z hlediska posouzení splnění podmínek uvedených v §88 odst. 1 písm. b) věta
druhá starého stavebního zákona. Správní orgány, případně soud, které posuzují rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby tak zkoumají především splnění předpokladů uvedených
v citovaném ustanovení za slovem „zejména“. V tomto směru Nejvyšší správní soud odkazuje
na svůj rozsudek ze dne 9. 3. 2005, čj. 3 As 33/2004 - 68, ve kterém byl vysloven závěr,
že „[m]á-li být v řízení o dodatečném povolení stavby, vedeném podle §88 odst. 1 písm. b) věta druhá stavebního
zákona, zkoumán veřejný zájem, musí se tak stát především z hledisek, jež jsou v tomto ustanovení
demonstrativně vypočtena. (…)“
[20] Nejvyšší správní soud poukazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
24. 10. 2005, čj. 10 Ca 220/2004 - 26, publ. pod č. 804/2006 Sb. NSS, s částí právní věty: „Institut
správního uvážení při aplikaci ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nemá místa, naopak zákon
výslovně stanoví, že stavba nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním musí
být odstraněny (stavební úřad „nařídí“ odstranění). Stavební úřad tak neučiní („odstranění stavby nenařídí“)
jen při splnění všech uvedených podmínek. Splnění podmínek musí být v řízení dostatečně zjištěno - prokázáno
stavebníkem. Nejde proto o správní uvážení (zda a kterou z podmínek stavebník splnil), nýbrž jde o prokázání
stavebníkem samým, že došlo ke splnění všech podmínek, jejichž splnění by bylo jinak požadováno v rámci řízení
o povolení stavby (či ohlášení).“ Nejvyšší správní soud dodává, že v souladu s tímto právním závěrem
správní orgány postupovaly správně, když vycházely z toho, že stavebník prokázal splnění všech
podmínek, jejichž splnění by bylo jinak požadováno v rámci řízení o povolení stavby. V takovém
případě je splněna i podmínka veřejného zájmu stanovená v §88 odst. 1 písm. b) věty druhé
starého stavebního zákona. Je nutno vzít v úvahu, že při dodatečném povolování stavby
soukromé povahy, jako je v tomto případě rekreační chata (navíc na místě, kde již jednou
původně stála) v místě, které je podle územně plánovací dokumentace určeno k rekreačnímu
využití, nelze shledat veřejný zájem v ničem jiném, než je splnění technických požadavků
a předpokladů, které jsou vyžadovány pro povolení dotyčné stavby (soulad s těmito požadavky
a předpoklady je oním veřejným zájmem). Ustanovení §88 odst. 1 písm. b) vět y druhé starého
stavebního zákona není sankční povahy - jeho smyslem není trestat stavebníka za to, že realizoval
stavbu bez stavebního povolení, nýbrž zajistit, aby stavba byla dodatečně povolena jen v případě,
že dostojí požadavkům veřejného práva.
[21] V souladu s uvedeným závěrem je i rozsudek Nejvyššího správního soudu z 8. 2. 2007,
č. j. 1 As 46/2006 - 75, který byl publikován. pod č. 804/2006 Sb. NSS, s právní větou:
„I. Dodatečné stavební povolení může být vydáno jen při splnění podmínek daných stavebním zákonem
a příslušným prováděcím předpisem, tj. pouze v případě, že stavebník podá žádost o dodatečné povolení stavby,
resp. dodatečné povolení změny stavby, a předloží k ní podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební
povolení.
II. Rozhodnutí, kterým se dodatečně stavba nebo její změna povoluje, musí mít obsahově stejné náležitosti
jako stavební povolení. Nelze připustit výklad zákona, který by stanovil mírnější kritéria pro dodatečné povolení
stavby, resp. její změny, než jaká jsou kladena na řádné stavební povolení. Má-li totiž norma určité požadavky
na řádné rozhodnutí v situaci, kdy žadatel o stavební povolení postupoval podle zákona, tím spíše je musí mít
na rozhodnutí svou povahou mimořádné, kdy žadatel od počátku zákon nerespektoval (argumentum a minori
ad maius).“
[22] Odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2013,
č. j. 6 As 65/2012 – 161 není přiléhavý. Tento rozsudek byl publikován ve Sbírce NSS
pod č. 2879/2013 s právní větou: „Veřejný zájem (§56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny) musí být výslovně formulován ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být přesvědčivě
odlišen od zájmu soukromého či kolektivního.“ Jak plyne z právní věty, byl vykládán pojem „veřejný
zájem“ obsažený v zákoně č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny a tento pojem má
v uvedeném zákoně jiný obsah, než „veřejný zájem“ dle §88 odst. 1 písm. b) starého stavebního
zákona, což je zřejmé z pouhého srovnání s právními závěry výše citovaných rozsudků týkajících
se uvedeného ustanovení starého stavebního zákona.
[23] Odkaz krajského soudu na nález Ústavního soudu z 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04
se též netýká přímo projednávané věci – v tomto nálezu Ústavní soud zrušil k návrhu skupiny
senátorů §3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, a to z důvodu, že „[t]ím,
že Parlament v zákoně označil rozvoj a modernizaci konkrétní vodní cesty za veřejný zájem, nedodržel požadavek
obecnosti právního předpisu, aplikoval neurčitý právní pojem v konkrétním případě, a zasáhl tak do pravomoci
svěřené moci výkonné.“ Ústavní soud shledal napadené ustanovení protiústavním, protože jím došlo
k porušení principu dělby moci zakotveného v čl. 2 odst. 1 Ústavy. Opět se tedy tento nález
netýkal pojmu „veřejný zájem“ uvedeného v §88 odst. 1 písm. b) starého stavebního zákona.
[24] Krajský soud neposoudil správně nastolenou právní otázku [výklad pojmu „veřejný
zájem“ §88 odst. 1 písm. b) věty druhé starého stavebního zákona], Nejvyšší správní soud
proto shledal kasační stížnost důvodnou podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[25] Na základě všech shora nastíněných úvah dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, a proto napadený rozsudek v souladu s §110 odst. 1 větou první
s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení se bude krajský
soud zabývat tím, zda je stavba rekreační chaty v souladu se všemi požadavky uvedenými
za slovem „zejména“ v §88 odst. 1 písm. b) druhé věty starého stavebního zákona. Těmito
požadavky se krajský soud, s ohledem na svůj právní názor, dosud nezabýval.
[26] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu